中国—东盟跨境安全治理：制度困境与优化策略*
金 新
【内容提要】 近年来，随着缅北冲突、湄公河航运安全等东盟安全问题的凸显和外部化，中国在同东盟邻国的边境地带面临着一系列外源性安全威胁，对跨境安全治理的功能性需求已成为紧迫的现实。随着治理实践的展开，中国—东盟跨境安全领域已初步形成了一套安全治理的制度架构，包含多边和双边两个层次的治理机制。这一制度架构在治理实践中存在三个层面的制度困境：一是结构性困境，表现为制度覆盖范围不充分、制度架构碎片化、制度发展程度低等结构层面的内在缺陷；二是过程性困境，表现为制度架构在其机制运行过程中面临着多种阻碍因素，治理合作的推进困难重重；三是效能性困境，表现为制度架构难以完成预期的治理目标，存在治理失灵的问题。化解制度困境的关键，在于优化治理体系，推动治理模式的转型：一是从低制度化治理转变为高制度化治理，以消解治理制度的结构性困境；二是从一元治理转变为多元治理，以弱化治理制度的过程性困境；三是从消极治理转变为积极治理，以应对治理制度的效能性困境。
【关键词】 跨境安全治理；中国—东盟跨境安全；制度困境；治理模式
一、引论
“跨境安全治理”是两个或多个相邻国家对边境交汇地带共同面临的具有跨境影响的各类安全威胁的治理。对当今中国跨境安全治理的理论研究和政策实践而言，中国—东盟跨境安全治理尤为值得关注。近年来，随着缅北冲突、湄公河航运安全等东盟国家安全问题的凸显和外部化，中国在同东盟邻国的边境地带面临着一系列外源性安全威胁。这些既有的和潜在的安全威胁是多向度的，覆盖了军事、政治、经济、社会和环境等各个安全领域。① 这里借鉴了巴里·布赞等学者的安全分析框架，参见Barry Buzan, Ole Wæver & Jaap de Wilde,Security: A New Framework for Analysis , Boulder: Lynne Rienner,1998.军事安全领域，存在国内武装冲突的越境行为；政治安全领域，存在跨境民族的政治认同问题；经济安全领域，存在交通通道安全、投资安全、能源安全等多方面的挑战；社会安全领域，存在难民问题、跨国犯罪和跨境公共卫生问题；环境安全领域，存在跨境生态破坏和环境污染问题。就具体的安全议题而言，这些安全威胁中，重要性或紧迫度较高的主要有：缅北冲突造成的中缅跨境安全问题，包括战机、流弹越境问题和难民问题等；澜沧江—湄公河航运安全问题；贩毒、走私、偷渡、人口拐卖等跨国犯罪问题；艾滋病的跨境传播等跨境公共卫生问题等。这一系列安全威胁的存在及其消极外部性的跨境扩散，使中国与东盟邻国的关系中对跨境安全治理的功能性需求成为紧迫的现实。
定植秧苗时，应选晴暖天气，晚霜过后，外界气温稳定在15℃以上时进行。栽植时，小心起苗，减少伤根。为提高地温，宜用垄作。栽完后，立即浇水，并覆盖地膜。
正侧位X线平片以及薄层CT扫描判断，分别观察椎间隙、椎体前缘、椎体侧方、椎管内的渗漏情况。测量手术椎体前缘和中部的椎体高度及后凸畸形Cobb角度的变化情况。椎体前缘和中部高度的变化用对照的邻近椎体高度的百分比表达，即骨折椎体高度/邻近对照椎体高度的平均值×100%。椎体前缘高度即骨折椎体上终板最前端与下终板最前端的距离，椎体中缘高度即骨折椎体上终板中点与下终板中点的距离，骨折椎体的正常高度由测量最近头侧、尾侧未骨折椎体所得的平均数估计。后凸角是患椎上位椎体的上终板垂线与下位椎体的下终板垂线的交角。
推进完善有效的跨境安全治理，已成为中国与东盟国家一项重要的现实课题。2018年11月，第21次中国—东盟领导人会议发表的《中国—东盟战略伙伴关系2030年愿景》中，明确提出各国“认识到有效应对恐怖主义、跨境犯罪等非传统安全威胁和跨境挑战的紧迫性”，同意“共同应对威胁地区和平稳定的跨境和非传统安全挑战”。② 《中国—东盟战略伙伴关系2030年愿景（全文）》，中华人民共和国外交部，https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1613344.shtml，访问日期：2018年11月20日。 中国—东盟跨境安全治理，主要集中于中国与缅甸、老挝、越南、泰国、柬埔寨五个东盟国家之间的双边和多边层面。中国与这些东盟国家在应对跨境安全威胁上展开了多领域、多层次的协调与合作，积极推进着跨境安全治理的发展。但当前的中国—东盟跨境安全治理，仍面临着一系列内在问题与外在挑战，亟需具有针对性的学术研究。
跨境安全治理是新兴研究领域，近年来国内外学界的相关研究在理论和实证两个层面均取得了值得关注的进展。就中国—东盟跨境安全问题而言，相关研究在横向上日益拓展、纵向上不断深化，但现有成果多系单向的国家安全视角的安全威胁研究，基于双向互动的国际合作视角的安全治理研究相对较少。这些安全威胁研究主要探析以东盟国家为源头的跨境安全威胁及其对中国的影响。例如罗圣荣、谢念亲、宫玉涛等解析了缅甸国内民族冲突对中国西南边疆安全的影响；① 罗圣荣：《缅北果敢冲突与中国西南安全》，《世界民族》2011年第1期，第20—26页；谢念亲：《缅北民族冲突与中国西南边境安全》，《亚非纵横》2013年第1期，第29—34页；宫玉涛：《近年来缅甸国内的民族冲突对我国西南边疆地区的影响》，《西南民族大学学报（人文社科版）》2016年第2期，第37—43页。 卢光盛从地缘政治经济角度分析了湄公河航运面临的安全隐患；② 卢光盛：《湄公河航道的地缘政治经济学：困境与出路》，《深圳大学学报（人文社会科学版）》2017年第1期，第138—145页。 德鲁·汤普森（Drew Thompson）探讨了缅甸难民危机对中国边境地区的影响及中国的具体应对。③ Drew Thompson, “Border Burdens: China’s Response to the Myanmar Refugee Crisis,” China Security , Vol. 5, No. 3,2009,pp.11-21.一些聚焦于区域或次区域安全层次的研究也涵盖了中国—东盟跨境安全威胁。例如克里斯托弗·罗伯茨（Christopher Roberts）从区域安全角度对缅甸危机进行了考察，分析了其对地区安全共同体构建的挑战；④ Christopher Roberts, ASEAN ’sMyanmar Crisis: Challenges to the Pursuit of A Security Community ,Singapore: Institute of Southeast Asian, 2010.李晨阳等考察了“金三角”毒品问题的现状、发展趋势及深层原因。⑤ 李晨阳主编：《金三角毒品问题研究》，昆明：云南大学出版社，2010年。
基于安全治理维度的中国—东盟跨境安全问题研究，当前尚处于初步探索阶段。现有研究主要聚焦于澜沧江—湄公河次区域的跨境安全治理问题。例如卢光盛和张励以澜沧江—湄公河合作机制为中心，分析了澜湄次区域内跨境安全的问题、根源与影响；⑥ 卢光盛、张励：《澜沧江—湄公河合作机制与跨境安全治理》，《南洋问题研究》2016年第3期，第12—22页。 谈谭和陈剑峰以湄公河惨案的后续处理为例，研析了跨境安全治理的国际合法律性问题；⑦ 谈谭、陈剑峰：《“创造性介入”与跨境安全治理——以湄公河惨案后续处理的国际合法律性为例》，《国际展望》2015年第1期，第90-103页。 郭延军分析了大湄公河水资源安全多层治理体系的结构、功能与构建，并探讨了中国在治理中的政策选择；⑧ 郭延军：《大湄公河水资源安全：多层治理及中国的政策选择》，《外交评论》2011年第2期，第84—97页。 安德里亚·格拉克（Andrea K. Gerlak）和法哈德·穆赫塔罗夫（Farhad Mukhtarov）阐释了湄公河水资源跨境治理中“安全”的话语构建。⑨ Andrea K. Gerlak and Farhad Mukhtarov, “Many Faces of Security: Discursive Framing in Crossborder Natural Resource Governance in the Mekong River Commission,” Globalizations , Vol. 13, No. 6,2016, pp.720-740.此外，还有部分研究考察了中国与周边邻国的双边跨境安全治理问题。例如封顺和郑先武提出中国和缅甸已在边境地区形成了“安全相互依赖”的格局，在“跨境安全复合体”基础上展开安全治理。① 封顺、郑先武：《中缅跨境安全复合体及其治理》，《国际安全研究》2016年第5期，第122—145页。
综观之，当前国内外学界对中国—东盟跨境安全威胁及其治理的研究已取得不少成果，为进一步的探索奠定了良好的基础。但现有研究尚存在一个相对薄弱的环节，即缺乏基于系统层次对治理体系的综合性考察。中国—东盟跨境安全治理究竟构建起了何种体系？其结构与运行在现阶段存在那些缺陷与不足？应如何实现治理体系的优化和治理能力的提升？这些问题对当今中国周边安全理论研究和政策实践均具重要意义。
对于跨境安全治理而言，治理体系的核心在于其制度架构。本文将聚焦中国与东盟国家在跨境安全治理中的制度架构，以“制度困境”为核心议题，考察治理制度的运行和发展所面临的问题与挑战，并探寻制度困境之下优化跨境安全治理的应对策略。
二、中国—东盟跨境安全治理的制度架构
面对跨境安全领域的既有和潜在的安全威胁，中国与东盟邻国在长期的安全互动进程中展开了积极的治理实践，构建起了一系列具有跨境安全治理功能的制度性安排，形成了一个松散但相对完整的跨境安全治理的制度架构。当前中国—东盟跨境安全治理的制度架构，主要由一系列治理机制构成，这些机制包含两个层次：一是以澜沧江—湄公河次区域安全为核心议题的多边治理机制；二是包括中越、中缅、中老跨境安全治理在内的双边治理机制。
（一）多边跨境安全治理机制
中国—东盟跨境安全的多边治理机制，包含两种类型：国际组织层面的治理机制和国家间互动层面的治理机制。其中前者主要是内嵌于联合国、东盟等国际组织的具有跨境安全治理功能的多边合作机制。例如联合国毒品和犯罪问题办公室（及其前身之一联合国禁毒署），在“金三角”地区国际禁毒合作上发挥着重要作用。1993年，联合国禁毒署与中国、缅甸、老挝、泰国四国签署了禁毒谅解备忘录（柬埔寨和越南于1995年加入），构建了东亚次区域禁毒谅解备忘录机制，并于1995年开始实施落实谅解备忘录的次区域行动计划。① United Nations Office on Drugs and Crime, Mekong MOU on Drug Control , http://www.unodc.org/southeastasiaandpacific/en/what-we-do/toc/mou.html，访问日期：2018年11月18日。联合国毒品和犯罪问题办公室还参与了本地区“边境联络官办公室机制”的构建，该机制成为大湄公河次区域打击贩毒和边境管理的重要治理机制，在东南亚已有超过70个站点，并在持续增加中。② United Nations Office on Drugs and Crime, Supporting Regional Integration with Effective Border Management: Border Liaison Offices , https://www.unodc.org/documents/southeastasiaandpacific/Publications/2015/patrol/ BLO_Brochure_web.pdf，访问日期：2018年11月19日。联合国环境保护署也与大湄公河次区域国家展开积极合作，共同推进生态环境安全治理。此外，东盟及其与中国的多边安全合作机制，例如东盟防长扩大会、中国—东盟执法安全合作部长级对话机制等，也在双方跨境安全领域有着不可忽视的重要功能。
第二，安全威胁的再生性消解了治理的效果。中国—东盟跨境安全威胁，多数有着深层次的社会经济根源，即使经过高强度的治理，也具有重新恢复的能力，成为难以彻底解决的长期性问题。“金三角”地区的毒品问题便是如此。缅北冲突造成的安全威胁，也是再生性特征的典型案例。缅甸中央政权与民地武之间的冲突已断断续续进行了六十余年，被称为“世界上持续时间最长的内战”。① Patrick Winn, “Myanmar: Ending the World’s Longest-running Civil War,” Pittsburgh Post-Gazette ,http://www.post-gazette.com/world/2012/05/13/Myanmar-ending-the-world-s-longest-running-civil-war/stories/201205130 149，访问日期：2018 年12月19日。其中缅北的掸邦和克钦邦均在维持了多年的和平后再度爆发冲突。2009年8月，缅甸政府军进攻了控制果敢的缅甸民族民主同盟军，终结了掸邦北部自1989年以来的休战，推翻了彭家声的果敢自治政权。在1994年缅甸军政府与克钦独立军签署停火协议之后，双方一度维持了长达17年的休战状态。② “‘Untold Miseries’: Wartime Abuses and Forced Displacement in Burma’s Kachin State,” Human Rights Watch, https://www.hrw.org/sites/default/files/reports/burma0312ForUpload_1_0.pdf，访问日期：2018年12月19日。 但2010年9月，克钦独立军拒绝了试图将其纳入政府军指挥序列的“边疆防卫力量”计划，同中央政权矛盾升级。2011年6月，双方武装冲突再次爆发，缅北和平与稳定至今难以实现。安全威胁的反复再生，大幅度降低了治理制度的实际效能，使治理陷入困境。
专门性多边安全机制的主要代表是湄公河流域安全执法合作机制。2011年“湄公河事件”发生后，中、老、缅、泰四国共同创设了该机制，并在此机制框架下建立了情报交流、联合巡逻执法、联合打击跨国犯罪、共同应对突发事件等多种合作机制。⑤ 《中、老、缅、泰关于湄公河流域执法安全合作的联合声明》，新华网， http://news.xinhuanet.com/world/2011-10/31/c_111136595_2.htm，访问日期：2018年11月10日。 2011年12月，四国进行了首次湄公河联合巡逻执法。截至2017年底，该机制“破获跨国贩毒案件3.9万余起，缴获各类毒品87.4余吨，救助遇险船只120余艘，为沿岸群众挽回经济损失近1.5亿元人民币”。⑥ 《澜沧江—湄公河综合执法安全合作中心启动运行》，中国政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2017-12/28/content_5251253.htm，访问日期：2018年11月12日。 至2019年4月底，中老缅泰四国已累计展开了81次联合巡逻执法，有效维护了湄公河航运安全。
湄公河流域执法安全合作机制在打击跨国犯罪领域也发挥着积极作用，各国为打击贩毒、人口拐卖等跨国犯罪活动，多次展开联合行动，维护跨境社会安全。仅在第二届湄公河“平安航道”联合扫毒行动中，便抓获犯罪嫌疑人万余人，破获毒品案件约9000起，缴获大量毒品和易制毒化学品。① 《〈中国的亚太安全合作政策〉白皮书（全文）》，国务院新闻办公室，http://www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/36088/Document/1539911/1539911_2.htm，访问日期：2018年11月13日。 2017年12月，澜沧江—湄公河综合执法安全合作中心正式启动运行，成为澜湄次区域安全合作领域首个综合性政府间组织。当前，中老缅泰四国正积极打造湄公河流域执法安全合作升级版，推动构建澜湄安全命运共同体。
（二）双边跨境安全治理机制
中国—东盟跨境安全的双边治理机制，主要包括中国与越南、老挝和缅甸三国的跨境安全合作机制。在传统安全领域，中国与三个邻国在边境军事安全上有着多种形式的合作机制。例如中国与越南之间构建了陆地边界联合巡逻机制、两军边境高层会晤机制等。从2014年3月到2018年11月，中越两国军方相继举行了五次边境高层会晤，通过积极的沟通与协调，有效维护了双方边境的安全与稳定。② 《中越两军举行第五次边境高层会晤》，新华网，http://www.xinhuanet.com/2018-11/19/c_129997503.htm，访问日期：2018年11月21日。 中国与老挝也构建了两军边境高层会晤机制，并于2017年9月由双方国防部长率团举行了首次边境高层会晤。③ Prashanth Parameswaran, “China, Laos Hold New Defense Meeting,” The Diplomat , https://thediplomat.com/2017/09/china-laos-hold-new-defense-meeting/，访问日期：2018年11月19日。中国与缅甸则构建了以维护两国边境地区和平稳定为重点的中缅外交国防2+2高级别磋商机制，截至2018年12月，两国已举行了四次高级别磋商会议。中国还通过建设性的第三方介入行为，积极推动缅甸政府与缅北民地武的和平谈判进程，支持缅北冲突的妥善解决。
中国—东盟跨境安全治理已构建起了复合性的制度架构，并在维护跨境安全方面取得了显著成效。但当前的治理体系并不完善，仍处于初步发展阶段，存在着不容忽视的制度困境。中国—东盟跨境安全治理的“制度困境”，系指在治理实践中跨境安全治理制度所存在的对治理有着负面影响的内在缺陷。它具体表现在三个层面：一是结构性困境，二是过程性困境，三是效能性困境。
三、中国—东盟跨境安全治理的制度困境
在非传统安全领域，中国与三个邻国在跨境社会安全治理上有着一系列合作机制。在中央政府层次，中国与三国建立了以反拐、禁毒等为重要议题的双边执法安全合作机制，定期举行部长级会议，并以常态化的联合行动持续打击跨国犯罪，保障边境地区的安全稳定。例如中国与越南构建了中越公安部合作打击犯罪会议机制，截至2018年10月已召开了六次会议，不断深化在打击跨国犯罪、边境管理等各领域的务实合作；两国还于2014年建立中越边境地区联合扫毒行动机制，并于2018年将联合扫毒行动常态化。中国与老挝于2018年5月正式构建起了执法合作部级会晤机制，在打击跨国拐卖人口犯罪、非法出入境犯罪，加强边境联合巡逻管控等领域展开了积极合作。中国与缅甸也构建了双边执法安全合作机制，截至2018年已举行了六次执法安全合作部长级会议，双方致力于深化执法安全各领域务实合作，加强“一带一路”建设项目安保合作，共同打造中缅执法安全合作升级版。① 《中缅第六次执法安全合作部长级会议举行》，新华网，http://www.xinhuanet.com/politics/2018-07/03/c_1123074337.htm，访问日期：2019年5月15日。 在边境地区次国家政府层次，中国与三国也展开了密切的双边安全合作，建立了治安管理部门的互访机制和多种警务联络机制，如禁毒联络官机制、打拐联络官机制、反恐协作联络官机制等，通过机制化的情报信息交流，在边境管理和联合执法上取得了积极成效。
美国教育家约翰·杜威曾提出过“教育即生活”。口语交际的内容，即在日常生活。交际内容生活化，最好的口语交际内容就是在学生的日常生活中，在鲜活真实的情境中，孩子们才能感受言语者的意图。口语是我们日常生活中直接的沟通交流工具，将口语交际延伸到日常生活中的各个角落，让学生在生活中实践和体会口语交际的规律。
对于一直合作的客户，基里尔也谈到了他的看法：“目前我们对于客户非常满意，相互理解和信任，不会调整销售政策，合作客户也不会有大的变化。”
（一）治理制度的结构性困境
第二，制度架构碎片化。现有跨境安全治理机制虽然数量众多，但整体架构呈现零散、破碎的特征，缺少合理整合，处于碎片化状态。特别是澜湄次区域安全治理中，许多机制治理功能高度相近，合作领域交叉重叠，正如有学者所指出的，缺乏复合性的合作架构。① Oliver Hensengerth, “Transboundary River Cooperation and the Regional Public Good: The Case of the Mekong River,” Contemporary Southeast Asia , Vol. 31, No. 2,2009, p.334.碎片化的治理制度，使治理主体的协调与合作更加复杂，造成了资源的浪费，提高了治理的成本，影响了跨境安全的有效治理，已难以适应安全环境和各国的实际需要。中国—东盟跨境安全治理，亟需对治理体系的顶层设计。
结构性困境，系指中国—东盟跨境安全治理的制度架构在结构层面存在诸多缺陷。突出表现为三点：第一，制度覆盖范围不充分。一些重要的跨境安全议题缺少针对性治理机制，例如：（1）缅北冲突的越境军事行为。自2009年果敢冲突爆发至今，缅北冲突先后于2009年、2015年、2018年多次造成中国境内人员伤亡。其中仅2015年3月缅甸军机炸弹落入中国境内，便导致中国边民5死8伤。（2）难民问题。缅北冲突还造成大量难民涌入中国西南边疆地区，给我国社会治安和边境管理带来沉重压力。例如仅2017年便有2万余名缅甸难民越境进入中国。② “China Condemns Myanmar Border Violence,” Reuters, https://www.reuters.com/article/usmyanmar-insurgency-china/china-condemns-myanmar-border-violence-idUSKCN1IE05B，访问日期：2018年11月10日。 （3）艾滋病的跨境蔓延。贩毒的猖獗和吸毒的泛滥，导致中国与东盟邻国边境交汇地带面临的艾滋病跨境传播形势愈来愈严峻，中国虽然采取了积极的应对措施，但来自境外的传播途径使得艾滋病防治压力有增无减。这些重要的跨境安全议题上，尚未形成专门性的有效治理机制。制度供给的不足，使中国—东盟跨境安全长期存在治理赤字。
业内有多种冻雨积冰数学模型，其中认可度最高的是Jones模型[14]，诸多学者都对Jones模型进行了实验验证[15-16]。这里也基于Jones提出的冻雨积冰数学模型来进行研究，如式(1)所示。
第三，制度发展程度低。据著名学者约翰·鲁杰的划分，制度化发展水平包括三种层次：纯粹认知水平的认知共同体；国际机制；国际组织。② John G. Ruggie, “International Organization ‘I wouldn’t Start from here if I were you’,” in John G.Ruggie ed., Constructing World Polity: Essays on International Institutionalization , New York: Routledge,1998, pp.54-55.当前中国—东盟跨境安全治理制度普遍处于较低层次，只有一系列实质约束力有限的基础性的安全机制，缺乏完善高效的组织化的治理制度。例如，2016年11月缅北冲突再度爆发后，中国努力构建调停机制，在中国外交部的邀请下，缅甸当局与缅北联合阵线四支民地武定于12月2日在中国昆明举行会谈，但这一低制度化的临时性机制很快陷入困境，代表政府参加谈判的缅甸和平委员会主张与四支民地武分别谈判，而四支民地武则要求一起参加会谈，最终双方无法达成一致，会谈被迫取消。制度发展程度的低下使现有的跨境安全治理机制无法有效规制治理主体的行为，难以实现管控和化解安全威胁的治理目标。
（二）治理制度的过程性困境
过程性困境，系指中国—东盟跨境安全治理的制度架构在其机制运行过程中面临着多种阻碍因素，治理合作的推进困难重重。国际协调与合作是安全治理机制运行的核心，当前中国—东盟跨境安全治理虽然形成了相对完整的制度架构，但在机制运行过程中，治理主体之间实质性的利益协调与安全合作面临着诸多困难和挑战。一方面，利益协调存在困难，中国与东盟邻国在治理实践中的利益分歧难以消弭。例如在澜沧江—湄公河水资源治理中，中国与下游国家间在水资源开发利用上有着难以调和的矛盾和分歧。另一方面，安全合作面临挑战，中国与东盟邻国在许多跨境安全议题上的合作局限于信息交流与沟通对话，具体实施和实际操作难于推进。例如中缅跨境安全治理中，对于缅北冲突导致的战机、流弹越境问题和难民问题等，两国虽然有着积极沟通，但一直未能达成切实有效的治理合作。
治理制度的这种过程性困境，主要源自四个方面的阻碍因素：第一，主权让渡问题的阻碍。跨境安全治理作为国家间的跨国界互动，难以避免地涉及一些必要的主权让渡。安全治理中存在“国家主权的领土逻辑和非传统安全挑战的跨国逻辑之间的张力”，“前一逻辑维护边界，限制国家安全能动性的实施，后一逻辑则嵌入人员、货物和环境要素的跨境快速流动。”① Xiaobo Su, “Nontraditional Security and China’s Transnational Narcotics Control in Northern Laos and Myanmar,” Political Geography , Vol.48, September 2015, p.75.两种逻辑之间的张力，增加了治理机制的运行难度。特别是中国作为大国，在同东盟邻国的跨境安全合作中，经常因对方担心主权受损而遭受不必要的怀疑。例如在湄公河流域执法安全合作机制中，“中国的合作意愿最强，而缅甸和泰国的合作态度审慎、多疑。缅甸强调主权独立，坚持分段巡逻，不同意执法船进入其水域，泰国也强调根据其法律中国的执法船不能进入其水域”。② 陈红梅：《中老缅泰湄公河流域执法安全合作的挑战》，《东南亚研究》2014年第4期，第31页。
第二，权力分配问题的阻碍。跨境安全治理机制运行中，难免涉及治理合作的主导权问题。特别是在中国国家实力不断增长、国际地位持续提升的背景下，“中国威胁论”在东盟国家一再甚嚣尘上，使得参与治理的其它国家担心和惧怕中国在跨境安全合作中掌握主导权。特别是越南、泰国等中等强国，对权力不对称问题更加敏感，希望在治理合作中提升本国的影响力，甚至以本国为主导。权力分配上的矛盾分歧，对治理合作产生了负面影响。
因此，改变流质性状联合吞咽治疗不仅能早期迅速地防止患者误咽误吸、降低肺部感染及留置胃管率，保证患者进食流质食物的安全性，而且能显著改善患者的吞咽功能，增强治疗效果，缩短治疗周期。本研究因考虑到放射线的副作用及患者依从性问题，故未行动态吞咽造影来评估吞咽反射的时间性，课题组将在下一步研究中从实验学的角度去评估、分析，以进一步佐证改变流质性状联合吞咽治疗对脑卒中致饮水呛咳的治疗作用。
第三，经济利益问题的阻碍。经济上的成本与收益是参与治理的各国所考量的重要问题。各国均希望实现本国经济利益的最大化，难免会加剧治理机制运行中的矛盾和竞争。正如有研究所揭示的，大湄公河次区域合作在带来和平与繁荣的同时，也可能会导致主要行为体间新的冲突。③ Jim Glassman, Bounding the Mekong: The Asian Development Bank, China, and Thailand , Honolulu:University of Hawaii Press,2010,p.170.一些学者认为，中国在湄公河上游（澜沧江）的水电工程导致了多重的利益冲突，引起了其他国家的焦虑和质疑，可能会造成区域局势的紧张。① Shaun Lin and Carl Grundy-Warr, “One Bridge, Two Towns and Three Countries: Anticipatory Geopolitics in the Greater Mekong Subregion,” Geopolitics , Vol. 17,No.4 ,2012,p.974.经济考量还导致各国在财政投入问题上的博弈，围绕治理资金成本的分担存在意见分歧，不利于治理机制的良性运行。
第四，域外大国介入问题的阻碍。中国—东盟跨境安全治理的参与主体多元，除本区域国家外，一些域外大国出于地缘政治博弈的目的也努力介入其中。特别是大湄公河次区域，更是成为大国必争之地。2009年，美国启动《湄公河下游行动计划》，大力加强同湄公河国家的合作。美国还以美缅关系的进一步发展为筹码，插手缅甸族群冲突治理问题。② David I.Steinberg, “Myanmar-China-US: the potential for triangular cooperation,” Asia Pacific Bulletin , No.241, https://scholarspace.manoa.hawaii.edu/bitstream/10125/30974/1/APB%20no.%20241.pdf，访问日期：2018年12月5日。日本则通过“日本与湄公河流域各国首脑会议”，同大湄公河次区域国家建立直接的政治联系，平衡中国在该区域日益增长的影响力。③ Yoshimatsu and Hidetaka, “The Mekong Region, Regional Integration, and Political Rivalry among ASEAN, China and Japan,” Asian Perspective ,Vol.34, No. 3, 2010, p.42.印度、澳大利亚、韩国等域外国家，也积极发展与湄公河次区域国家的关系。域外大国的介入，对中国与东盟邻国关系的发展产生不利影响，增加了中国—东盟跨境安全治理机制运行面临的阻力。
（三）治理制度的效能性困境
在过去的30年中，人造板的甲醛排放量从大约3 ppm下降到了0.1 ppm，这是一个非常显著的变化。如果水平继续下降，可能比天然木材还低。
治理制度的这种效能性困境，主要是由治理对象的复杂特性导致的。具体表现为两点：第一，安全威胁的联动性增加了治理的难度。一方面，安全威胁存在跨国界联动。跨境安全治理的很多具体议题双向扩散性较强。特别是在社会安全议题领域，由于中国与东盟邻国国境线漫长、口岸通道众多，跨境民族分布广泛，边境居民交流频繁，加剧了跨国犯罪、疾病蔓延、难民问题等一系列跨国界的安全难题。这使得有效的安全治理高度依赖于双方或多方密切合作，治理难度较大。另一方面，安全威胁存在跨领域联动。跨境安全治理的具体议题并非单向度的，而是横向交错、高度联动。例如缅北冲突，不仅导致军事安全上越境行为的威胁，还与投资安全、能源安全、难民问题、贩毒问题等多个安全领域的跨境威胁密切相关。这要求安全治理必须综合施策、统筹兼顾。中国—东盟跨境安全治理现有的制度架构，尚不足以应对这种高联动性的安全威胁。
国家间互动层面的多边治理机制，主要集中于澜沧江—湄公河次区域安全治理领域。此类机制既包括具有安全治理功能的综合性合作机制，又包括专门性的多边安全机制。前者主要包括大湄公河次区域合作机制和澜沧江—湄公河合作机制。1992年成立的大湄公河次区域合作机制，参与主体囊括了澜沧江—湄公河流域的六个国家，虽然宗旨在于促进次区域经济社会发展，但对于传染病防控、生态环境保护等诸多跨境安全议题也有所覆盖。③ 《中国参与大湄公河次区域经济合作国家报告》，中华人民共和国外交部，https://www.mfa.gov.cn/chn//pds/ziliao/tytj/t419061.htm，访问日期：2018年11月20日。 2015年由中国倡议成立的澜湄合作机制，则以政治安全、经济和可持续发展、社会人文为三大合作支柱，其中政治安全领域的合作正是对跨国犯罪、航行安全、防灾减灾等非传统安全的挑战“对症下药”。④ 《澜湄合作：“速”与“质”的有机结合》，中国政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2016-03/24/content_5057102.htm，访问日期：2018年11月18日。
四、制度困境下中国—东盟跨境安全治理的优化策略
对于中国—东盟跨境安全治理的制度困境，中国与东盟邻国亟需有效的因应之策。当前化解制度困境的关键，在于从制度内部和外部双重路径着手，优化治理体系，推动跨境安全治理模式的转型：一是从低制度化治理转变为高制度化治理，以消解治理制度的结构性困境；二是从一元治理转变为多元治理，以弱化治理制度的过程性困境；三是从消极治理转变为积极治理，以应对治理制度的效能性困境。
（一）从低制度化治理转变为高制度化治理
在中国—东盟跨境安全治理中，要解决治理制度的结构性困境，需要加强安全机制建设，顶层设计与底层驱动并举，构建完善、系统的高制度化治理体系。中国需要加强与东盟邻国的协调与合作，建设适应跨境安全治理需要的组织化程度高、实际约束力强的综合性安全架构，实现治理制度对安全威胁的全面覆盖。
就近期目标而言，相关各国需要进一步完善治理的制度架构，推进作为当前短板的信息沟通、安全预警和冲突管理等领域的机制建设。（1）信息沟通机制。中国与东盟邻国虽已建立了多种交流沟通渠道，但信息交流与合作沟通上仍存在不少问题，信息共享相对有限。各方需要搭建多层次、全方位的信息流通网络，通过有效的信息沟通，增信释疑，推进治理合作。（2）安全预警机制。对于复杂、动态的跨境安全威胁，各国需要加强评估监测和早期预防，在信息沟通基础上构建高效的预警机制，以及时采取应对措施，实现安全危害的最小化。（3）冲突管理机制。中国与东盟邻国在不少问题上存在利益分歧，需要构建冲突管理机制，避免矛盾的升级。例如在水资源安全的治理上，各国作为竞争性的使用者，需要有效的冲突管理机制，以规避国家间的纷争。① Patricia Wouters, Water Security: Global, Regional and Local Challenges , London, UK: Institute for Public Policy Research, 2010,p.7.
入院后体温仍有波动，最高39.3℃，第5天以后逐渐降至38℃以下并趋于稳定，呼吸频率、心率及血压等在治疗期间无明显波动。外周血WBC总数曾一度降低至4×109/L以下、很快恢复至正常水平，淋巴细胞绝对值也逐渐恢复正常;谷丙转氨酶(ALT)及谷草转氨酶(AST)治疗中仅一过性轻度异常，但很快转为正常;患者治疗中动脉血氧合情况均较稳定，其余指标无明显变化。
同时，还要实现跨境安全治理制度对地区安全架构的有机嵌入。在中国—东盟跨境安全治理机制的建设中，需要处理好与东亚地区其它安全机制的关系，充分利用更高层次的安全制度平台，推进跨境安全治理的发展。特别是需要加强与东盟的对话、协商与合作，加强与东盟地区论坛、东亚峰会和亚洲合作对话等综合性区域制度的交流与合作，“通过跨地区性计划将诸多存在重大安全风险的跨境地区联系起来”，② 张春：《复合地缘政治的兴起与跨境安全治理的转型》，《国际安全研究》2017年第1期，第46页。 将中国—东盟跨境安全治理有机融入地区安全治理体系的结构与进程之中。
效能性困境，指中国—东盟跨境安全治理的制度架构难以完成预期的治理目标，存在治理失灵的问题。现阶段的跨境安全治理制度架构，在不少安全议题上存在效能低下的缺陷，治理机制能耗较高、效率较低，即使治理主体的协调与合作得以顺利实施，安全治理的实际效能也相对有限，很难达到理想的治理效果。例如源自“金三角”地区的跨境贩毒问题，包括中国在内的相关国家长期以来一直有效维持着跨境禁毒合作机制的运行，采取了多种手段与途径加强毒品治理，但经过多年的合作治理，这一问题仍难以得到有效解决。
（二）从一元治理转变为多元治理
中国—东盟跨境安全治理制度的过程性困境所内含的多种阻碍因素，根源在于治理模式的国家中心主义特征，治理的主体类型相对单一，多元性较弱。由于主权国家是最核心的治理主体，国家间关系对治理有着重要影响，相关各国在治理实践中难以避免地存在着不同程度的矛盾与分歧，对跨境安全治理造成了负面效应。
治理主体的矛盾分歧在当前历史条件下难以根本消解，要推进治理制度架构的运行与发展，需要改变国家中心主义的单一治理格局，充分发挥次国家政府和各类社会行为体在跨境安全议题上的积极功能，构建多元参与、多层协同的网络化治理格局。只有推进治理主体的多元化，实现治理体系的去中心化，才能最大程度淡化国家间矛盾分歧对治理机制运行的消极影响。
多元参与是安全治理的题中应有之义。根据联合国全球治理委员会的定义，治理是指“各种公私机构管理其共同事务活动中诸多方式的总和”。① Commission on Global Governance,Our Global Neighborhood , Oxford: Oxford University Press,1995, p.23.安全治理理论的提出者埃尔克·克拉曼（Elke Krahmann）认为“安全治理”是一种在缺少中央权威的情况下通过相互关联的政策决策及其实施所形成的结构和进程，在这一结构和进程中，一系列公共与私人行为体能够协调其相互依赖的需求与利益。② Elke Krahmann, “Conceptualizing Security Governance,” Cooperation and Conflict , Vol.38,No.1,2003, p.11.跨境安全治理亦是如此，只有实现各类国际行为体的共同参与，实现政府力量与社会力量的有机协作和良性互动，才能真正实现对中国—东盟跨境安全的完善、有效的治理。
具体而言，需要在国家间合作的基础上，充分发挥各层次行为体在跨境安全治理中的能动作用：（1）次国家政府。当前云南、广西各级地方政府在中国—东盟跨境安全治理中发挥着积极作用，构建了同越、老、缅等国的一系列次国家层次的安全合作机制。今后应继续推进次国家政府协调与合作，进一步发挥其治理功能。正如《澜沧江—湄公河合作五年行动计划（2018—2022）》所提出的，促进边境地区地方政府和边境管理部门交流，加强警察、司法部门及相关院校合作。③ 《澜沧江—湄公河合作五年行动计划（2018-2022）》，中国政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2018-01/11/content_5255417.htm，访问日期：2018年12月12日。 （2）第二轨道力量。二轨机制的参与者由于其特殊的个人背景或公职身份，与各自政府的安全政策决策层之间存在着个人或组织层面的关系。④ 喻常森：《“第二轨道”外交与亚太地区安全合作》，《东南亚研究》2003年第5期，第44页。 在跨境安全治理中建立二轨外交的渠道与平台，可为跨境安全问题的对话与协商提供一个有效的辅助性机制。（3）普通民众。边境地区居民是跨境安全威胁的直接受害者，有意愿也有能力成为跨境安全治理的积极参与者。政府应创设有效的社会动员网络，构建有利于边民普遍参与的社会安全联防机制，以实现中国—东盟边境地区的长治久安。
（三）从消极治理转变为积极治理
在中国—东盟跨境安全治理中，要化解治理制度的效能性困境，需要有效应对治理对象的复杂特性。在治理实践中，应当变被动应对为主动预防，积极消除安全威胁的根源，并将安全问题与发展问题相结合，实现可持续的跨境安全。当前的中国—东盟跨境安全治理，仍以消极被动的“应对”为主，积极主动的“防范”相对不足。只有推动治理模式由消极治理向积极治理转型，才能更好地维护跨境安全，提升治理制度的实际效能。
跨境安全的“积极治理”，关键在于积极主动地消除安全威胁的根源。在既有的中国—东盟跨境安全治理实践中，毒品替代种植项目是其中的典型案例。中国与联合国合作，通过有步骤地在“金三角”地区帮助当地民众实现对罂粟的替代种植，实现了从源头上对跨境贩毒问题的治理。这既减轻了管控边境毒品问题的压力，又改善了边民的经济生活。① 封顺、郑先武：《中缅跨境安全复合体及其治理》，《国际安全研究》2016年第5期，第145页。 中国在缅北族群冲突中的“建设性介入”也是积极治理理念的重要实践。中国通过积极的斡旋，努力促成缅甸政府和缅北民地武的和平谈判，既为推动缅甸国内和平进程发挥了建设性作用，又为消除中缅跨境安全威胁的重要根源创造了有利条件。今后的中国—东盟跨境安全治理，有必要继续推进和不断拓展此类积极治理措施，实现治理模式的转型。
根据“总分频率曲线”划分耕地级别的定义可知，耕地级别的划分有一定的人为主观因素。所以为了保证其划分级别的可靠性，根据频数分布初步划分级别后，结合野外实地复查、定性分析判断土地利用差异与专家指导，划分最终的耕地级别[13-15]。金安区耕地级别划分为4级，划分结果如表2所示。
要推进中国—东盟跨境安全的积极治理，需要重视发展对安全的作用，通过推进区域发展来巩固跨境安全。社会经济基础对于实现可持续安全有着重要影响，在跨境安全治理进程中，正确处理“安全”和“发展”两大问题的关系是深具现实意义的关键性问题。中国—东盟跨境安全治理不仅需要应对各类安全威胁，还需要治理产生安全威胁的社会经济根源，从源头上维护安全。正如习近平主席所强调的，“秉持为发展求安全、以安全促发展的理念，让发展和安全两个目标有机融合”。② 《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年，第254页。 中国应将经济民生问题置于优先地位，帮助和促进东盟邻国的经济社会发展，以消除安全威胁的根源，保障中国—东盟跨境安全的可持续性。
五、结论
跨境安全治理是国际安全治理中最微观的层次之一，其治理空间集中聚焦于两国或多国边境交汇地带，治理对象集中于超越国界的边疆安全议题。在中国—东盟跨境安全领域，诸多安全威胁并非只是相邻国家各自的边疆安全问题，而是存在随时向国际和国内双向无差别扩散的风险，其跨国性和联动性不断凸显。以国际协调与合作为基础的跨境安全治理有着不容忽视的重要性，在中国与东盟国家的安全互动中亟需加以强化。本文从国际制度的角度，解析了中国—东盟跨境安全治理在现阶段的体系结构，考察了其缺陷与不足，以此为基础为跨境安全治理体系的优化和效能的提升探寻合理方案。
面对复杂多样的跨境安全威胁，中国与缅甸、老挝、越南、泰国、柬埔寨等东盟邻国在合作实践中构建起了一套涵盖多边机制和双边机制的双层跨境安全治理制度架构。其中，多边机制包含联合国、东盟等国际组织层面的治理机制和集中于澜沧江—湄公河次区域安全治理领域的国家间互动层面的治理机制，双边机制则包含中国与越南、老挝和缅甸三个邻国在传统安全和非传统安全领域构建的多种形式的合作机制。
学校非常重视教育科研工作，把教改作为全校潜能开发的“项目工程”来抓。学校将建立以政府投入和学校自筹为主，多渠道、多途径筹措经费的机制，以保障教学模式改革建设。
中国—东盟跨境安全治理现有的治理制度架构虽已初具雏形，但仍面临着结构、过程与效能上的三重“制度困境”：（1）治理制度的结构性困境，表现为制度覆盖范围不充分、制度架构碎片化、制度发展程度低等结构层面的内在缺陷。（2）治理制度的过程性困境，表现为制度架构在其机制运行过程中面临着多种阻碍因素，治理合作的推进困难重重。（3）治理制度的效能性困境，表现为制度架构难以完成预期的治理目标，存在治理失灵的问题。要化解这种制度困境，需要推动跨境安全治理模式的转型，即从低制度化治理转变为高制度化治理，从一元治理转变为多元治理，从消极治理转变为积极治理。
作为一种社会实践表达方式，话语不仅反映历史、文化、社会制度、价值观念和思维模式，而且带有鲜明的时代性。作为一门实践性很强的学科，思想政治教育话语只有根植于实践并通过实践才能展现其生命力。然而，当前的思想政治教育话语缺少从实践中提炼具有学科原创意义的话语，而过多地借鉴了其他学科的话语。因此，创新实践话语，使之与理论话语形成一定的张力，这是推动思想政治教育话语发展的一条重要途径。思想政治教育实践话语的创新要结合现时代的实践，体现出话语思维的大众化，拓宽思想政治教育话语内容的外延，使之向不同语境如网络语境、文化语境、生活语境、和谐社会语境和国际语境延伸，以丰富和拓展思想政治教育话语内容。
在中国—东盟跨境安全领域，各类安全威胁将长期存在，跨境安全治理已成为中国统筹自身安全与共同安全的有效途径。中国应成为与东盟邻国间跨境安全治理的积极倡导者和推动者，管控跨境安全风险，实现共同、综合、合作和可持续的安全，保障区域发展与繁荣。各国有必要推动治理模式的发展完善，化解跨境安全治理的制度困境。正如习近平主席所强调的，“多管齐下、综合施策，协调推进地区安全治理”。① 《习近平在亚信峰会作主旨发言（全文）》，人民网， http://world.people.com.cn/n/2014/0521/c1002-25046183.html，访问日期：2018年12月20日。 只有积极优化治理体系，不断提升治理能力，才能实现中国—东盟跨境安全的“善治”。
【作者简介】 金新，西安交通大学马克思主义学院、国际问题研究中心副教授。（西安 邮编：710049）
【DOI】 10.13549/j.cnki.cn11-3959/d.2019.04.006
【中图分类号】 D81
【文献标识码】 A
【文章编号】 1008-1755（2019）04-074-15
* 本文系中央高校基本科研业务费西安交通大学专项项目“习近平总体国家安全观及其实践路径研究”（SK2018076）的阶段性成果。
【收稿日期： 2018-12-25】
【责任编辑：程多闻】
标签：跨境安全治理论文; 中国-东盟跨境安全论文; 制度困境论文; 治理模式论文; 西安交通大学马克思主义学院论文; 国际问题研究中心论文;