财政监督法治化问题，本文主要内容关键词为：法治论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（一）
财政是国家职能活动的物质基础和保障，它本身即属于一种国家职能活动。现代国家职能扩展，除传统的所谓对内、对外职能外，还担负着调节社会经济的重要职能，加强对财政的有效监督，保障着国家职能活动正确、高效行使，实现国家各项职能任务。
财政是对社会产品的一种分配和再分配。现代国家财政资金在国内生产总值中占据很大比重。加强财政监督，保障财政资源合理、公平地分配，有效调节社会经济关系，促进经济发展，并实现社会公平。
财政也是国家公共权力所由实际发生、存在和运行的物质基础和保障。举凡现实（非虚幻）之力，都是物质的一种特征和运动形式。国家权力必须藉助一定的人（国家机关工作人员）和物（经费、设施等）两个实在要素。国家手中如不掌握必要的财政资源，不拥有对财政资源的一定支配权，国家权力便无由发生，也不可能存在和发生“力”的作用。法学界曾有学者认为：“人民享有权利，国家拥有权力而无权利”。我曾在一篇论及利益、权利与权力关系的文章中，不赞成这种意见，指出：国家既有权力，也有权利。国家权利是其权力的物质基础。国家对于财政的取得、占有和支配，正是国家权利的基本内容。国家权力和权利的本源是全体民众的权利。由于为了界定、确认和保障民众权利的需要，才产生公共权力，成立国家权力机关；而为了使这种权力能够实际发生作用，社会民众在授予或认可国家权力的同时，也确定其对一定财政资源的占有、支配权。财政收支范围、多少和收支方式，都应当体现民意。国家权力和权利虽本源于民众权利，但它一旦形成便具有一定独立性，并往往超越于民众权利之上，同民众权利相背离和异化。这就提出了对公共权力的监督和制约问题。财政监督是对国家监督和制约一个十分重要的基本方面。
公共权力不受监督和制约，难免发生权力滥用和腐败。权力滥用必然同时就是对国家权利的滥用，对财政资源的不恰当收取、支配和使用。而所谓腐败，实际上就是国家公务员将本应为公使用的财政资源用以满足私人消费，假公济私、化公为私，造成财政资源浪费和流失。这些都违背了民众（纳税人）当初认许的国家财政活动的界限。因此，加强财政监督是制约权力滥用、防止和抵制腐败的有力措施。
（二）
财政监督从本源上说，它是广大社会民众对于国家财政活动的监督，是民意的要求。民意监督的基本方式是法律监督。在民主法制国家，法律是民意的集中体现。法律规定国家财政收支的范围、规模、方式和程序，还要规定对国家财政活动各方面和各环节的监督、检查，规定对于财政活动中违法行为的法律责任和法律制裁。法律中关于后面的这些规定，便属于财政监督法律规范。财政监督法律规范是财政法中不可或缺的组成部分。一般地说，法律规范结构包括行为模式与法律后果两部分。私法尤其如此，而公法则往往还需规定对行为模式的遵守履行情况的监督检查。当然，法律所规定的监督检查本身也是一种行为模式，但它却有着不同特点。
财政监督立法从内容上看，它涉及对国家财政活动各个领域和方面的监督规定。在我国，它通常包括：财政预算监督立法，预算外资金监督立法，税收监督立法，国有企业和行政事业单位的财务监督立法等。
从监督主体看，可分为关于社会民众对国家财政的监督与国家机关自身的监督。这又分别表现为国家民意机关（代议机关）的监督，行政机关（包括财政机关）自身的监督，社会监督。其中，国家机关自身监督又可分为纵向监督（指中央对地方、上级对下级的财政监督）与横向监督（指同级政府机构之间的监督）。财政监督立法因而也可分为以上相应类别。
再从法律效力渊源上看，财政监督立法可分为国家宪法上的原则规定，国家最高权力机关制定的法律，政府颁布的法规，政府各部门（包括财政机关）颁布的规章，地方权力机关和地方政府的地方性法规和规章等。从法律表现形式上看，又包括综合性和基本的法律及各单项法律规定等。
（三）
在民主法制国家，财政也实现民主法治化。其财政监督立法比较完备，且能基本反映（起码在形式上要求反映）民意。我国过去实行人治，这在财政上体现甚为明显。对于财政监督，虽不能说不重视，但立法不完备，法律实施差，监督效果不佳。这是造成财政资源分配使用不甚合理，国有资产大量流失，并给权力滥用者和腐败分子以可乘之机的重要原因。在今天国家实行由人治向法治的转变中，认真总结经验教训，借鉴国外好的作法，加强财政监督立法，并逐步实现财政法治化，是一项重要而艰巨的任务。
中国要实现财政和财政监督法治化，有许多事情要做。我认为最重要也是最具基础性的工作，是逐步提高全体民众、特别是国家机关公务员的财政民主法制意识。财政民主法制意识的核心是端正对财政的本源和本质的认识，真正明确财政乃取之于民、用之于民的道理。财政资源是全体民众利益对于国家公共机关的让渡，为的是使公共权力能切实为民众服务。历史上许多统治者在把其所拥有的权力外化于民众权利，认为权力“当然”为其据有的同时，也把财政资源视为“当然”由他们占有。他们可以随意巧取豪夺，并瓷意挥霍。有时对民众稍为放松搜刮，或为民众公共利益作些财政支出，便大肆宣扬这是“仁政”，是统治者对民众的恩赐。我国过去在计划经济体制下，常见有些地方或部门领导人，以其善于向中央或上级争取到财政资金或建设项目，能批到条子，或者能够截留本应上缴的财政资金，引以为荣，吹嘘有本事，给了本管辖区民众以恩泽。而许多民众也为此感恩载德，顶礼膜拜。这都是本末倒置，是非颠倒。
值得一提的是，在我国长期流行的一些教科书中，对于财政的定义多为：财政是国家凭藉国家权力参与社会产品的分配和再分配。这种定义乃似是而非。它只不过记录下了国家财政活动的现象——不错，它是“凭国家权力”参与社会产品分配；但为什么需要国家权力存在？为什么要让它参与社会产品的分配和再分配？这才是问题的实质所在，定义却未能回答。仅此一例，足见人们财政观念的转变，财政民主意识的增强，多么重要和不易。
广大民众的财政观念端正、财政民主法制意识增强，这是财政和财政监督立法及法律实施的社会基础和根本保障。法律反映民意，充分而准确体现民意的法律，才是良法，也才最有权威，才能得到很好遵行。国家机关公务员的民主法治意识增强，才会自觉恰当地进行财政活动，减少财政权力的滥用和腐败的发生。
我国在上世纪70年代末刚刚强调法制时，人们曾提出社会主义法制要求四句话，即：有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。若用法制标准来衡量，这是很不够的。四句话只有两层意思：一是要立得有法，二是法要实施。但所立之法如何？是良法或恶法？这往往尤其重要。我们也常听人们在谈到加强我国财政监督立法时，往往更多关注的是立法的完备，而未深究法所应体现的民主法制精神。而这正是当前我国立法所要高度重视的。当然要真正实行财政和财政监督民主法治化，还需要其他许多条件，包括需要同国家的财政体制乃至政治体制的民主法治化进程相适应。
下面再简要谈谈我国财政监督立法的其他几个问题。
首先，财政监督需要覆盖国家财政活动的各个方面和各个环节，因此这各方面和各环节都需要进行财政监督立法。鉴于我国当前实际情况，其中尤其重要的是完善预算监督和国有企业财务监督等方面的立法。
其次，从监督主体来说，应高度重视民意机关（最高国家权力机关）对财政的监督。财政监督立法应突出国家权力机关监督的权威性。鉴于我国当前财政监督主体及其监督职权过于分散，需要以立法明确划分职责，理顺关系。可以借鉴有些国家所实行的财政总监制或审计院制的作法，在中央政府设立权威性的财政监督机构，它对政府总理和国家最高权力机关负责。立法还应加强对社会监督的规定。
再从法律效力渊源和法律表现形式上看，我国当前有关财政监督的立法、效力层次和权威性不高。国家最高权力机关制定的法律不多，大量的是行政法规、部门规章或地方性法规和规章。其中有些规定互相矛盾，甚至同国家有关法律不一致。举凡有关财政监督的基本原则和各项基本法律制度，应当由国家最高权力机关制定为法律。有些学者甚至建议国家立法机关制定一部综合性的财政监督法。我觉得这也未必可行。但立法机关需要在分别制定的诸如预算法、税法、国有资产法和国有企业法等基本法律中，进一步加强有关财政监督规定。也可以在这些基本法律之外，再颁布各有关财政领域的专门财政监督法律。此外，政府发布一些行政法规或规章，也是必要的，但它们应同国家法律的规定保持一致。
此外，对于财政监督中发现的问题，特别是各种违法行为，其法律后果和制裁方式以及处理程序，我国现行立法也存在一些需要完善之处。