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教育质量和办学效益不高，已成为我国教育发展与改革中面临的一个十分突出的问题。造成这个问题的原因是多方面的，其中与多年来教育增长方式不太对头有直接关系。因此，转变以往教育发展中偏重数量和速度的增长方式，切实把办学方向、路子、工作重点转移到以内涵发展、提高效益为中心的轨道上来，以资源配置和投入产出比最佳化的效益型教育走向21世纪，是实施科教兴国战略的一个极其重要的方面。
一、我国教育发展中长期存在偏重规模速度、忽视质量效益的倾向
党的十一届三中全会以来，我国教育事业朝气蓬勃发展，在提高国民素质、培养人才、推动科技进步等方面发挥了巨大作用，但同时也出现了偏重外延发展、忽视质量和效益的倾向。这种外延式发展，突出地表现在三个方面：
一是偏重于学校数量的增加。近几年，各级各类学校的生均公用经费之所以不断下降，重要原因之一是“发展”过多地占去了“提高”的经费。一个地级市可以投几亿元新建大学，中小学公用经费却少得难以维持学校的正常运转。一些地方超越客观实际，片面追求发展速度，或盲目扩大班额（有的小学和初中每班多达100余人），或建只有围墙、教室而很少配备教学设施的“空壳学校”，严重限制了教育质量的提高。
二是搞低水平的重复建校。1983年到1985年的3年间，新建高校301所，仅1985年一年就增设新校114所，平均3天建一所。一些已经设置的院校和专业，由于本部门或本地区对人才需要有限尚不能发挥应有的作用，另一些部门或地方又根据自己有限的需要，投资新建同样或类似的院校和专业，使得本来就有限的资金分散使用，出现“大家都吃不饱，也吃不好”的现象。1985年，中央把举办基础教育的责任下放给地方，不少地方一哄而起新建学校，造成布点分散、学校规模偏小等难以挽回的结构性问题。中等职业教育在经历了十年“文化大革命”造成的严重萎缩后，通过新建学校实现“大力发展”，在一个阶段是必要的，但各地在规划本地职业教育的发展规模时，主要依据自上而下硬性规定的目标和比例而不是本地的实际，因而带有很大的盲目性。
三是盲目设置专业。部分学校对人才需求状况缺乏全面细致的调查论证，存在着盲目争上热门专业的倾向，很快形成培养数量的饱和或过度状态，造成新的供求失衡。
我国教育发展中存在的这些偏重外延扩张的倾向，导致诸多结构性矛盾。
从教育与经济发展速度的比较看，牵动教育全局的高等教育发展同经济发展不够协调。经济发达国家国民生产总值增长速度与高级专门人才增长速度的比例一般为1:0.68，而我国高等教育发展速度却高于国民经济发展速度。1978年到1980年全国普通高校在校生增长速度为15.60%，同期国民生产总值增长速度为11.61%；1981年到1985年，普通高校招生增长速度为22.05%，同期国民生产总值增长速度为15.72%。90年代初，我国高等教育呈现出更强劲的发展势头。全国普通高校招生增长速度，1992年比1991年增长21.7%，1993年又比1992年增长22.5%，同期国民生产总值增长速度分别为18.8%和13.8%，有部分省市招生速度高出经济增长速度近一倍。我国教育基础较差，现代化建设又急需人才，高等教育发展速度快一些是可以的。但过快了，超过了经济所能承受的限度，也会出现新的问题。像1992年至1993年那样的超常规发展已经酿成学校超负荷运转、毕业生就业困难的严重后果。
从教育结构看，高等教育与基础教育的发展不够协调。我国受教育人口众多，经济、社会发展亟待提高劳动者素质和培养大量初中级人才，而国家和社会支持教育的能力又十分有限，在这种情况下，必须实施“降低重心、加强基础”的教育发展战略，各级政府应该在办学的指导思想上、投资方向上重点保义务教育。但有些地方并没有把加强基础教育和加快发展高等教育统一起来，而是加快了上层（普通高等教育），带动了相关中层（普通高中教育），削弱了基层（九年义务教育）。
各类教育内部规模与效益之间也不够协调。据统计，1992年，全国小学平均规模为171人，初中为586人，高中为475人，中等职业学校为347人，普通高校为2074人，其中本科院校在校生不足1000人的占13.1%，专科学校在校生不足600人的占15.2%，短期职业大学在校生不足600人的占41.7%。各类学校平均规模均达不到国家规定的标准（本科院校3500人以上，专科学校2000人以上，职业学校600人以上，普通高中900人以上，初中900人以上，城镇小学675人以上），同世界发达国家教育的平均规模相比，差距就更大了。此外，教师与学生比例失调、专业设置和课程结构不够合理、培养人才的质量不高以及大中专毕业生用非所学、高才低用等问题，也说明规模与效益不够协调。
二、我国教育外延式发展的根本原因
对经济与教育发展关系的片面认识和决策上的片面性，形成教育外延发展的巨大张力。回顾建国以来经济与教育的发展态势，基本是经济与教育同期波动，即经济平稳发展——教育平稳发展，经济“大跃进”——教育“大跃进”，经济调整——教育调整，经济加快发展——教育加快发展，经济大起大落——教育大起大落。我国经济与教育之间的这种同步波动趋势，一方面反映了经济基础决定上层建筑的普遍规律，另方面也反映了我们对教育认识和决策上的片面性。教育周期长，见效慢，其波动周期应该比经济波动周期缓慢得多。而我们的一些同志，往往把经济与教育简单地理解为一种对应的关系。这样来回折腾，只能使教育大起大落，比例失调，效益低下。指导思想上的急于求成，也导致一些地方盲目追求不切实际的发展速度。比如，山东省确定于1996年实现“两基”（基本普及九年义务教育，基本扫除文盲），比国家规定的到本世纪末基本实现“两基”的时限提前四年。一些地方在制定教育发展规划时，又比省定速度有所加快。一些经济发达、教育基础较好的地方积极进取，先于全省实现“两基”，是完全可以做到的。但一些经济欠发达地区，教育发展的速度、规模、层次要特别注意适度，否则，硬做“少米之炊”，难免会导致泡沫教育。
不能正确对待人民群众日益增长的教育需求，是导致教育外延式发展的又一个原因。人民群众对教育质量和层次需求的提高是社会文明进步的表现，同国家推进科技进步、提高国民素质的决策是一致的。我们在确定教育发展的规模和速度时，一方面应该充分考虑这种需求，在最大限度满足群众基本需求的同时，尽可能满足他们对不同层次教育的需求；一方面应该根据社会对各类人才的接纳能力、办学条件允许的限度，对群众的教育需求进行引导。可惜的是，这几年一些教育部门往往只注意前者而忽视了后者。在教育发展层次上，过多地扩充了高等教育，造成入学人数的惊人暴涨。在本应向儿童少年充分提供的接受基础教育机会方面，反因措施不力，导致相当多的儿童失学，以致不得不通过“希望工程”予以“救助”。在满足群众需求时，往往只注意入学机会的扩大和受教育年限的增长，忽视了通过深化教育内部改革为受教育者提供均等的成功机会。这样做，并不完全代表教育的发展和进步。事实上，广大群众对许多学校向他们提供低水平甚至是虚假的入学机会早已很不满意，他们宁愿自费选择高水平学校就读，表明他们寻求教育成功机会的强烈愿望。
学校日益窘迫的经费困境，迫使他们不得不选择外延发展模式。办学校难，当校长难，难在哪里？难在近年来人员经费迅速上升，用以维持学校正常运转的公用经费不断下降，许多学校连购买基本办公用品的经费都难以筹措，更不用说添置设备、改善办学条件了。办学难，还难在社会与学校、其他职业与教师职业以及学校与学校之间的利益差距日益拉大，稳不住教师队伍。在这种情况下，校长不得不拿出相当大的精力去搞钱。钱从哪里来？搞校办产业当然是一种途径，但在当今商品竞争日益激烈的环境中，基本是粗放生产的校办产业难以立足和盈利，于是，学校不得不通过扩大计划外招生特别是招收自费生的外延发展方式来获取较多的经费。其实，不论社会环境怎样千变万化，学校一切行为的出发点都应该着眼于教育质量的提高，那种把教育当作“商品”，通过“赚钱”而“自救”或“脱贫”的做法，说到底，是“利润动机”驱使下的“行为误区”。
三、探索提高教育质量和办学效益的有效途径
如何提高教育质量和办学效益？许多专家曾作过探讨，概括起来就是：适度的规模，优化的结构，多样化的形式，多梯度的区域布局，开放的系统，高水平的教学。现在的问题是，采取什么措施促使教育转到以内涵发展为主的轨道？我认为，必须通过综合配套改革，加大教育内涵发展的驱动力，限制和缩小教育外延发展的巨大张力。
（一）树立科学的发展观。第一，正确处理经济与教育的关系。在谋划经济建设和教育发展中，一些决策者一味搞基建、上项目、挤教育，忽视科技、教育在经济建设中的基础性、全局性、先导性作用，其“缺乏远见”和“不成熟”是显而易见的。但把“发展是硬道理”简单套用在教育上，搞什么经济“翻番”，教育也要“翻番”，同样是“不成熟”的表现。经济“翻番”不是单纯的产值上升，教育的加快发展也不是简单的数量增加，应在科学的人才预测基础上确定合理的规模与速度，尤其是优化结构和提高质量。第二，正确处理规模与条件的关系。合理的规模应是眼前与长远、需要与可能的统一。某些地方靠少数人“拍脑瓜”出来的“规模”，不仅存有巨大的经费缺口，而且超越社会对人才的接纳能力，其不良后果已在一些地方尤其是贫困地区暴露出来，比如虚报浮夸，低标准，把巨大的经费缺口强行转嫁到群众头上，引起了群众的强烈不满，有些地方已经危及社会安定。第三，正确处理数量与质量的关系。在教育发展过程中，外延式的发展和内涵式的发展都是需要的，两者往往结合进行。在教育未形成适度规模时，更多地采取外延发展方式是必要的。但当教育发展到一定规模时，必须及时地转变为以内涵发展为主。只有这样，才能真正使教育工作转到以提高办学效益为中心的轨道上来。
（二）制订约束教育外延发展的具体措施。第一，实行结构性控制。《中国教育改革和发展纲要》已经就我国教育事业的发展作出了长远规划，并提出了到本世纪末各级各类教育发展的思路与格局：在普及九年义务教育的基础上，大力发展职业教育，同时以扫盲、岗位培训和继续教育为重点，大力发展成人教育。高等教育以提高质量、效益为重点，走内涵发展为主的路子。要贯彻教育发展的这一战略规划，控制和稳定各级各类教育特别是高等教育的发展速度和规模是一个关键环节。只有将高等教育的发展速度控制住，规模稳定下来，优化结构，深化改革，改善条件，提高各级各类教育的质量和效益才有落实的基础。第二，实行条件性控制。我国大部分学校超负荷运转的状况，严重限制了教育质量的提高。1994年，全国1080所普通高校中，达不到国家规定最低办学标准的有116所。国家对这些学校出示“黄牌”或“红牌”警告，被亮“黄牌”者减少招生，被亮“红牌”者停止招生，对促使学校内涵发展产生了积极作用。对现有成人高校也要进行清理整顿。在制定成人高校发展规划和确定合理布局的前提下，把办学条件好、教学质量有保证的成人高校筛选出来，充实完善；对办学条件不好、教学质量较差的学校，适当加以控制，限期整顿提高；对根本不具备办学条件的学校，进行合并、取消，或改办为培训机构。第三，实行经费性控制。教育经费的分配是实施教育宏观管理的重要手段。现在许多地方教育预算内拨款仍然采取基数加发展的办法，很难核算学校的经济效益，助长了学校的外延发展。今后，为使办学条件与培养人才的数量、质量挂钩，教育拨款应全部改为按每生平均综合定额加专项补助的办法。这样，国家为迅速加强某些短线人才的培养，可以增加一些学校的专项投资和经费，促其快速形成培养能力；而对一些长线专业，国家可通过停止或减少拨款，令其减少或停止招生，实行对教育事业发展和专门人才的宏观管理。
（三）制订促使教育内涵发展的具体措施。第一，调整学校布局。在确定各级各类教育合理的总体规模后，确定合理的教育单位规模，适度调整师生比，提高设施利用率，降低生均成本，是提高规模效益的重要途径。第二，调整专业结构。近几年来，高等学校及中等专业学校重复设置的专业太多。山东本专科统算，每个专业点平均只有150多名学生。为提高办学效益，各级教育、计划、财政部门应通力合作，根据人才需求情况和学校的专业优势、特色，统一调控各专业的布局和结构，做到各校合理分工，协调发展，区域专业结构优化。第三，从实际出发，积极而审慎地推动同类型、不同隶属关系学校之间的联合与合并，以达到优势互补、资源共享、互惠互利、提高规模效益的目的。职业教育和成人教育在职业、岗位培训等方面有着相同或相近的功能。这两类教育不仅应大力推进学校与企业、教育部门与企事业单位之间的联合办学，还应大力提倡成人学校与职业学校之间的联合与合并，以挖掘办学潜力，解决成人学校生源不足、设备闲置等问题。第四，革新教学内容和模式。目前，各级各类学校的教学质量，总的来说呈下滑趋势，教育内容滞后于科学技术和经济的发展；中小学应试教育模式没有根本转变，学生课业负担过重；德育工作相当薄弱，学生在道德观念方面存有不少问题。因此，必须以极大的精力革新教学内容和模式，面向21世纪培养人才。与此同时，要尽快建立教学质量评估目标和评估制度，对教育教学改革搞得好的学校予以奖励，对不合格的学校限期整顿。
（四）启动学校内部活力是促使教育内涵发展的突破口。以“铁饭碗”、“大锅饭”为主要标志的陈旧僵化的学校管理体制，压抑办学活力，助长人的惰性，导致机构臃肿、人员超编。因此，必须下决心通过改革，转换学校运行机制，调整师生比例，压缩过多的非教学人员，提高办学效益和办学水平。山东阳信县推行“五定四制”改革（定学校经费、定学校规模、定教职工编制、定教师工作量、定学校岗位；推行校长负责制、教职工聘任制、岗位目标责任制和校内结构工资制）全县共精减教职工1307人，占原有人数的28%，仅此一项每年就压缩“人头费”150多万元。这150多万元60%用于提高教师工资，40%用于增加公用经费，缓解了教育事业费紧张的状况。更重要的是，通过改革，启动了办学活力，在教师中形成了竞争上岗、报酬与贡献挂钩、人人奋发进取的大好局面。教师学历达标率、教学成绩都有了明显提高。
最后，还应提及一点，就是各级政府必须增加对教育的投入。充足的经费是教育得以内涵发展的根本保障。否则，难以改善办学条件，难以推进教学手段现代化，也难以强化“经费杠杆”的调控作用。