新型智库建设在政府决策优化中的理论与实践
闫佳鸣
（武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉430072）
摘要： 从传统智库到具有中国特色的新智库，智库建设一直是我国政府科学民主决策的重要保障。近年来，随着党和国家治理理念和治理方法的创新，我国智库建设取得了一定的成效。在我国新型智库建设的背景下，智库参与政府决策的过程中形成了我国新型智库建设的新特点；同时，我国建设实践中智库参与政府决策过程中还面临着一系列新的问题，为此，必须不断优化新型智库在政府决策的实施路径。
关键词： 政府决策；新型智库建设；中国特色
潘蒂·西单曼拉卡认为，知识管理的最终目标是能够有效地利用组织在做出决定时所拥有的知识，知识必须在应用中实现价值［1］。政府是社会公共事务的主要管理者，也是公共决策的主体。西蒙将决策(policy making)译为政策制定。由于范围广泛，政策制定过程中容易产生相应不确定性、复杂性和动态性，因此，政府必须从多方面掌握数据信息，组织和实施知识管理，提高决策的科学水平。
一、新型智库建设的背景
（一）理论基础——智库参与政府决策的必要性
格里·斯托克治理理论认为，治理不仅仅局限于政府，还可以包括政府之外的行政主体，社会、个人都可以参与到治理中［2］。美国学者韦斯的互动模式认为，政策制定的一个重要部分是政策制定者与知识界和大众就关心的问题进行讨论和互动，即科学有效的政府决策需要政府、市场、社会及公民的共同发力。首先，政府应当整合有效的知识资源，建立以共享和创新理念为基础的知识库，并采用适当的管理手段来提高政府公共服务的决策水平。其次，决策应该在知识性、民主性和公平性之间取得平衡。决策的理想状态应当是政府广泛听取各方民意，在市场规范和机制的调节下，积极主动决策，满足各方利益诉求。然而，现实是一个动态的过程，随着市场、社会力量的不断壮大，二者监督政府决策的过程对政府施加了一定的压力。市场存在一定程度的失灵，社会、公民的知识储备和专业性是有限的，政府决策听取社会、公民建议后的决策产出可能会有偏差。因此，社会非常需要一个知识型载体，致力于从社会、公民中发现存在的问题，通过形成知识系统，转化为概括性强的理论，为公民发声。20世纪30年代，为有效应对社会危机，一些学者纷纷呼吁学术界与政府部门共同合作。其中，英国学者布尔默提出了社会科学家在影响政府决策方面发挥的作用，包括为政府进行某项研究、作为顾问和专家被邀来就某一政策问题提出建议、充当政府的内部顾问、组成某些准政治的知识团体和智囊团等。政府代表着权力，社会、公民代表着公共性，智库便是学术界连接社会民众与政府的知识代表，它既是知识的主体，也是知识的载体，它将决策权与知识相匹配（如图1）。在知识经济背景下，政府决策的特征和原则包括决策的科学预见性、开放创新性和知识应用的主动性。尽管这些专家学者无法完全准确地预测未来政府方案及决策产出的政策影响，但他们至少可以试着去测评现在和过去政策的影响，并随着政府所需的知识变化而不断更新，及时补充和完善行政管理体制和决策机制。因此，政府决策的科学性要求使得智库必须参与政府决策，同时，科学的智库建设也可以促进政府决策的优化。
图1 政府、社会和智库交互关系
（二）我国新型智库建设的特点
美国智库专家麦甘认为，智库等公共政策研究机构的作用是对国家、企业等管理设施进行决策性指导与分析，对相关事宜的处理方案实施进一步核实，给予决策层有价值的信息供其参考进而做出决策［3］。在我国，面对社会经济转型期出现的公共政策问题，传统智库运行效率不高的弊端逐步显现，于是新型智库建设应运而生，并逐渐成为创新发展的路径。一方面，“特色”在于特定历史与国情条件下秉承“以人民为中心”的办库理念。目前，我国已初步形成了党政军智库、社会科学院智库、高校智库和社会智库的格局。另一方面，“新型”不仅指智库的研究方法、工具和手段更加专业科学，更重要的是指处理智库与决策者之间关系的创新，致力于打造一种多元的政智互动模式，为公共政策和公共利益提供决策咨询服务，促进国家治理能力的现代化。
竖炉炉口斜板原采用普通钢板制作、普通焊条焊接，焊缝强度较低，且原设计未设有效的防护措施，易形成事故隐患。炉口温度高，反复停、开炉易使炉口斜板变形大、焊缝开裂，一旦炉口斜板脱焊掉入炉内，铜液中的铁含量会严重超标，需被迫连续剪切废锭2天，经济损失巨大。选用锅炉钢取代普通钢板制作炉口斜板，具有焊接性能良好、变形小及一定的耐高温强度、耐氧化性能；选用506焊条取代原普通焊条，炉口斜板焊缝抗裂性能良好；增设斜板防护挂耳且靠炉内侧加焊顶块，炉口斜板不再脱焊坠炉。
二、我国新型智库建设现状
自2013年习近平总书记提出建设中国特色新型智库以来［4］，新型智库的建设已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要出发点和途径。据《全球智库报告2018》披露，中国智库507家，数量居全球第三。根据全球智库排名、研究领域等列出的51个分项表单，中国智库上榜表单数量达39个，中国社会科学院等8家智库入选全球智库百强榜单①。中共中央文件中首次提出“智库”概念是在2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，因此，本文在分析2013年至2018年我国政府工作报告的基础上，研究中国特色新型智库建设实践的代表事件（表1），透过最新相关事件进展，分析新型智库参与政府决策现状。
表1 中国特色新型智库建设实践
（一）立足现实参与新战略和政策制定，为党和政府科学民主决策服务
近年来，新型智库建设的迅速开展为政府决策的科学化民主化提供了相关支持，与此同时，新型智库建设过程中也存在一些问题。
（二）拓宽研究领域，地方、高校智库创新发展
2.1.3 红色文献资源建设应加强与相关部门的联合。高校图书馆在建立红色文献资源时应打破条块分割的界限，积极寻求系统内外相关单位或部门的合作，开展红色文献资源的共建共享。这样既能实现优势互补，还能避免重复建设。
（三）形式丰富多样，开拓高质量国际化智库道路
智库是政府的“外脑”，政府内部的研究机构是“内脑”。“内脑”应引导和推动“外脑”对策研究［8］。目前，我国智库建设存在重复研究现象，这造成智库资源浪费，未建立持续的数据基础和相应的研究范式，战略设计能力欠缺，研究成果在社会实践中转化率低以及智库决策咨询产品和服务的供给不足。以上问题存在的原因在于：首先，我国智库体系中高校智库比重过大，高校智库的特点是擅长学术研究而非对策研究。其次，由于存在竞争关系，政府相关政策研究未与智库共享数据和信息，这会造成政府政策制定的科学性大打折扣。
三、我国新型智库服务政府决策存在的问题
自党的十八大以来，我国对新型智库建设意义的认识已经越来越清晰。例如我国“十三五”规划诞生中，智库发挥着不可取代的作用。一是课题研究，建言献策。国家委托42家单位完成31项重大课题研究，形成了117份专题研究报告，涵盖中国社会科学院等各类智库的思想观点［5］。由此可见中央对智库“外脑”的高度重视。二是政策解读，增强公众信任。中国人民大学重阳金融研究院等多家研究机构对战略机遇期的内涵变化、全民参保等人民关注的话题进行解读［6］。三是跟踪反馈，立足长远战略目标。在起草“十三五”规划文件时，许多智库学者提出了优化路径。例如：国家发展与战略研究院副院长许勤华就中国的国际能源战略提出了利用“双边”加“多边”思路，改变以往单一能源投资模式的看法［7］，为政府政策制定贡献智慧力量。
（一）智库研究与政府决策需求存在不一致
随着政府对智库参与决策作用的认可，智库的包容性逐渐增强。一是注重智库与企业、市场、社会的结合，如上海建立社区公益智库“被照顾+被需要”养老生活新方式。二是注重开放共享公平的环境，紧密关注国家前沿发展论题，积极参加国际和国内高端智库研讨会，建言献策。三是智库的国际影响力逐渐增强。开辟新的研究领域，为开展防务、防灾减灾、人道救援、反恐等领域的合作，推进“一带一路”做出贡献。四是提高智力水平，大大增加在华工作的外国专家人数，加强我国同美国等国家的高端智库交流。五是社会智库规范健康发展，不仅官方性质的智库进一步壮大，民间智库也迎来了良好的发展契机。
（二）研究成果选择性使用，质量和独立性欠佳
调查研究是众多工作得以顺利开展的关键。国家智库只有在全面调查研究基础上，才能形成可靠有说服力的研究成果；只有到先进的地方和基层一线、偏远困难地区和风险矛盾集中的领域总结经验、找到短板弱项，才能有效解决实际问题［13］。要坚持决策需求定位，加强与政府部门的工作衔接和相关交流，正确理解决策的目标方向和政策基础，积极推动相关政策的形成和落实。另外，研究人员还要提高专业水平，加强研究方法创新和专业工具支持，利用大数据等新技术提高政策分析和对策研究的准确性。
式中：0和c分别代表基态和故障状态；C表示预想故障集合；x和u分别表示由状态变量和控制变量构成的向量；指故障c发生后控制变量调节范围的最大值。
（三）政府购买服务机制不健全，智库服务政府决策的社会认可度较低
在实践过程中，我国的公共决策程序尚未对智库参与决策的环节与步骤做出特殊安排，在对智库的成立与发展方面缺乏制度上的安排与政策上的支持。一方面，在制定公共政策的过程中，政府在决策中具有很大的自主权。出于经济人假设，政府决策往往会考虑自己的偏好，再加上我国“旋转门”机制不成熟，智库与政府之间缺乏沟通渠道，智库明确政府决策意图，从而将自己的愿望传递给政府十分困难［11］。另一方面，社会认可度较低，对于好的研究成果政府未能及时采纳。
四、新型智库参与政府决策的优化路径
中国特色新型智库，应当明确服务对象和定位，为党和国家决策科学化民主化服务。要从推动科学决策、民主决策，推进国家治理体系和治理能力现代化、增强国家软实力的战略高度……要坚持党的领导，把握正确的方向，充分体现中国特色、中国风格、中国气派［12］。
（一）促进政府科学决策，开展中长期和宏观问题的研究
在现代的国际竞争中，思想竞争、文化竞争和话语权竞争日渐激烈，由于现代智库起源于西方，西方智库的数量、影响力都占据很大优势。统一市场是前提，规范竞争是关键。相关部门应研究制定智库行业标准，科学设定研究成果转化率的评估标准和考核体系；智库工作者应增强忧患、赶超意识，在进一步完善总量指标的同时，引进人均指标，把人均承担课题数量作为打分依据之一，提高智库建设的自主性。
（二）建立统一的市场，营造智库间公平的竞争环境
国家治理体系和治理能力的现代化纵向上包含了全球、国家治理，省、市、自治区的治理，横向上包含了实现国家政治经济文化生态等方面的协调。新时代要求决策者既能站在宏观角度思考新的挑战是什么，又能从实践角度制定具有必要性、可操作性的对策。但是，政府工作人员往往将大量精力放在当前问题的处理上，对中长期和宏观层面的问题几乎没有更多关注，智库帮助政府做好长期研究的优势便显露出来。然而，知识被应用于政府决策不可避免地会受到行政组织官僚体制和权力的制约。解决这个矛盾的药方有三个：一是防止科学的官僚化，智库需要讲真话，及时为决策者提出具体建议和解决方案，使其成为政策先导。二是防止专家决策代替政府决策，可以选择多个智库同时分工，避免精英局限性和部门利益化。三是提高决策科学化的同时，保证决策的民主化进程，使决策后制定出的政策接地气，具有良好的持续性。
（三）全面调查研究，提高智库研究质量
当政府对智库的定位与作用的理解存在偏差时，其在决策实践中规避知识，绕过智库专家，往往就成为权力运作的手段。首先，智库研究主要集中在现实和社会政治经济等战略问题上，研究结论往往带有一定的批判性。由于智库的法律地位不够明确，其提供策略的可靠性和科学性易受到政府质疑。其次，目前国内智库建设水平参差不齐，缺乏与官方政策研究机构竞争的优势［9］。一些智库服务政府决策的意愿不强，研究结论建议不够合理。此外，政府对智库的资助相对较少，政府购买决策服务的机制不够健全，导致我国智库运营经费相对有限［10］，智库服务政府决策的效果受到影响。
（四）创新体制机制，激发人才活力
智库建设重要的是思维方法建设，智库的研究课题应该具有问题导向、创新思维和学术价值。首先，我国智库建设应找准研究定位，在主攻方向上做优做强，使其具备核心竞争力。同时，应坚持创新，智库的研究过程、研究观点和研究成果要注重独立性。其次，应建立一支合理且专业化的核心团队，聘请国外研究人员，注重团队里不同学者和研究人员通过知识交流互补、相互碰撞，激发新的观点和思想，通过多种激励方式提高智库人员的工作积极性，倡导团队知识贡献最佳。再次，在法治政府产生与实施公共政策的过程中，政府有现实的看法，智库要有理论的分析，也就是说要追求政治行动与知识行动的联通，在聚焦上下功夫，找准问题，解决问题，提高政府决策的理性化程度。
一是不断扩大高校和研究机构的自主权，以高校为基础强化学科建设，发挥人才聚集优势，创高水平科技智库。二是加大科技发展成果的应用和转化力度，向数字智能化发展。三是加大政府对新技术应用和研究方面特别是民生领域的资金等投入。四是智库研究领域多样化建设，参与旅游业、农业、互联网、社会救助等方面，关注生态文明发展，如清华大学顶级智库促进湖北长江经济带的生态保护和绿色发展。五是地方特色的新型智库建设良好，如京津冀科技资源创新服务平台正式发布，北京全面推进职称制度改革。
（五）注重资源的综合利用，加强成果转化
政府一项政策涉及的范围不是单一领域的，往往牵扯社会的各个层面和多方利益。因此智库需要改进，有必要建立任务管理、任务分解、资源整合、成果使用和绩效评估的制度机制，使协同创新落到实处，持续推进。首先，应注重科研资源的综合利用，各方收集数据应该多样化。其次，应注重强化成果转化。如将成果汇编成册；对于好的成果，政府要采取各种方式着手推动向实际转化。再次，应多关注高校力量跨学科评价体系问题，在不同学科间建立平台，促进合作共享。最后，应多角度多层次地对社会公众进行政策解读和传播，注重公众的思想和知识引领，引导公众积极参与政策讨论，不断释放正能量，形成智库的信誉和声誉，助力政府决策，发出民众声音、中国声音。
糖尿病是全球范围内的严重公共卫生问题，具有发病率高、并发症多等特点，不仅给患者造成巨大的身心痛苦，也给社会医疗资源造成沉重的负担［6］。糖尿病性心肌病是糖尿病患者特有的心肌功能损害，属于糖尿病的慢性微血管并发症。糖尿病心肌病患者的心肌细胞发生损伤，引起心脏结构异常、左心室肥厚、舒缩功能障碍等病理改变［7］。临床表现为心绞痛、进行性心功能不全，由此引起的心力衰竭、心源性猝死等是引起糖尿病患者死亡的原因之一［8］。
注释：
①人民网：《〈全球智库报告2018〉发布——2018年中国拥有507家智库位居世界第三》，http://usa.people.com.cn/GB/n1/2019/0226/c241376- 30903634.html，2019- 02- 26。
对于我国公民而言，有权利参与社会的公共管理，对于居住的小区可以参与小区的公共管理，并提出相应的意见，对于生活的城市，包括公共设施以及一系列的公共设施，都可以提出自己的意见和建议，来为美好城市的发展做出自己的贡献和努力。
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[11] 潘华.中国特色智库建设须完善政策支持［N］.学习时报，2014- 10- 27（6）.
[12] 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》[EB/OL].（2015- 01- 20）[2019- 05- 16].http：//www.gov.cn/xinwen/2015- 01/20/content_2807126.htm.
[13] 深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想推进新时代国家高端智库建设[EB/OL].（2018- 11- 13）[2019- 05- 19].http：//bbs1.people.com.cn/post/129/1/2/169822984.html.
中图分类号： D63
文献标志码： A
文章编号： 2095- 7017（2019）09- 0027- 06
作者简介： 闫佳鸣（1994— ），女，河南安阳人，武汉大学政治与公共管理学院硕士研究生，研究方向为公共政策与政府治理
责任编辑 朱亚娟
标签：政府决策论文; 新型智库建设论文; 中国特色论文; 武汉大学政治与公共管理学院论文;