经济全球化与政府产业组织政策的选择，本文主要内容关键词为：经济全球化论文,组织论文,政策论文,产业论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F015 文献标识码：A 文章编号：1000—2731 （2000）03—0102—05
一、经济全球化浪潮兴起之前政府产业组织政策的着眼点
产业组织政策主要是政府为了寻求最有利于资源合理配置的市场秩序，通过经济、法律、行政手段来规划产业内部企业规模和市场秩序的发展方向，处理竞争与垄断、规模经济与竞争活力之间的关系，指导产业组织形式的科学化发展[1]。在市场经济活动中， 规模效益与竞争活力是一对常见的矛盾，任何产业中的企业在竞争的压力下，都会追求规模经济，希望自己的企业尽可能扩大规模，然而，每个企业的市场规模又都不是无限的。这样，有限的市场规模与各企业对规模经济的无限追求必然会引起垄断的产生，致使产业活力受到限制。因此，组织合理的竞争秩序，解决产业内产品具有很强替代关系的企业之间垄断与竞争、规模经济与竞争活力的矛盾成为产业组织政策的主要内容。
长期以来，各国经济发展的水平和阶段不同，产业组织的实际情况不同，产业组织政策的侧重点就不同，有时促进竞争、抑制垄断的色彩浓些，有时限制竞争、促进规模经济发展的色彩浓些。例如，美国着重于维护竞争，限制垄断，一些最重要的反垄断法就主要来自美国。而日本则注重促进规模经济的产业组织实践，战后，其在钢铁、汽车、造船和电力等产业的规模经营实践已经成为产业组织发展史上最为成功的范例。但在经济全球化浪潮出现以前，各国产业组织政策的着眼点是相似的，即主要着眼于解决国内市场经济发展中企业规模和市场秩序方面存在的问题，寻求资源在国内市场合理配置的产业组织，着重保护本国消费者和生产者的利益。这与政府传统的宏观调控理念有关。按照传统观点，政府干预经济主要是为了弥补国内市场自发调节的不足，相应地，政府在引导产业结构的合理化和协调产业内垄断与竞争的关系，实施科学的产业组织政策时，其视野主要局限于本国市场范围之内。要么通过严格立法，限制垄断，保持竞争活力，要么在一些集中度很低，存在大量小规模企业的竞争性产业中，采取限制过度竞争的政策，鼓励规模经济发展。在这一过程中，政府产业组织政策的主流是限制垄断，鼓励自由竞争，无论是对企业因竞争引起的经济力量过分集中，从而形成的经济性垄断，还是对政府因滥用行政权力而形成的行政性垄断都进行限制、制裁，且以结构主义反垄断立法（针对大企业在市场结构中占有较大份额，经济力量过分集中而做出的防范性和禁止性规定，即使大企业并未凭借市场份额优势产生操纵市场、妨碍竞争的行为）为主[2]， 进而对企业兼并行为严加防范和控制。这一点，从20世纪80年代以前反垄断法在经济法中处于核心地位以及结构主义反垄断法的盛行中可见一斑。
二、经济全球化的推进促使政府产业组织政策转变
80年代中期以来，生产要素在世界范围内加速流动；国际产业分工正从垂直向水平方向发展，国际生产体系逐步形成；跨国公司从全球性战略目标出发制定经营对策，企业的兼并、合并日趋激烈。一场与信息经济相联系，以新型的国际分工为基础，以完整发达的世界市场体系为纽带，以全方位、网络型的国家间经济交往为手段的经济全球化浪潮悄然兴起。它是市场经济运行机制的跨国界延伸，是世界各国经济在全球范围的融合。经济全球化使资源配置不再受国界限制，企业在全球范围寻找便宜的资源，加速了生产要素在全球范围的自由流动和优化配置。这一切使政府干预经济的理念发生了变化，从过去主要弥补国内市场经济的局限性转而在更大视野内运用宏观调控政策，对经济的干预越出一国国界向全球范围延伸。这使政府对产业组织政策的运用发生了以下几方面的转变：
1.政府制定产业组织政策的目标更加多样
在经济全球化浪潮兴起之前，产业组织政策的核心问题是协调国内市场的垄断与竞争，制定政策目标的视野局限于国内市场资源的合理配置，主要根据产业技术经济特点和本国经济发展阶段，实现既有少数大型企业集团为竞争主体，又有大、中、小企业并存，进行专业化分工协作的合理的产业组织结构。但20世纪80年代中期以来，经济全球化的推进使企业更经常的威胁来自外国企业，企业不得不在全球范围内配置资源，扩大生产规模，展开竞争。这就拓宽了政府制定产业组织政策目标的视野。政策目标不仅是要处理好国内市场垄断与竞争的关系，更重要的是在全球范围内寻求资源的合理配置，在参与国际竞争中展示本国规模优势。这一转变是以产业组织理论的最新发展——产业内贸易理论为基础的。这一理论认为不完全竞争（包括寡头垄断）是世界经济中的普遍现象，一个国家在某一产业享有规模经济的优势，它的成本会随着产量增加而减少，其产品会占有贸易优势，取得更大贸易利益。因此，政府在全球范围内设计产业组织政策目标时，应恰当处理规模经济和竞争活力的问题，鼓励规模经济发展，产业组织政策目标的重心是谋求国家战略利益，使本国企业获得世界市场利润的更大份额[3]。 而不再以着重保护本国消费者和其他生产者的利益为政策目标关注的重点。
2.政府运用产业组织政策的措施更加灵活
尽管产业组织政策的具体措施仍没有超出行政、经济、法律手段，但重要的变化在于政府遵循着在全球范围内国家整体利益为重的原则，以此为出发点，灵活地运用了这些政策措施。以微软公司被判违反美国的反垄断法为例。根据美国的反垄断法，一家公司占有某种产品70%以上的市场份额，即被认为具有垄断力量。公司通过提供更好的产品或因为运气好而获得垄断地位并不违法，但如果其利用优势地位保持垄断或在新的领域谋取垄断即是非法的。据此，美国地方法院认为微软公司的“视窗”操作系统占有个人用户计算机操作系统市场的90%，且其利用操作系统的垄断优势对公司的网络浏览器进行“捆绑式”销售，从而阻碍了竞争和创新，损害了消费者利益，因而，裁定其违反了美国的反垄断法。在这一案例中，国家战略利益成为美国政府首先考虑的因素。微软公司的软件技术已经垄断了整个世界市场，目前，还没有能够同微软相抗衡的软件公司。因此，在确信美国软件业已经在全球范围内牢固地树立了垄断地位，并能以全球范围源源不断地获取垄断利润的前提下，美国政府可以从容地在国内判定微软公司违反了美国的反垄断法，甚至微软一审被判以肢解的处罚。但与微软公司垄断案相反，美国政府对90年代先后出现的美国国民银行与美洲银行、时代华纳与在线公司、麦道公司与波音公司等几起公司超级兼并案是否会导致垄断却不置可否，原因何在？同样，也是出于对国家战略利益的考虑。以在线公司对时代华纳的兼并为例。美国的传媒业和网络技术并不像其软件技术那样垄断全球，而是面临欧洲的强有力竞争。为了与欧洲抗衡，美国需要规模巨大的企业在这一产业参与全球垄断性竞争。因此，这类巨型兼并并无反垄断之忧。美国政府灵活运用产业组织政策措施，既体现了保护竞争活力的倾向，促进本国生产者进行竞争、创新，巩固了本国软件技术在全球的垄断地位，又体现了发挥规模经济优势的意愿，鼓励了本国其他产业的企业参与全球垄断性竞争。这更符合美国的国家战略利益，当然，也有利于保护本国消费者的利益。
3.政府对待企业兼并行为的态度更加宽容
与政府产业组织政策目标的变化和措施的灵活运用同时出现的新现象是，现在大跨国公司兼并被人们津津乐道，称为强强联合。这是因为经济全球化使企业竞争的舞台向国际市场转移，企业规模巨大成为参与国际竞争的必要条件之一。而要扩大企业规模，仅靠企业自身积累远远不够，通过企业兼并和生产集中，既不受社会财富增长的限制，又能迅速实现规模经济。因此，发达市场经济国家为了使本国企业更具有国际竞争力，对本国仍未在全球范围获得垄断地位的企业之间兼并的态度也发生了明显的变化——不仅不予以制裁，而且从过去的严加防范和控制转变为放任和鼓励。不仅美国政府如此，欧共体也放松了对兼并的控制。欧共体委员会认为，如果企业虽然有碍竞争从而与欧共体市场不协调，但它有利于实现一个更高目标时，那么该联合就可以被作为禁止联合的意外而接受。这一更高的目标是加强欧洲工业的经济和技术基础，提高欧共体企业的国际竞争能力。同样，日本也将修改反垄断法，解除已经实行半个多世纪的禁止设立控股公司的禁令，鼓励企业通过兼并实现大规模经营。政府对企业兼并行为的宽容和支持不可避免地造就了一批批大型企业集团，但大型企业的出现并未消除竞争，只是改变了竞争的形式，以寡头之间的竞争或垄断竞争取代了众多中小企业的竞争。
4.政府实施反垄断法的模式更趋行为主义
微软垄断案表明，美国政府在实施反垄断法时有一个非常重要的变化，就是从结构主义向行为主义（不是针对企业的市场份额，而是针对企业利用市场份额优势，操纵市场，妨碍竞争的行为）的转变。结构主义反垄断立法的思想认为，如果企业规模过大，占有很高的市场份额，市场就会被少数寡头企业所垄断，竞争就会因此受到严重损害。所以，为了保护竞争，反垄断必须对因竞争引起的经济力量过分集中加以限制，防止可能垄断市场的大企业出现。如，1945年美国铝公司一案中，法官认为，铝公司占有90%以上的市场份额，该公司的垄断虽无不当之处，但仍危害了市场竞争。最后，裁定对其进行肢解。尽管这一判例有一定的理论基础，即在这样的产业里，垄断规模过大，市场进入阻碍就大。但进入80年代后，在全球范围谋求国家战略利益，恰恰需要一国对某一产业具有垄断优势，以阻碍别国进入。因此，出现了反垄断法从侧重结构主义向侧重行为主义逐渐转变的趋势。按照行为主义反垄断法，企业规模大，占有市场份额高本身并不违法，除非它们滥用了自己的优势。亦即只有当大企业滥用其经济优势，采取合谋，对新的竞争者进入市场设置人为的障碍，如联合定价、“捆绑式”销售等，并在一定交易领域内对竞争造成实质性损害时，才为反垄断法所禁止。行为主义反垄断法建立在新的产业组织理论的基础之上，这种理论认为对垄断的分析不能单看市场结构，而应当按照“市场结构—市场行为—市场绩效”的理论模型来分析，尤其是要根据市场绩效来判断。企业规模过大未必是坏事，如果企业规模的增大能够提高经济效率，它就不应当受到禁止。反垄断法的这一变化并不意味着政府已不再需要反垄断法，也不意味着政府已停止实行反垄断法。这一变化不过表明，当竞争形态随着经济全球化的发展而发生变化时，反垄断法要完成调整当代竞争关系的任务，就必须随着竞争的变化而变化。
三、经济全球化的发展要求我国的产业组织政策及时作出适应性调整
发达市场经济国家产业组织政策的新变化是传统产业组织政策的延伸，其核心问题仍然是对垄断与竞争、规模经济与竞争活力的调节，所变化的只是突出了在更大的视野内谋求国家战略利益的重要性，这是对经济全球化的适应性调整。这一变化对我国制定和实施符合经济全球化要求的产业政策，调整产业结构，建立科学的产业组织形式具有重要启示：
1.树立全球观念，调整产业结构
产业结构是否合理，直接关系到产业组织形式和市场结构的状况。我国作为市场经济尚不发达、正在积极参与经济全球化的国家，产业结构方面存在着一些亟待解决的问题，第一产业基础薄弱，第二产业内部发展不平衡，第三产业发展滞后。因此，优先调整产业结构，实现产业结构的合理化、科学化、高次化，是宏观产业政策首先应关注的重点。在经济全球化条件下，产业结构调整起点要高，应将产业结构的调整放在全球范围内进行。在这一点上，美国将一些“夕阳”产业和一些“朝阳”产业中的“夕阳”环节转移到其他国家，自己集中力量发展高新技术的成功实践和英国曾经只在小小的本土上进行产业结构的调整，淘汰纺织业，结果付出巨大代价的失败教训，形成鲜明对比。这对我国产业结构的调整颇有启发。
2.发展规模经济，支持合法的经济性垄断
经济全球化条件下，只有大公司才有实力参与国际竞争。这正是发达市场经济国家在反垄断政策上从严到宽转变的原因。我国目前的主要问题不是垄断过度问题（这里主要指通过竞争而形成的经济性垄断，且不具有操纵市场行为的合法垄断），而是企业集中化程度过低，规模过小，无力参与全球竞争的问题。企业垄断全国性市场的能力还比较低，更不存在具有国际性垄断地位的企业和企业集团。因此，产业组织政策应侧重于肯定、支持企业之间的竞争、兼并、协调，鼓励企业在更高层次，更大规模和全球范围内参与垄断性竞争。国家正在实施的大公司、大集团战略正是符合了产业组织政策变化趋势的要求。这既有利于改变我国产业组织结构不科学现状，也是支持合法垄断经营，提高企业参与全球竞争能力，在全球范围谋取国家战略利益的有效途径。问题的关键是，企业规模不等于规模经济，更不意味着企业在国际市场参与垄断竞争的能力增强。因此，产业组织政策所鼓励、支持的，应是企业之间通过自我积累，或通过竞争、兼并产生集中，扩大规模，从而实现的规模经济。在追求规模经济效益，组建大企业集团的过程中，应力戒靠行政手段搞“拉郎配”。
3.增强竞争活力，消除行政性垄断
我国产业组织形式不仅存在重复建设导致的企业在小规模、低层次上竞争过度，规模效益低的问题，而且存在行政性垄断过度，竞争不足，扼杀市场机制活力的问题。行政性垄断是政府及其职能部门滥用职权，排斥、限制、妨碍、消除企业间合法竞争的行为。在我国行政性垄断主要表现为：带有明显的地区保护主义色彩的地区垄断或部门分割；各种政企不分、假分，“官商一体”的行政性公司垄断[4]。 这类垄断由于其主体的行政性，客体的不足性（行政性垄断集中于资源短缺，供给不足，且具有卖方市场特点的行业，如电信、邮政、电力、自来水等）和成因的体制性，因而，危害大，难治理。我国即将加入WTO， 这意味着市场竞争机制将与国际接轨，这就需要政府加强反行政性垄断的立法，加快政企分离，官商脱钩，强化竞争机制，在总体上使这些产业处于规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争状态。
收稿日期：1999—11—20
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