广东省城乡规划设计研究院 广东广州 510290
摘要：本文梳理总结了我国空间规划的演进历程，并对空间规划发展的特点和存在问题包括规划体系、管控内容、规划立法等方面进行了分析，最后对现阶段空间规划实践提出相应建议。
1、引言
推进国家治理现代化，一方面强调发挥市场的作用，同时要加强政府对生态底线和社会公共利益战略资源的有效管控。当前，我国存在同一国土空间的多头规划和管理，导致规划缺乏刚性管控和弹性引导。本文梳理总结了我国空间规划的演进过程、发展特点与存在问题，并对现阶段实践提出相应建议。
2、我国空间规划的源起与演进
空间规划编制主旨为服务时代需求，包括：（1）“一五”计划和“三线”建设时期，规划以服务工业项目选址及工业城市布局为核心，是国民经济发展计划在物质空间的具体化，形式包括城市总体规划、研究工业和城镇布局的区域规划等。（2）改革开放初期，原有城市总体规划的上层次增加了城镇体系规划，下层次增加了控制性详细规划，同时还增加了历史文化名城保护等专项规划内容。该时期还参照国外经验编制完成了《全国国土总体规划纲要（草案）》。（3）1990年代后，强调经济增长发展。除重视优化产业布局外，城市规划进一步增加完善了城市环境质量和资源合理利用等可持续发展内容，并引入区域协调规划、城市战略规划等新型规划。由于机构变迁，国土规划停滞，直至本世纪初才再次启动。其后，国家发改委启动区域综合规划研究工作。（4）2008年后，强调增长与均衡并重，规划结合政府事权体现出“空间政策”的特点。如发改委的主体功能区划，以国家、省、市县等不同尺度区域为单位，划定主体功能地域空间单元，并提出相应的管治措施和监测指标。又如土地利用规划，同样结合各级政府事权，对各类用地的结构和布局进行长期计划。城乡统筹深入人心，规划覆盖城乡全域、重视区域协调等成为重要特点。（5）近年来，空间规划呈现多部门、多规划“百花齐放”的局面，同时在技术方法、标准规范、管理体制等方面不协调，导致规划意图难以落实。中央城镇化工作会议、城市工作会议以及《生态文明改革总体方案》均提出以“多规合一”为手段，建立统一规范的空间规划体系。目前，出台了《省级空间规划试点方案》，实践认知不断深入。
3、当前空间规划实践的部分特点及存在问题
（1）不断探索调整的国家空间规划体系。一方面既要对应各级政府事权，明确“政策落实的空间范围”，建立国家、省、市县三级，统一衔接的空间规划体系。同时面对日益增强的流动性，针对区域协作、跨界地区治理等问题开展编制经济区、城市群、同城化地区等各类区域规划，探索建立区域协调治理机制。（2）理顺不同层级、不同类型的规划关系是问题关键。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆目前，以市县试点实践为基础的“多规合一”成为空间规划体系构建的重要手段，在技术方法、标准规范、管理机制等方面积累了大量有益经验。（3）优化刚性管控内容设置。《省级空间规划试点方案》结合事权和管控要素特点，提出划定城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三区三线”，高度总结和提炼了管控思路和管控要素。同时，注意将省级宏观管理和市县微观管控相结合，上下联动协同推进省级空间规划试点工作，包括分解省一级管控目标与指标至各个市县，采取自上而下和自下而上相结合的方式划定“三区三线”等。（4）完善规划传导。以城市总体规划编制改革为核心，完善规划刚性内容在总规、控规和专项规划等层面逐层传导，并注意与国家、省的空间规划形成衔接。
此外，当前我国空间规划实践亦面临如下难题：（1）“多规”衔接复杂。大量矛盾图斑形成的根源在于各类规划在规划期限、坐标系统、数据口径、管控分区、技术标准等方面互不衔接，同时也涉及到规划背后的体制机制和法律法规问题。（2）部门协调困难。既要系统梳理和有机整合各部门的空间管控措施，实现统一衔接、分级管控，同时要针对工作开展建立有效的部门协调机制。（3）规划立法薄弱。需在规划编制过程中，梳理汇总需调整完善的相关法律法规，促进空间规划与之对接，以此推动《空间规划法》的立法工作。
4、对现阶段推进我国空间规划体系建设的建议
（1）加强和完善规划立法。结合“三区三线”的管控格局有机整合各部门空间性规划管理的法律法规，为形成总体层面的《空间规划法》打好基础；鼓励各省及具备立法权的城市进行地区规划立法，结合实际形成更具地方特色的空间治理体系；进一步加强专项立法，完善规范城市更新、住房保障等建设行为，加强环保、交通等相关法律与空间规划法规的协调。
（2）完善刚性管控与弹性引导。包括推进城市总体规划改革，不断完善刚性规划内容的逐级传导；区分政府与市场的边界，探索激励性的区划和开发权转移制度，探索建立基于产权和土地开发权完全分离的行政许可机制等。结合当前实践的新趋势，如荷兰在最新的国家空间规划中已取消了严格的区域轮廓线（红线、绿线）政策，而以战略性更强、更灵活的“集中（城市化）区”代替，加强地方政府空间的扩大以及城乡一体的融合发展。应吸收上述有益经验，结合新形势进行管控内容的优化调整。
（3）完善空间规划体系框架。“国家—省—市县”的架构基本对应我国政府事权，但对于如佛山、东莞等“城镇联盟”式城市，应在此基础上探索应对“镇强区弱”、“区强市弱”等情况的空间管治框架，寻找能对应各级事权、协调各级政府、适应“城镇联盟”式城市管治的有效途径。
（4）进一步完善公众参与制度。借鉴美国、德国、日本等发达国家经验，自下而上地探索公众参与的机制与方法，完善空间规划实施。完善行政复议渠道，建议借鉴英国的“规划上诉”和美国的“法院裁决”机制，建立行政行为可诉渠道或第三方裁判机制，实现行政复议与救济。
参考文献：
[1] 钱慧,罗震东. 欧盟“空间规划”的兴起、理念及启示[J]. 国际城市规划, 2011,26(3):66-71.
[2] 陈利. 荷兰国土空间规划及对中国主题功能区规划的启示[J]. 云南地理环境研究, 2012,24(2):90-97.
[3] 汪昭兵,杨永春. 新中国成立以来我国宏观空间规划的演变——以城市总体规划为出发点[J]. 现代城市研究, 2012(5):45-54.
[4] 张松. 21世纪日本国土规划的动向及启示[J]. 国外规划研究. 2002,26(12):62-66.
[5] 张小金. 发达国家空间治理体系比较研究及对我国的启示[J]. 建筑与文化. 2015(12):190-191.
论文作者:谭宇文
论文发表刊物:《北方建筑》2016年12月第35期
论文发表时间:2017/3/29
标签：空间规划论文; 城市论文; 事权论文; 空间论文; 市县论文; 体系论文; 我国论文; 《北方建筑》2016年12月第35期论文;