冯勇
武警水电第一总队
摘要：我国是世界上突发自然灾害最频繁的地区之一，地震、泥石流、洪涝以及雨雪冰冻等自然灾害时常发生，严重威胁人民群众的生命财产安全，抗灾形势十分严峻。虽然我国为应对突发自然灾害建立了一些了应急救援机制，并取得了一定的成绩效果，但与欧美发达国家的应急救援水平相比仍然相差甚远。本文首先阐述了军地融合在突发自然灾害应急救援过程中的重要意义，然后分析了我国军地融合应急救援的现况及存在的缺陷，最后就如何健全完善军地融合应急救援机制提出了一些对策和建议，旨在增强我国对突发自然灾害的应急救援能力。
关键词：突发自然灾害；应急救援；军地融合
自然灾害作为一种异常的自然现象，无论是过去、现在还是将来都会是人类面临的严峻挑战[1]。一般来说，自然灾害可根据爆发时间的快慢长短分为缓发性和突发性自然灾害，缓发性自然灾害一般要经过很长一段时间才会显现灾害，例如雾霾、土地荒漠化、水土流失等，而突发性自然灾害具有时间短、预测难以及破坏大等特点，发生时间往往只需要几天甚至几分几秒，这使得灾难难以预测，无法提前进行预防控制，并且灾害一旦爆发常常伴随着极大的破坏性，严重威胁人民群众的生命财产安全。
我国是世界上突发性自然灾害最频繁的地区之一，地震、泥石流、洪涝以及雨雪冰冻等突发性自然灾害时常发生，抗灾形势十分严峻。为了减轻突发性自然灾害带来的不良后果，世界上许多国家都建立出台了许多应急救援方案，具体安排应急救援机构的具体事宜，规定了救援队伍在遇到突发自然灾害时该如何面对、指挥和协调。虽然我国为应对突发自然灾害建立了一些了应急救援机制，并取得了一定的成绩，但与欧美发达国家的应急救援水平相比仍然相差甚远。因此针对突发性自然灾害，如何建立行之有效的应急救援机制成为了目前政府部门着重考虑的问题之一。
一、应急救援军地融合机制的重要意义
在突发性自然灾害应急救援过程中，人民军队作为一股强劲的骨干力量在救援过程中发挥着举足轻重的作用[2]，特别是每次特重大自然灾害救援中，它们总是怀着忘我的精神冲在救援第一线，保护着人们生命和财产安全。因此国务院党中央从救援战略全局的高度着手，统筹规划，坚持军地融合机制，有效整合了相关的信息资源，进一步提高了应急救援水平，得到了人民群众的普遍认同，对我国的政治、经济和社会发展有着十分重要的意义。
（一）军地融合机制的政治意义
军地融合机制将专业化的军队人员融入到地方政府的应急救援体系之中，采用军地信息、资源共享等手段，让救援军队全面了解到突发性自然灾害的具体信息，并且迅速地采取应急救援措施。这对于提升政府立党为公、执政为民的良好形象，增强政府权威性有着十分显著的政治意义。第一，当特重大自然灾害突然发生时，军地融合救援机制就会马上启动，人民军队会在第一时间奔赴事故发生地开展救援工作，这能够极大地增强受灾地区居民战胜灾难的信心，体现政府“服务于民”的执政理念。第二，在突发性自然灾害救援过程中，派遣军队专业化人员进入受灾区进行救援活动，有效地遏制了灾害二次伤害事故的发生，避免了因灾害处置不及时或者不当而带来的民怨民愤，保证了政府部门良好的执政形象。第三，军地融合机制让军队迅速地部署至受灾区域的每一个地方，不仅能够及时地抢救出被困人员和财产，而且还在很大程度上稳定了民心，维护了受灾区的安定团结，防止不法份子煽动情绪制造混乱，强化了政府军队在人民心中的公信力。
（二）军地融合机制的经济意义
突发自然灾害的应急救援军地融合机制能够在重大灾害发生之后迅速组织专业化的救援力量进行救援工作，在最大程度上减少自然灾害带来的不良后果，把灾害对人民生命安全和财产损失将至最低。一方面，在灾害发生之前，军地融合机制能够快速全面地掌握受灾区域的一切信息，并启动紧急预案进行专业化的救援工作，及时有效地避免自然灾害发生的可能性，减少了自然灾害带来的巨大损失。例如2015年6月30日淮南市潘集区泥河排涝站发生险情告急，被上游冲下的水草及杂物汇聚，排涝站泵机无法正常开启，洪涝灾害一触即发，严重威胁人们生命财产安全，因此市政府紧急启动应急救援军地融合机制，迅速抽组70名官兵、19台（套）抢险救援装备，快速集结至险情区域，连续奋战20余小时，保障了泥河枢纽排涝恢复正常，在很大程度上将生命财产损失降至最低。另一方面，在自然灾害发生之后，军地融合机制能够将受灾区的所有力量联合起来，统筹规划、科学合理地制定救援方案，将人力、物力和财力资源集中调配，防止军方和地方救援队伍各自为战，造成救援资源的重叠浪费。
（三）军地融合机制的社会意义
突发性自然灾害具有时间短、预测难以及破坏大等特点，由于短时间内经历了巨大的财务和情感损失，极易引发人民群众恐慌心理，造成严重的社会暴乱。军地融合机制不仅能够以军队的正面形象镇住社会乱象，而且还可以利用专业的救援知识来解决问题，从而很好地解决这一社会问题。例如2008年我国南方发生了百年一遇的大雪灾，受灾地区积雪厚度高达1m左右，从而造成很多受灾区域出现了不同程度的停水断电和交通中断等现象，社会生活秩序比较混乱，甚至发生过人们群众冲砸政府大楼等过激行为。针对类似突发性的自然灾害，各级政府快速启动了军地融合应急救援机制，及时营救被困人员，并对供电线路和交通道路上的积雪进行清理疏通，同时还对群众进行心理疏导，平复了灾区群众的心情，保证社会秩序趋于稳定。
二、我国军地融合应急救援机制的建设现状
我国军地融合应急救援工作虽然起步较晚，但是经过了几十年的建设发展，在应对突发性自然灾害时仍然取得了不错的成效，目前就从法制建设、队伍建设和平台建设三个方面具体阐述了我国军地融合应急救援机制的现状。
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（一）法制建设现状
法制建设是确保军地融合应急救援机制落实到位的基本前提，它为军地融合机制提供了法律性的支持。我国是世界上遭遇突发性自然灾害最多的国家之一，为了保障人民群众的生命财产安全，维护社会安定和谐，我国出台了许多关于军队应急救援的法律法规，规定了军队参加抢险救灾的各项条例，这是军地融合的法律基础。例如自从2004年大规模非典疫情爆发之后，我国意识到建立突发自然灾害应急救援军地融合机制的重要性，于2005年颁布出台了《军队参加抢险救灾条例》，并且在2006年实行了《军队处置突发事件总体应急预案》[3]，将军队纳入到抗灾救援队伍之中，让军队和地方救援力量想融合，更好地解决突发性的自然灾害。在抢险救援过程中，军队和地方相互合作，实现信息资源共享，军队负责组织开展救援工作，维护社会稳定，地方人员负责信息收集及后勤保障，共同为抗灾工作出谋划策，可以说，军地融合机制的良好效益正在日益彰显。
（二）队伍建设现状
一只专业的救援队伍能够最大程度地将灾害损失降至最低点，为国际和人民抢救出更多的生命和财产。目前我国针对不同的自然灾害组织建设了许多专业化的救援队伍，除了国家军队的救援力量之外，各级地方也积极筹建各种各样的专业救援队伍，并且逐渐形成军地融合的局面，各个救援队伍之间通力合作，信息共享，专业互补，共同开展灾区救援任务。例如2010年3月江西出现罕见早汛，全省众多区域发生了不同程度的洪涝灾害，并且抚州市临川区何家段出现了几百米的决口，情况万分紧急。此时，军队士兵、地方群众、水利专家和工程技术人员共同组成了联合应急救援队伍，军地双方专业人员、信息资源和物质装备共享互补，制定了详细的救援计划并提前堵住了决口，保障了下游人们的人身财产安全。
（三）平台建设现状
当前我国正在努力搭建军地融合平台，积极推进军地融合的应急救援机制。由于突发自然灾害多种多样，并且受灾区的地质条件和气候环境也不尽相同，因此我国各级政府利用信息化手段搭建了军地共享的资源平台。该平台主要由政府部门牵头，联合军事部门、行政部门、后勤部门等其他相关行业，形成统一的应急组织机制，主要职能是负责抢险救灾过程中组织协调、后勤保障以及信息反馈等，充当军地融合的纽带和桥梁，为深入推进军地融合机制提供支持和帮助。
三、制约我国军地融合应急救援水平的原因
现如今，我国从法制建设、队伍建设和平台建设三个方面落实贯彻军地融合应急救援机制，虽然取得了一定成效，但同时也暴露出许多缺陷和不足，正是这些缺陷和不足制约了我国应急救援的水平和能力。
（一）政府部门应急救援管理水平不足
我国政府部门在面对突发性自然灾害时应急救援的管理水平不够，主要体现在以下两个方面：一方面，在社会公共应急处置预案中，政府部门并未对可能发生的洪涝灾害建立信息收集和灾害预警机制，对灾害前期缺乏控制监测，从而导致政府应急救援管理工作常常十分被动。另一方面，政府部门没有将危机管理纳入政府预算系统之中，同时也未预留出一部分专门资金来应对突发洪涝灾害，存在严重的滞后性。通常情况是一次自然灾害突然降临，当地政府才匆忙成立救援管理小组，而后再进行财政拨款，同时许多队伍参与救援之后，也面临着补偿难的尴尬局面，极大地阻碍了应急救援工作的进程。
（二）军地两方缺乏常态化的协同机制
军地两方在自然灾害救援过程中多次合作，军方负责救援工作，而地方负责后勤保障和信息供给，这在一定程度上体现了军地融合的应急机制。然而由于军地两方并不处于同一部门体系之中，只是在自然灾害发生之后匆忙组建的队伍，缺乏常态化的沟通交流，在突发性自然灾害救援过程中双方难以互动共享，往往地方在进行资源调动和整合时，因没有军队指挥调动权限致使难以支配救援资源，使得救援工作开展缓慢。
四、健全完善军地融合应急救援机制的对策和建议
我国正面临着各种各样突发性自然灾害的侵袭，如何健全完善军地融合应急救援机制，努力提升救援水平成为了目前政府首要考虑的事情之一，笔者就如何健全完善军地融合应急救援机制提出了一些对策和意见。
（一）健全政府部门应急管理制度
政府部门应当建立一套细致、缜密、完整的应急管理制度，同时加强地方与军方的联动融合，共享信息资源，确保军地联动应急机制落到实处。详细来说包括以下几个方面：一是设立专门的应急管理部门，人员由地方政府、军方和专业技术人员联合组成，并且明确该部门中人员的职能任务，从根本上解决了突发性自然灾害应急管理不顺畅的问题；二是构建自然灾害情报信息收集、评估和预警制度，在自然灾害发生之前就对区域内的气象、地理以及其他信息进行采集分析，及时地掌控甚至预见即将可能发生的自然灾害，减轻灾害带来的严重后果，就算在自然灾害发生之后，这些数据信息也能够为制定应急救援方案提供扎实的数据支持。三是强化专业应急救援队伍建设，从我国易发的自然灾害情况出发，挑选精良的人员组成救援队伍，并且针对不同的自然灾害组建专业性极强的救援队伍，同时保障救援队伍具有良好的业务素质技能和功能齐全的救援设备，确保关键时刻能够“拿得出，拿得下。”
（二）全面推进军地融合平台的建立
随着我国军地融合应急救援机制的不断发展，越来越多政府管理部门开始意识到军地融合平台的重要性，并且开始全面推进军地融合平台的建立[4]。该平台融合了地方、军方和技术科技第三方在内的各色人员，在自然灾害救援过程中，该平台由政府部门牵头，联合军事部门、行政部门、后勤部门等其他相关行业，形成统一的应急组织机制，职能主要是负责协调军方与地方、军队和政府之间的关系，并且发布与救援相关的所有信息，进而保障资源共享。通常来讲，全面推进军地融合平台的建立可以从以下三个方面进行展开：首先，细化军民融合应急救援的各项条例，明确军地融合救援的主要方式、内容和指挥权限，划清各部门之间的职责权限并责任到人。其次，针对不同的自然灾害和类别建立详细的应急救援预案，并且从队伍组成、教育培训和应急演练等各个方面对救援队伍进行评估，做好专业救援队伍的建设储备工作。最后，为了确保军地融合救援机制真正发挥作用，军地双方要建立一套完善的考评机制，通过一定的方式来检测救援队伍的能力，并将考评结果纳入政府工作绩效的考核范围之内，从而全方位地营造良好氛围，提高军地融合工作的积极性。
结语
我国是世界上突发自然灾害最频繁的地区之一，地震、泥石流、洪涝以及雨雪冰冻等自然灾害时常发生，严重威胁人民群众的生命财产安全，抗灾形势十分严峻。针对这一问题，我国从法律制度、队伍建设和平台搭建等多个方面建立了应急救灾军地融合机制，并在抗灾救援过程中取得了不错成效。同时由于政府应急管理体系的不足和军地协同平台的缺失等因素，在很大程度上制约了我国应急救灾水平，因此各级政府部门应当健全完善应急体系，全面推进军地融合平台的搭建，确保军地融合应急体系落到实处。
参考文献：
[1]袁光照，新公共管理视角下的自然灾害治理研究——以广西为例[D]，广西大学，2011（05）
[2]李志军，突发公共事件应急管理探析[J]，中国应急管理，2012（07）
[3]许永惠，我国突发性自然灾害应急机制研究[D]，河海大学，2008（05）
[4]李年生，探析突发自然灾害事件应急救援军地协同机制[D]，南昌大学，2011（05）
论文作者:冯勇
论文发表刊物:《基层建设》2016年2期
论文发表时间:2016/5/30
标签：军地论文; 自然灾害论文; 应急救援论文; 机制论文; 突发性论文; 我国论文; 军队论文; 《基层建设》2016年2期论文;