农民负担管理体制缺陷与农民不合理负担的治理，本文主要内容关键词为：管理体制论文,不合理论文,农民负担论文,缺陷论文,负担论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D630.1 文献标码识：A 文章编号：1001 —8182（2000）01—0040—06
农民负担是指农民承担的各种税费和劳务，包括税收、村提留、乡统筹、农村义务工和劳动积累工以及集资、摊派、罚款等。所谓农民负担管理体制是指在有关农民负担的政策、法规的制订、审批、执行和监督过程中，中央与地方、国家与农民及其组织之间权限划分的一项基本制度。笔者认为：建国以来，我国先后经历了中央集权型、中央集权与地方分权型农民负担管理体制，但两种体制均没能保障农民及其组织应有的权利，农民及其组织仅仅是农民负担管理关系中的义务主体而非权利主体。在管理体制不变的前提下对农民不合理负担的治理只能是治标不治本的应急之策，其结果的好坏，取决于公共机关的自我约束。当前，要从根本上治理农民不合理负担，就必须既对公共机关的行为进行强有力的制度约束；又承认并保障农民及其自治组织在农民负担管理关系中的权利主体地位。为此，应建立中央集权、地方与农民及其自治组织分权的新型的农民负担管理体制。
一、中央集权型农民负担管理体制下的农民负担问题
十一届三中全会前的近30年，我国农民负担管理体制是中央集权型的，有关农民负担的政策、法规的制订、审议权全归中央，地方国家机关只享有执行权，而农民负担的具体承担则由政社合一的人民公社去完成。由于忽视了地方国家机关应有的决策权和农民及其组织作为负担主体应有的权利，从而，尽管这种集权型体制适应了国家集中有限的人力、物力、财力办大事的客观需要，但也不可避免地带来农民负担的沉重与隐弊。一方面，农民负担是沉重的。这是因为：第一，由于客观环境需要而采用的优先发展重工业战略和工农产品价格剪刀差积累机制及统购统销的农产品分配体制的长期实行，形成了一种农业为工业服务，农村为城市服务的格局，造成了农业资源、利润的过分转移和农民的集体贫困。有资料表明，1952到1978年，由于农产品不等价交换等原因，农业流出资金3120亿元；同期，农业劳动生产率指数仅增长2.78个百分点，而工业劳动生产率增长1.66 倍。（注：许明主编：《当代中国亟待解决的27个问题》，今日中国出版社1997年4月第一版第353～ 354页。）第二，政社合一的人民公社体制加重了农民的负担。由于经济组织混同于政府机构，导致事权与财权不清，并且事实上使经济组织屈从于政府机构，从而导致：一些地方性生产和公共设施经费等不应由群众直接负担的经费都可由社队直接扣除；一些公共事业没同群众商量，超过群众的负担能力；党、政、经干部职权责不分，人浮于事，机构臃肿，且多吃多占，挥霍浪费和经济上违法乱纪行为也不易纠正等。另一方面，农民负担不合理问题又具有相当的隐弊性。这是因为：第一，农民负担的承担方式是集体性的。在“三级所有，队为基础”的人民公社体制下，农民到手的收入只能是扣掉了各项税费后的份额，并且队与队之间、大队与大队之间乃至整个公社的农民最后得到的劳动收入都差不多，这种集体贫困消除了农民的不满。第二，农民负担的具体承担形式主要是上缴农业税和承担劳务。政府向农民收缴的各种费用并不多。并且农业税的缴纳也是以公粮为主。这种实物和劳务的承担，由于不表现为一种具体的价格，其真实的价值也就被隐含了。第三，为工业积累资本的工农产品价格剪刀差积累机制的长期实行，尽管转移了大量的农业资金，但它的间接性、隐弊性不会使农民产生一种被剥夺的感受。以上两个方面表明，尽管农民在与国家、集体、其它社会成员的利益分配格局中处于不利地位，但由于农村负担的直接主体是农民集体而非单个农民，从而农民对负担的感受是间接的，对其变化也不会敏感。因而，中央集权型管理体制下的农民不合理负担问题并未凸现出来。
二、中央集权与地方分权型农民负担管理体制下的农民负担问题
十一届三中全会后的体制改革使我国的农民负担管理体制走上了中央集权与地方分权相结合的道路。其基本含义是：有关农民负担的政策、法规的制订、审议及监督权仍然主要由中央国家机关享有（但中央政府各部门的权力扩大了）；地方国家机关有权制订具体的实施办法，并有权就某些地方事业建设向农民摊派、集资（由于缺乏约束，这种权力被滥用的现象经常发生）；农民及其自治组织仍在事实上难以表达自己的意志。农民仍然只能是农民负担关系中的义务主体，而难以成为权利主体。
这种管理体制下的农民负担的特点是：农业税较轻，提留统筹费较重，集资摊派严重；乡、村组织或上级政府决定农村收费项目，农民没有发言权。之所以如此，综合起来有以下几个方面的原因：第一，体制改革的目标之一是放权让利，随着计划经济体制向社会主义市场经济体制的过渡，中央各部门、地方政权机构的权力上升使权力主体多元化的格局逐渐形成，而中央政权在放权后并没迅速建立起相应的法律调控机制，从而使得权力的行使特别是政府行为失去控制。表现在农民负担方面，就是各部门、各地方到处向农民伸手。它们往往根据自身的需要，如“出政绩”的需要，改善办公条件的需要，增加福利和收入的需要等，决定向农民收费的项目，致使收费无度，农民负担加重。1993年3 月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于切实减轻农民负担的紧急通知》就一针见血地指出：“农民负担重的问题，表现在农村，根子在上边各部门，涉及农民负担的摊派、集资、达标活动和行政事业性收费及罚款等方面的许多文件来自中央国家机关和省级国家机关”。正是这些堂而皇之的部门规章、地方性法规侵害了农民利益，加重了农民负担。第二，由于事权膨胀而导致的机构膨胀形成了严重的吃饭财政。一方面，原有的职能部门并未减少。另一方面，借社会转型之机，又设立了许多新的职能部门。从而吃饭财政队伍越来越大。据一些地方调查，人口在50万左右的中等县，不包括教师，仅县直党政机关干部及事业单位职员就有5000人左右，其中60%的人由财政养活，30%的人采取差额补贴或靠自收自支解决，10%的人主要靠向农民收取的行政事业性收费、罚款收入来养活。人口在4万人左右的中等乡， 乡直机关和“七站八所”的干部职工有100人左右，其中65%由财政负担，35%由农民负担。 由于养人过多，财力有限，各种费用最终都转嫁到农民身上。以1997年为例，在农民收入增幅回落4.4%的情况下， 全国农民家庭各项支出中增幅最多的是上缴有关部门的各种费用，增幅达26.9%，其中农民支出的各种行政事业性收费比上年增加59.1%。（注：《扭转农民负担久减不轻的局面》，《瞭望》1998年第43期。）第三，改革开放以来，我国经济建设的速度和规模都上了一个新台阶，大规模经济建设资本原始积累与各级政府财政困难的矛盾日益突出。为解决资本原始积累的匮乏，各级政府通过不同的途径把相当一部分负担转嫁到农民头上。一方面，工农产品价格剪刀差积累机制仍然存在，以1991—1997年为例，最少的1996年剪刀差差幅为23.2%，最高的1993年剪刀差差幅达到52.3%。剪刀差绝对额最低的1991年为1275亿元，最高的1997年为2252亿元。（注：《中国国情国力》1998年第9期第28页。 ）另一方面，通过分税制改革，中央的收入得到了保障，但无形中地方的财政紧张了，各级地方政府为了解决本地经济发展资金的不足，利用税制改革的不到位，巧立名目，大肆收取各种建设费用。如1993年，各地一哄而起建开发区，甚至一些乡镇也建开发区，极大地加重了农民的负担。第四，农村改革取得初步成功使农业日益成为其它各项改革事业的依托，农村不仅成为各项改革事业稳固的大后方，而且在人力、财力上给其它各项改革事业提供了极大的资助。据统计，20世纪90年代以来，农村经财政渠道和金融渠道净流出的资金数额惊人，其中最少的1991年为452.7亿元，最高的1994年为2379亿元。 （注：见中国社会科学院农村发展研究所和国家统计局农调总队合作编著的《经济绿皮书》，该书是中国农村经济年度发展报告，自1992年始，每年一本。）这就在事实上把体制转换带来的阵痛、成本的相当一部分或明或暗地转移到农民头上，并且由于对农村改革初步成功的夸大宣传，使得各行各业曾一度把眼光都盯向农村，农业几乎成为鞭打快牛的产业，这就不可避免地会加重农民的负担。第五，农村大锅饭体制的破除，使得中央、地方的各项税费再也不是通过集体而是直接征到了农民头上，这种农村负担主体的转移使得农民对负担的感受变得直接，对其变化更敏感。第六，尽管1988年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》开始实施，基层政权与农民自治组织、农民集体经济组织在形式上分离了，但基层政权如何为农民自治组织服务的问题并不明确，基层政府与村民自治组织之间事实上仍然存在着一种领导与被领导的关系。这就使得农民及其自治组织在农民负担问题上的意愿表达得不到重视。
三、现行农民不合理负担的治理措施及其成效评价
对农民不合理负担的治理，始于建国初期。1956年，毛泽东在《论十大关系》中就批评过苏联把农民挖得太苦，要求广大干部引以为戒；20世纪50年代末60年代初的对“一切大办”、“一平二调”、刮“共产风”的纠正；国家对重工业、轻工业与农业的比例失调的多次调整等，这些，都对减轻农民不合理负担起到了一定的作用。随着80年代中后期，特别是90年代后，农民不合理负担问题的日益凸现，党中央、国务院及各地方国家机关更是采取了诸多重大措施，以求切实减轻农民负担。1985年底，党中央国务院就发出过《关于制止向农民乱派款，乱收费的通知》。20世纪90年代以来，已先后下发过10来个减轻农民负担的政策文件，其中主要有：1991年，国务院颁布的《农民承担费用和劳务管理条例》；1993年，中共中央、国务院发出的紧急通知要求凡涉及农民负担的文件和收费项目一律先停后清；1997年，党的十五大强调：“要尊重农民的生产经营自主权，保护农民的合法权益，切实减轻农民负担”；1998年，党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中指出：“减轻农民负担要标本兼治，合理负担坚持定项限额，保持相对稳定，一定三年不变；严禁乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派，纠正变相增加农民负担的各种错误做法，对违反规定的要严肃处理；逐步改革税费制度，加快农民承担费用和劳务的立法”。同时，各地方国家机关对减轻农民负担也做了很多工作。主要有：实行了减轻农民负担党政领导责任制；出台了一些减轻农民负担的地方性法规；清理农民负担项目，取消了一批不合理收费；查处了一批加重农民负担的违法案件；推行了农民负担监督管理“三项制度”等。（注：姜春云：《减轻农民负担必须标本兼治》，《人民日报》1996年10月27日第2版。）经过各个方面的共同努力， 减轻农民负担工作取得了一定的效果。有资料表明，在经过1988—1992年农民负担高位运行阶段（其间，农民人均三项负担性支出年均递增16.9%，而农民人均纯收入年均递增速度只有9.5%）以后，农民负担高速增长的势头得到抑制。 表现在： 1995年，农民承担的提留统筹只占上年人均纯收入的4.92 %；1996年，农民人均纯收入的增幅超过农民三项负担性支出增幅1 个百分点；1997年，农民负担增速继续低于纯收入的增长速度。（注：孙梅君：《农民负担的现状及其过重的根源》，《中国农村经济》1998第4 期。）这是成绩的一面，但它并不能掩盖现行“减负”之策的明显缺陷：一是“急”。即这些“减负”之策，大多属应急型的，只能是一时奏效的短期措施，它是依靠中央政府的高压和强大的舆论力量来实施的。由于没有涉及到制度特别是管理体制本身，只要思想稍有松懈、工作稍有松劲，随时都有可能出现农民负担反弹。如，农民不合理负担在1993年得到初步治理后，1994年农民负担便以高出收入12.6个百分点的增长速度反弹。因而，要维持这种短期之策，需要付出极大的成本。二是“漏”。即监管不全面。对农民负担， 中央有一个不超过上年农民纯收入5%的限制，但这5%的限额是针对三提五统而言的， 其它收费则游离于5%的监管之外，没有边界，只要有“需求”，就会加重农民负担。 三是“软”。即最终依靠的是一种软约束。即希望通过政府、行业的自律及国家工作人员的公仆意识来达到根治农民负担的目的。这种最终依靠自我约束来彻底减轻农民负担的想法，只能是一种美好的愿望。这么多年来，尽管中央三令五申，但农民负担重的问题仍然十分严重，就足以说明这一点。因而，要真正从根本上扭转农民不合理负担问题，就必须从农民负担管理体制上着手。一方面，承认并保障农民及其自治组织在农民负担管理关系中的权利主体地位；另一方面又要对政府行为从事权和财权上进行约束，而这两个方面都需要依靠法治来进行。
四、建立中央集权、地方与农民自治组织分权的农民负担管理体制
（一）保障农民自治权的实现是治理农民不合理负担的关键
1998年11月4日， 《中华人民共和国村民委员会组织法》的颁布和实施，用法律的形式保障了村民自治、基层群众直接行使民主权利。它的贯彻实施不仅能使广大农民享有最基层的政治民主权利，而且能享有经济民主权利；不仅有权管理内部事务，也有权抵制国家政权的非法干预。在农民负担问题上，一方面，农民及其组织还享有农民负担问题上的决定权或者发言权。该法第19条规定：乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用；本村享受误工补贴的人数及补贴标准；村办学校，村建道路等村公益事业的经费筹集方案等涉及村民利益的事项，必须经过村民会议讨论决定后，村民委员会方可办理。这就赋予了村民会议在村提留费用的承担及乡统筹的收缴方法上的决定权。同时，对于国家机关向农民的摊派、集资、罚款等收费项目，根据该法第2条第2款之规定，农民可通过村民委员会向人民政府反映自己的意见，要求和提出建议。另一方面，农民及其经济组织享有生产经营自主权。该法第5条第2款规定：村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。该法第4条第1款又规定，基层人民政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。这就表明，不仅村民委员会，而且基层人民政府都不得非法干预农民及其经济组织享有的生产经营自主权。这一规定意义重大，它不仅有利于防止村官和基层国家工作人员变相加重农民负担，而且，让农民拥有生产经营自主权，也是农民进入市场和承担责任的前提。以上两个方面权利的享有，能够保障广大农民在农民负担管理关系中的权利主体地位。
（二）精简政府机构、明确政府事权，是“减负”工作的又一关键
九届人大一次会议提出新一轮的政府机构精简方案，计划从1998年起用三年左右的时间，完成从中央到地方的各级机构精简。当前，最急迫的是精简县乡机构。把一些不应有的职能部门坚决裁汰下来，把一些职能交叉的部门合并；严格控制临时性随意增加工作人员（如为执行收粮收款收税、落实各种种植计划及计划生育等任务而增加工作人员），防止县以上政府机构分流人员涌入县乡机关；对县乡机构设置实行总量控制。同时，明确政府事权、转换政府职能。是大政府好还是小政府好，是什么都干预的政府好，还是适度干预的政府好，经验已经作出了结论。因而，必须使政府从微观经济领域退出。新近通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》第4 条就明确规定了基层行政组织与村民自治组织的关系是指导与被指导的关系，并且特别强调基层行政组织不得干预依法属于村民自治范围内的事项。因而，基层政府面临的不是如何领导村民自治组织的问题，而是如何解决好为村民自治组织服务的问题。一方面，基层政府应保障农民自治权的实现，如该法第15条、第22条第3 款就明确规定了基层政府在监督村民自治组织依法选举及村务公开方面的职责。另一方面，村民自治范围内的事项，如生产经营自主权问题，以及该法第19条规定的由村民会议决定的事项等，基层政府又必须绝对尊重它。当然，如何帮助农民更快、更好地进入市场，也应是市场经济条件下的基层政府的服务内容之一。在政府退出微观经济领域的同时，还应规范政府行为，做到权力与金钱、部门利益的分离，从而有利于缓解政府事权与财权的矛盾，有利于减轻农民负担。
（三）加强农民税费和劳务负担的专门立法
1991年，国务院曾颁布过《农民承担费用和劳务管理条例》，这对减轻农民负担起到了一定的作用。但这种计划经济时代的立法文件，已不能适应市场经济条件下农民负担管理的需要。因而，制定适应新体制要求的规范农民税费和劳务负担的立法文件很有必要。其具体构想是：1.立法指导思想：既要保证国家合理的税费收入，又要保障农民的合法权益。2.立法原则：（1 ）农民负担的税费、劳务应与所给予的公共产品和服务等价，即“取之于农，用之于农”；（2 ）农民负担适度增长（应遵循与经济增长相协调、同步原则）与农民负担总量控制相结合原则；（3）实行以税为主，以费为辅的原则（我国目前费大于税， 费多于税的局面十分突出。据有关资料，目前全国收费的总额按1997年可以掌握的数据，至少在4200亿元左右，相当于我国同期财政收入的45%。而全国性及中央部门的收费达300多项，地方收费最多的省有400多项，最少的也有50多项。（注：黄景钧：《依法治费与完善税制》，《人民日报》1999年4月2日第2版。）因此，确定这一原则非常必要）。3.对费改税的处理。凡具有公共性质而无法取消的收费项目，原则上都可以考虑改为税。如村提留乡统筹可以改为农村公益事业税。又如上缴水利部的水利工程费、水土流失防治费可以改为水利建设税等。4.建立收费项目异议和听证制度。对于建设需要而农民又负担得起的收费项目可以保留，但在程序上应建立收费项目申请、批准、异议、听政、备案制度，即收费项目经有关部门申请、批准后，农民及其自治组织可以提出异议，然后举行由法院主持，政府、人大、农民自治组织代表三方参加的听证会，只有在听证会通过后，政府才能收费，同时向上级人大备案。
总之，通过依法保障农民自治权、依法行政、依法治费，有利于建立新型的农民负担管理体制。
收稿日期：1998—11—30