恰克图会议与《中俄蒙协约》，本文主要内容关键词为：协约论文,中俄论文,会议论文,恰克图论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类号：K258“212” 文献标识码：A 文章编号：1000-5218(2012)03-0018-07
根据《中俄声明文件》及《声明另件》①，1914年9月8日，关于蒙古问题中俄交涉之第二阶段——中俄蒙三方谈判在恰克图举行。中方全权专使为护理黑龙江都督毕桂芳、驻墨西哥大使陈箓，俄方全权专使为驻蒙外交代表兼总领事密勒尔，蒙方全权专使为内务大臣达喇嘛达锡扎布(后换成司法副大臣济农贝子希尔宁达木定)和财政大臣察克都尔扎布。恰克图会议历时9个月，“正式会议48次，往来会晤谈判亦不下40次”，争执十分激烈，其间几度“势将决裂”，乃至“停议”，各方全权专使“彼此亦不复往来”。[1](177、163、174)
恰克图会议是在对中国极为不利的形势下举行的。首先，俄方拟定了一个中俄蒙协约草案，共12条。[2](364)为在即将开始的三方谈判中争取库伦当局与俄方一致行动，会前密勒尔将草案内容告知库伦当局，并“已同蒙方进行了三次会商”，蒙方大体“赞同”俄方草案。[2](362)这样，在会上就形成了俄蒙双方合而谋我的形势。此外，1914年9月到11月，日本强占胶济路全线，继而又在1915年1月提出了妄图独占和灭亡中国的“二十一条”，5月7日发出最后通牒，限袁世凯在48小时内答复。中日关系随即紧张起来，致使北洋政府在谈判中处于十分困难和被动的地位。
恰克图会议，议题颇多，牵涉面甚广，但“大旨不外地方自治之地位，邻邦特别之利益，宗主权及领土上所应有之权利三端”。②谈判中矛盾最为尖锐、费时最长的有几个问题，下文分别加以论述。
一、关于中国在外蒙的宗主权问题
会议开始，中方提出恰克图三方会议系根据《中俄声明文件》及《另件》的规定召开的，因此，要求蒙方明确表示承认声明文件及另件，指出这是会议得以顺利进行的必要前提。为此，中方提出以下四款要求：1.外蒙承认中俄声明文件及另件。2.外蒙承认为中华民国领土内之自治区域，并不独立、不自成国。3.外蒙擅自立国称帝，有碍宗主权及领土之统一，宣布取消国号、帝号。4.外蒙取消“共戴”年号，遵用民国年历。中方要求，三方先通过上述四款并签字后“再议他款”。[1](162)蒙方表示，“蒙古为保守疆土、宗教、种族及风俗起见，前与满清脱离关系，组织立国，并公举黄教主哲布尊丹巴喇嘛为皇帝，自独立以来，迄已四载……并订有国际协约及商务专条。今日中国两专使要求取消国号、帝号，蒙古政府决不承认”，“无讨论之余地”。并且提出“对于中国代表如何解释中国在外蒙之宗主权，甚所愿闻”，要求中方代表先行解释“宗主权之范围”，③[1](161)态度蛮横。俄方支持蒙方，密勒尔甚至援引墨西哥、埃及、朝鲜、布哈拉等国之先例，说明帝号与宗主权“并不抵触”，并且认为“共戴”年号在公文上亦“可与民国年历并列”。[3](42)密勒尔还明确表示，俄国政府确将外蒙视为“单离自治国”，故外蒙当然应该有政府。[3](53)沙俄外交大臣沙查诺夫更是直截了当地称哲布尊丹巴呼图克图为“国家元首”。[2](413)
针对俄蒙专使所持观点，中方专使严正指出：《声明另件》第一条即已写明外蒙为中国领土之一部分，“领土一部分之中，不能有独立国”，“同一领土之上，不能有二主”。[3](44、43)俄方专使所引墨西哥、朝鲜、埃及等先例均与外蒙情况不符，墨西哥、朝鲜等均系保护国，而外蒙是中国领土之一部分。“保护国可以有国，有政府，即可以有帝号，领土一部分内之自治地方不能有国，不能有政府，亦不能有帝号。”[3](45)中方专使对中国之宗主权作了明确解释，并且尖锐指出，从俄蒙专使发表的意见来看，似“欲暗中将自治地方移为保护国之解释”，[3](42)蓄意制造国中之国。外蒙为中国领土内之自治区域，这在《声明文件》及《另件》中有明确规定，但外蒙却置之不顾，悍然改称“蒙古国”或“自治国”，这是中方所不能接受的。中方专使对俄蒙两方之非理态度的揭露和驳斥可以说是一针见血、击中要害的。俄方对中方代表在会上的上述表现，表示不能容许。沙俄专使在私下会晤中国专使时声称，“外蒙立国，业经四年，此次会议断难更改制度，以破坏其已成之政府”，“贵国所提四款，毫无磋商余地”[1](163)，并“忠告”中方收回四款。沙俄驻北京公使库朋斯齐也向中国外交总长表明态度，中方代表如“不根本改变其行为方式，则必将导致谈判中断”[2](371)。在此期间，沙俄外交部又分别向密勒尔和库朋斯齐发出内容相同之电报，令密勒尔和库朋斯齐分别转交中国专使和中国外交部。电报警告中国政府此次“三方会议如无效果”，俄国将进一步扩大外蒙自治官府的“自治权”。[1](163)但俄方的此次威胁并未奏效。中国专使虽然接到勿使谈判决裂的电报，然而在事关国家主权及领土完整之重大原则问题上，继续坚持不妥协态度，在国号、帝号问题上，与俄蒙两方“反复驳诘，为时两月之久，会议经过十次”，其间中方“欲与之决裂者数次”，延至11月下旬“始就我范”[4](343)，在11月23日举行的第16次会议上，蒙方专使提出在三方协约上将外蒙名称改为“蒙古国”字样，并且要求按照俄蒙协约使用额真汗名号。外蒙代表的上述意见被沙俄专使驳回。俄方态度变化并不是因为“其时欧战方浓，沙俄极欲了结东方交涉”[4](343)，而主要是由于外蒙谋求列强承认外蒙独立，建议列强向库伦派驻外交代表以及同列强缔结商约的表示引起沙俄的警惕和不满。沙俄专使针对蒙方代表的上述意见明确表示，此次三方会议系以《声明文件》及《另件》，而不是以俄蒙协约为根据；额真汗名号是皇帝，只能用于独立国之元首，在中国宗主权之下的外蒙执政者不能僭用此名号；俄国政府向以“蒙古”二字作“外蒙”解释；俄蒙协约内并无“蒙古国”字样。[3](74)这样，在国号及帝号问题上，中俄两方达成了谅解。当然，在库伦活佛名号上，中方也作了一定的让步。
虽然说恰克图会议前期，中国尚且争回了一些“虚名”，尽管并非易事，但是在后面具体问题的谈判上，中国在外蒙的主权则进一步被剥夺殆尽。
二、关于铁路和电线问题
确定外蒙自治权的范围和与此相关的中俄两国在外蒙的地位问题是恰克图会议所要解决的核心问题。中俄两国在该问题上的分歧，首先在铁路、电线问题上表现出来。
三方谈判开始不久的1914年9月30日，沙俄即避开中国政府与库伦当局签订了“四个条约”，其中一个是铁路条约，一个是电线条约。对此，中国政府电令中国驻俄公使馆就俄国在三方谈判期间与库伦当局缔结铁路，电线等条约表示抗议。与此同时，中国外交总长给沙俄驻华公使库朋斯齐递交了一份备忘录，指出铁路、电线问题本应由出席恰克图会议三方共同协商解决，明确表示会议结束前，库伦当局所缔结之任何条约，中国政府将不予承认。沙俄政府外交大臣沙查诺夫的答复是：铁路、电线在任何地方均属“产业问题”，沙俄与外蒙当局缔结铁路条约、电线条约是“按照声明文件行事的”，根据声明文件，“容许蒙古政府自行管理工商问题”。[2](373)沙查诺夫还电示出席恰克图会议的俄国专使密勒尔向中国专使发表一项声明：中俄声明文件已经确立外蒙“内政自治”，这“使蒙古政府有权自行管理铁道、邮政等内部事务，因而有权就此等问题同邻国缔结协约”，俄国政府“未授权”本专使在恰克图会议上“就限制蒙古自治政府在邮政、铁道等内政事务方面之活动范围问题进行磋商”。[2](372)在北京的沙俄驻华公使库朋斯齐也同时面交中国外交部节略一份，内容与俄国专使声明大致相同。这就是说，俄国借口铁路、电线问题属于外蒙内政，在自治范围之内，无需提交三方会议讨论、解决。然而，事实并非如此。三方谈判之前，俄蒙之间关于铁路、电线问题的谈判已在进行。早在1914年1月，沙俄政府已经拟定了俄蒙铁道条约草案，并且电令密勒尔就与蒙古政府缔结俄蒙铁道条约进行预备性谈判，争取在三方谈判开始前签订该约。这样做的目的，就是要避开中国政府确保外蒙境内未来之铁路与俄国西伯利亚铁路网相连接。沙俄政府担心中国专使在三方谈判中提出铁路、电线问题，如若外蒙境内未来之铁路与通往张家口的中国铁路网相连接，将在经济和军事战略方面对沙俄构成威胁。为此，沙查诺夫强调俄蒙铁道条约应当规定“一项原则”，即在外蒙境内修造之铁路必须与沙俄铁路网相连接。此外，俄蒙铁道条约还有一条规定，蒙古政府如果自行修造或者向某国提供铁道让与权，必须事先与沙俄政府磋商，以确保准备修造之铁路不能有害于沙俄。这就是俄方为什么在三方谈判中始终拒绝谈判铁道问题之原由。
与俄方意见不同，中国政府坚持认为铁路、电线虽属产业问题，然而事关国防、交通，不能划入自治范围，应归中央政府办理。为此，中国专使与沙俄专使多次往来会晤，谈判磋商铁路、电线问题。沙俄专使声称：铁道问题俄蒙已经订约，无需再议，电线问题同属外蒙内政，也在三方会议讨论范围之外。中国专使对此驳斥道：恰克图会议的目的本来就是要解决由于外蒙自治而产生的问题。哪些问题属于自治范围，哪些问题不能划入自治范围，应由三方专使讨论解决，铁路、电线问题是否应归内政，何以沙俄一方说了算。中国专使虽经再三争执，但是终无效果。面对这种情况，中方表示让步，根据外交部电示，[1](166)中国专使通知密勒尔，中国政府同意不在会上磋商铁道及邮电问题，建议通过互换照会解决此等问题。在互换照会之后，再恢复三方谈判。中方这一让步却又遭到俄方拒绝。俄方专使在致中国专使备忘录中声明，接到俄国政府指示，互换照会一事，不能在恰克图进行，应在三方谈判之后，由两国政府另议。[1](166)电线问题，密勒尔原先以属外蒙内政为由，拒绝讨论，会议后期复又提出恰库张电线经过外蒙境内的一段包括电局划归外蒙管理。北洋政府“权衡轻重”再次让步。这样，中国在外蒙架设的电线和设立的各电局于会议结束后六个月由外蒙当局“接收”。
北洋政府由于没有坚持自己主张之实力和手段，在铁道、电线问题上，也和在其他问题上一样，最终不得不向沙俄妥协，只是由中国专使向沙俄专使递交一份备忘录，表示俄蒙铁道条约、电线条约“直接侵害中国之宗主权及领土统一，此等问题在按两国政府协议最后解决之前，民国政府将永远坚持自己之观点”。与此同时，中国驻俄公使馆向沙查诺夫也递交了一份备忘录，指出，对于已缔结之俄蒙铁道条约，“从领土联系及宗主权之观点出发”，“中国不能漠不关心”[2](375、376)。北洋政府所能做到的也只能是坚持“自己的观点”和表一个根本无济于事的态了。同时，中国专使接到继续谈判的训令，于是恰克图会议继续对由于外蒙自治而产生之其他问题进行所谓的“磋商”。
三、税则问题
税则问题在恰克图会议上三方“反复争持”，也是谈判时间最久的内容之一。历经12次会议，费时近两个月。为迫使中国专使就范，沙俄政府多次使用威胁手段。
中俄两国在税则问题上的分歧主要是在中国商货进入外蒙是否要交纳各项内地货捐问题上。
关于税则问题，沙俄专使提出的协约草案条文如下：“中国商民运货至外蒙，无论何种出产，概无关税，惟须按蒙古属民在外蒙所纳旧有及将来添设之各项内地货捐一律交纳。外蒙商民运货入中国，无论何种出产，亦概免税，惟应交纳中国现有之各项内地货捐。”[2](382)对该条文草案，中国专使表示不能同意。中国专使认为：根据俄蒙商务专条，沙俄商货已经取得在外蒙进出口免纳关税以及内地各项货捐之特权，而外蒙是中国之领土，中国乃外蒙之宗主国，在这片土地上，俄人在商务上的权利，竟然反多于中国人，“于理实属不公”[3](93)。因此，中国专使提出中俄两国商民应该处于平等之地位，享有同等之权利。据此，关于税则问题，中方提出的协约草案条文是这样的：所有在外蒙的内地商民，得照俄人之例，无论何项内地货捐“概免交纳”；俄蒙商务专条规定俄人享有的种种特权，“中国人民一律享受”[3](58)。
中国专使的意见遭到俄蒙两方的反对。外蒙专使声称，设立各项货捐，规定货捐数目，“乃其自治权范围内之专权”[3](105)。俄国专使支持外蒙专使的意见，认为“外蒙为中国领土之一部分，中国内地现行之厘金制度，外蒙亦应有之”。沙俄甚至还提出，在外蒙，中国商务较无论何项税捐概不交纳之俄国商务已处于优势地位，中国商货若再免纳货捐，则无异于令外蒙之俄商停业。因此，为使在外蒙之俄国商业与中国商业列于平等地位，非向中国商货抽取货捐不可。[3](97)事实上，沙俄要达到的目的，远不止是在商务上与中国商业列于平等之地位，而是要取得“优势地位”。早在恰克图会议之前，沙俄政府即于1914年3月和5月两次召开由外交部、财政部和工商部等有关人员参加的各部联席会议，[2](270、311)为取得和确保此种优势地位进行了详细的研究，一致认为抽取内地货捐是提高中国商货价格唯一可行的措施。这样，“免纳内地货捐”成为“俄人之最大特权”，而在市场上与俄货竞争最激烈的中国商货——特别是在烟、茶方面将会因必须交纳厘金而受到很大限制。因此，一面确保俄商免纳内地货捐，一面坚持对中国商民抽取货捐，这就是沙俄内阁联席会议在商务问题上为三方会谈确定的指导方针。三方会谈开始以后，为贯彻上述既定方针，沙查诺夫再次指示密勒尔在谈判中“必须坚持中国商民在外蒙交纳各项内地货捐，此点至关重要”[2](384)。
与俄方的立场截然相反，在谈判中，中国专使根据“中俄商人贸易平等原则”，继续坚持中国商民必须与俄商享有同等之权利；中国商民必须照俄商之例，免纳各项货捐。
经过一段时间的争执和对峙，在第28次会议上，中方提出明定货捐数目(税率)问题。由主张“免纳货捐”到提出“明定货捐数目”，是中国专使在税则问题谈判中所作的第一次让步。俄蒙两方提出烟、酒两宗值百抽十，其余各货值百抽五。中方的意见是值百抽二半。中方同时声明，值百抽五之重捐，无论如何不能认可；中方所以提出明定货捐数目，是为防止日后外蒙自治官府任意增加，并非表明中方承认外蒙对中国商货抽取货捐；如果蒙方同意中方意见，中方也会酌情让步，承认外蒙自治官府对中国商货抽取值百抽二半之货捐。俄国专使表示可以考虑中方值百抽二半之意见，并按照中国专使之意见将其条文修正如下：“中国商民运入外蒙所有货物应向外蒙自治官府交纳值百抽……之地方货捐，该地方货捐价单、章程及违犯该章程之惩罚办法，均由外蒙自治官府规定，经中国驻库大员同意。”[3](106)然而，到下次会议(第29次)时，俄方忽然变卦，重新提出由沙查诺夫草拟的第一次原条文。对于俄方重提第一次之原条文，中国专使答复说绝难同意，表示愿就俄方第二次之修正条文继续进行讨论。俄国专使坦言“修正条文，未得同意”，“已奉政府训令取消”，“令仍坚持第一次提出之原条文”[3](169、138)。对此，中国专使声明，“俄国专使既坚持其原拟之条文，中方亦坚持其最初之意见”[3](110)。
在此后的几次会议中，三方继续就明定货捐数目问题进行争论。外蒙专使欲将现行货捐数目增加为值百抽十，烟酒加倍，值百抽二十。中方坚持各货一律值百抽二半。在第30次会议上，俄国专使提出折中办法，除烟、酒加倍抽收外，其余各货一律值百抽五。[3](116)中国专使仍然认为值百抽五之货捐过重，继续坚持值百抽二半。至第37次会议时，中国专使再次让步，表示同意除烟酒两项值百抽十外，其余各货均值百抽五。[3](139)条件是“自治外蒙必须担保货捐数目将来不再增加”。这样，在货捐数目问题上，中方作了第二次让步。然而，此时俄方又提出协约条文内无需载明货捐数目，认为税则问题上自治外蒙享有自行管理之专权，不能由三方定出货捐数目，而干预外蒙自治官府之自治权。
从税则问题谈判以来，中方一再让步，而俄方却没有丝毫的让步，坚持其原条文，甚至“一字不能更改”，俄国专使既如此坚持其原条文，中国专使于是宣布“将屡次之让步取消”，“亦坚持其原草案之条文”[1](170)。至此，税则问题谈判陷入僵局。于是，沙俄外交副大臣尼拉托夫电令驻华公使库朋斯齐向中国政府发表一项声明，说明在商捐等问题的谈判中，中国专使的表现表明中国对沙俄和外蒙自治官府怀有敌意，“且不愿就此等问题达成协议”，“在此种情形下，继续谈判并无裨益”[2](390)。与此同时，外交大臣沙查诺夫指示密勒尔，在中国专使未允诺接受沙俄所拟商捐条文以前不要约定下次会期，也不要与之举行私下往来会晤谈判。[2](392)密勒尔接到此训令之后，在三方会谈第40次会议上即行宣布：在未接中国专使对于货捐条款同意之答复以前不能预定下次会议日期。[1](172)面对沙俄的威胁与恫吓，北洋政府竟然撇开中国专使在北京直接向库朋斯齐表示在商税问题上，中方接受俄方提案。于是，在10天之后的第41次会议上，税则条文，即“照部电原文通过”[1](173)。税则问题谈判，俄方达到其预定目的——通过对中国商货抽取货捐以确立俄商之优势地位；外蒙自治官府则通过对中国商货抽取值百抽五之重捐，为所需之行政费用解决了“饷源”。而中国虽经三次让步，却仍一无所获。恰克图会议在税则问题上也和在铁道、电线问题上一样，俄蒙两方合而谋我取得完全成功。
四、内蒙古殖民问题
根据中俄声明文件及另件的规定，恰克图会议的任务本来是要解决由于外蒙自治而产生的问题，所议问题的范围应限于外蒙自治区域以内。内蒙殖民问题纯属中国内政，而在恰克图会议上，俄方竟然提出不准中国在内外蒙交界之内蒙沿边地带殖民。
曾在恰克图会议之前，即1914年6月，沙查诺夫即致函密勒尔对即将举行的三方会谈作了详细指示。根据沙查诺夫的指示，密勒尔拟定了一个“三方协约草案”，共12条，其中第9条即为内蒙殖民问题，全文如下：“中国政府为……同蒙古政府建立睦邻关系，允在达里冈崖(特别区域)、锡林郭勒盟、乌兰察布盟以及与外蒙交界之哲里木盟各蒙旗不驻兵、不设官、不殖民。”[2](366)恰克图会议开始以后，在1914年10月20日举行的第9次会议上，三方分别提出各自拟定的协约草案，俄方拟定的协约草案第15条又重申了这一条款。[3](61)据沙查诺夫称，之所以向中国政府提出此项条文，是由于自治外蒙与内蒙之边界“尚未明定，且无戍守”。在这种情况下，“中国人自然会迁往此等地方定居，并出现在外蒙”，“这与中国政府不向外蒙殖民之承诺相悖，且将导致边境事件及自治外蒙同宗主国中国间之冲突发生”[2](397)。针对俄方提出的该条款，中国专使在1915年1月18日的第25次会议上特预先声明，“如有在会提议关系外蒙自治区域以外，或关系声明文件第5款及另件第3款范围以外之各问题，本专使无讨论之全权”[3](92)。在第32次会议上，外蒙专使提出对于与外蒙同族同教之内蒙蒙人中国方面应允许他们自由信仰黄教，其教主为哲布尊丹巴呼图克图，同时，中国方面也不阻止他们前往库伦参拜教主；在第35次会议上又进一步提出“中国政府并不在与自治蒙古接界之各蒙旗驻兵”。对此，中国专使指出，外蒙专使所提问题是在“干预中国内政”，明确表示，按照本专使在第25次会议上之声明，所有超出声明文件及另件规定以外的问题“一概不能讨论”[3](121)。
会议后期，内蒙殖民问题成为最重要的一项议案。4月15日，库朋斯齐奉命正式向中国政府提出“不在与外蒙交界之内蒙各旗殖民”及“不阻止前往库伦参拜教主之蒙人”。17日，恰克图会议俄国专使也向中国专使提出同样的问题。中国政府和中国专使均作出了否定的回答。中国专使表示，“内蒙边界不殖民一条，轶出会议权限范围”，本专使“早经声明，无权讨论”[1](173)。在北京，库朋斯齐电报沙查诺夫，“已同外交总长进行会晤”，关于不在与外蒙交界之内蒙各旗殖民一节，“中国政府认为不能同意”；关于蒙人前往库伦参拜一事，外交总长表示，中国向来信仰自由，“但亦难于在此方面承担国际义务”。库朋斯齐也认为，“中国人将坚持其意见，何况有理由断言，在1913年声明文件及另件中对该问题根本未作规定”[2](396)。
由于遭到拒绝，沙俄再一次使用威胁手段。沙查诺夫电示库朋斯齐“劝告”中国政府应在边界地带殖民问题及参拜问题上向外蒙自治官府作出让步，以“继续会议”，尽快结束拖延已久之三方谈判，[2](398)并以中止谈判相威胁。密勒尔则向中国专使施加压力，声言“此条如不允议，予当电请政府示期罢议。但本会决裂应由中国政府负完全责任”。三方谈判因此“停议半月”[1](174、177)。随后，谈判转至北京在中国外交总长与沙俄驻华公使之间进行。虽“屡经政府婉商库使”放弃上述要求，然终无效果。北洋政府顶不住沙俄的压力，于5月5日被迫妥协，“答应让步”[2](399)，在殖民、参拜两个问题上在照会中宣布了中国政府所作的让步。
1915年6月7日，《中俄蒙协约》[5](118-122)在恰克图签字，共22条，主要内容包括：外蒙承认中俄声明文件及声明另件；外蒙承认中国之宗主权，为中国领土之一部分，中俄承认外蒙自治，自治外蒙无权与各外国订立关于政治及土地关系之条约；中俄承认外蒙自治官府有办理一切内政并与各外国订立关于自治外蒙工商事宜国际条约及协约之专权；中国驻库大员之卫队不过200名，驻乌、科、恰各处佐理专员之卫队不过50名，沙俄驻库外交代表之卫队不过150名，驻各地领事之卫队不过50名；中国商货运入自治外蒙不纳关税，各项内地货捐一律交纳；自治外蒙境内，华、俄人等之诉讼事件，若华人为被告，由中国驻库大员与俄领会审，若俄人为被告，由俄领审理，中国驻库大员观审。同时，中俄两国就殖民、参拜两问题互换照会。关于殖民问题，中国外交总长与沙俄驻华公使在北京互换照会，中国外交总长在致沙俄驻华公使照会中承诺：在内外蒙交界地带，尤其在经过锡林郭勒盟之一段未定边界，在此地出现定居之中国人，必将导致中国人移居外蒙。因此，中国政府原则上同意将内外蒙交界地带留作当地居民游牧之地，关于详细划定该地范围一事，在正式划定边界时确定。[2](402)关于参拜问题，中国专使与俄蒙专使在恰克图互换照会。中国专使在致俄蒙专使照会中承诺：“蒙人前往库伦为宗教上之巡拜外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗时，中华民国政府亦不加以阻止。”[1](182)由于北洋政府反对在《中俄蒙协约》中提及此等让步，而且在公布《中俄蒙协约》时，并未公布中俄蒙互换之照会，因此，关于内外蒙交界的内蒙沿边地带不驻兵、不设官、不移民之换文，就成为继1896年《中俄密约》之后的又一中俄秘密协定。
《中俄蒙协约》签订以后，根据该协约，1915年6月9日，库伦哲布尊丹巴呼图克图致电北京中央政府声明取消“独立”、国号、帝号和年号，改称“自治”。[6](219)《中俄蒙协约》还规定了中国行使宗主权的若干具体条款，中国政府在名义上恢复了对外蒙的统治权。然而，恰克图会议上，由于北洋政府奉行“彼有实事，我图虚名”[6](218)的指导方针，一味地迁就妥协，致使中国“表面虽收复外蒙”(所谓“我图虚名”)，“而实权损失不鲜”(所谓“彼有实事”)[4](343)。宗主国中国在外蒙的一切权利被剥夺殆尽。《协约》规定，外蒙是中国领土之一部分，而中国政府却无权在外蒙驻军、无权干预外蒙自治官府之行政事务；《协约》规定外蒙承认中国之宗主权，不过是名义上的罢了，仅仅是条约上的一个名词而已。中国政府虽在库伦设有办事大员公署，在乌、科、恰等地设有佐理专员公署，但他们的任务只是照管中国臣民并且监督外蒙自治官府官吏不得有违犯中国宗主权的行为。除此之外，什么权利也没有，什么事也办不成。恰克图会议的唯一胜利者是沙俄。会上，沙俄一面和中方达成谅解，迫使蒙方承认中国之宗主权，取消“独立”，改称“自治”；一面在各个具体问题的谈判中，又与蒙方合而谋我。经过恰克图会议，对于外蒙来说，谋求“独立”未成，反倒由中国中央政府统辖下的地方政府沦为沙俄的殖民地。对此，蒙方十分不满，“颇怨俄人失信”[7](191)。正如蒙方专使所言：“当日俄蒙订约，俄国实许蒙古立国称帝，并组织永远政府，今日会议，俄竟食言。且俄蒙订约时，俄未告知中国，中俄声明文件签押后，俄亦不知会蒙古，今复根据声明文件，欲取消蒙古国号、帝号，则当日俄蒙所订商约，是徒将外蒙利益断送。”[1](165)而所谓“自治”，实乃俄治，沙俄完成了吞并外蒙的第一步计划。对于中国来说，则丧失了在外蒙的主权。沙俄以形式上承认中国在外蒙的宗主权，换取了沙俄对外蒙的全面控制，目的完全达到，可以说沙俄是一箭双雕。[8](179)
需要指出的是，尽管北洋政府所争取的只是“虚名”，然而对于中国却仍然至关重要。这不仅是维护国家领土主权之完整所必须，而且也是后来外蒙撤治、回归，中国在外蒙恢复行使主权的基础和必要条件。同时也说明前期北洋外交并非只有妥协性的一面。
注释：
①《中俄声明文件》与《声明另件》中“俄国承认中国在外蒙之宗主权”与“沙俄承认外蒙为中国领土之一部分”两句均摘自王铁崖《中外旧约章汇编》(第2册)，生活·读书·新知三联书店，1982年版，第947页、第948页。这两个文件的内容，从今天来讲是有矛盾的，一个说有主权，一个说有宗主权，其实这是沙俄对中国的欺骗，中国在外蒙的宗主权“不过是名义而已”，为以后的外蒙独立埋下了伏笔。
②参见恰克图会议中方专使毕桂芳的《俄蒙交涉始末记》和专使陈箓的《止室笔记》第一种《恰克图议约日记》，载于吕一燃的《北洋政府时期的蒙古地区历史资料》，黑龙江教育出版社1999年版，第161页、第342页。
③宗主权起源于封建社会，指君主对其诸侯行使的支配权力。这种关系后逐渐扩大到国与国之间，一国使他国从属于自己，而干预其内政外交的权利称为宗主权。前者称为宗主国，后者称为附庸国。到资本主义时期，宗主权被帝国主义利用为推行殖民统治的一种形式，帝国主义强迫弱小国家成为它的附庸国，附庸国的外交权由宗主国行使。对内名义上是自主的，但实际上被宗主国所控制。此外，帝国主义为侵略他国，往往否认该国对其一部分领土的主权，而只承认其有“宗主权”，企图以此削弱该国的主权，分裂其领土，便于自己霸占。