试论国际组织的法律责任，本文主要内容关键词为：国际组织论文,试论论文,法律责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D993.9 文献标识码：A 文章编号：1008-018X(2004)05-0059-04
当今社会，国际组织迅猛发展，国家与国际组织之间以及国际组织之间彼此之间的交往，引起许多国际法上的新问题，其中就包括国际组织承担国际法律责任的问题。
传统的国际法律责任制度主要指的是国家责任。国际法委员会(ILC)在起草国家责任公约草案时就将国际组织的完全排除在外。但是，二读通过的国家责任条款之57条提到，本条款不影响一国际组织依国际法承担的，或任何国家对一国际组织的行为的责任的任何问题。这说明，ILC的专家们对国际组织的法律责任并没有否定。本文拟就这一问题进行初步探讨，以求教于前辈同仁。
一、国际组织应当承担责任的法理根据
1.国际组织具有国际法律人格
19世纪以前的国际法只承认国家是国际法上的法律人格者。但是随着国际关系的不断演变，情况发生了变化，很多国际组织已经取得了某种程度的国际人格，在一定条件下可成为国际法的主体。作为国际法的主体，国际组织应享有国际法上所确定的权利和义务。“在国际共同体中，一个法律主体的合法利益如果被另一个主体所侵犯，就会产生不同形式的责任，这与国内社会是相同的”[1]饶戈平教授也指出，“具有索赔权利和承担国际责任的义务是国际法主体的重要特征。”[2]而且，国际组织在财政上的自主性也为其承担责任提供了物质保障。所以，国际组织承担国际法律责任，是其作为国际法的主体的必然结果。
2.权利义务对等原则
国际法院在1949年4月11日“执行联合国职务时所受损害的赔偿”咨询意见中肯定，当联合国人员在执行公务时遭受损害，联合国有权以自己的名义就该组织、被害人或继承人受到的损害向法律或事实上的政府提出索赔的要求。国际法院认为，联合国向其成员国提出索赔要求的权利是具有一定的国际人格和完成其职能所必需的。根据权利义务对等原则，国际组织因自身有违约或违反一般国际法的行为向有关国家表示道歉，必须对其造成国家及其国民利益的损害给予赔偿。
按照一般国际法，一国及其国民在遭受其他国家的行为侵害时，该国作为受害国具有向其他国家提出国际求偿的权利和资格，即要求行为国承担其不当行为或损害行为的国际责任。同样，国家及其国民在遭受到国际组织的侵害时，也应有权向该国际组织提出国际求偿，即要求国际组织承担其侵害行为的国际责任。所以国际组织承担国际法律责任，既保证了国家及其国民的国际求偿权利的需要，也有助于巩固和完善国际法律责任制度。
按照现代国际法，国际组织享有其职能范围内的特权与豁免，但这并非是无限制的，因为权利与义务、特权与责任总是相对的。正如国际法专家舍尔姆斯指出，“依据国际法的一般原则，一个组织和一个自然人一样对其法律行为负责，所以当其行为给他人造成损害时就应当承担责任。国际组织在国内法院上享有的豁免权不会影响其责任的存在。豁免权的目的在于防止国际组织为外部司法权力所制约。它并不影响组织的权利和义务。”[3]
3.国际法律秩序稳定的需要
国际组织承担国际法上的责任已经成为国际法律秩序稳定的需要。随着联合国越来越多地开展维持和平行为，随着一些国际组织大量参与科技探索活动，随着国际组织与国家和个人发生日益密切的往来，它们的行为难免会有意或无意地背离国际法规范，它们与国家和个人之间难免会相互造成一些损害。为了保持国际关系的稳定，就有必要使国际组织对其行为造成的后果承担责任。
而且，近年来由于国际组织活动激增，国家和国际组织之间或国际组织相互之间频繁地缔结各种条约，如果国际组织违反所承担的条约义务，根据1986年维也纳条约法公约，就可能要承担责任。而且，任何国际组织都是国际条约的产物，根据“条约与国际强行法规范抵触者无效”的原则，国际组织有可能自始就不合法，其具体行为也是无效的，因而必须承担无效的责任，如恢复原状、消除该不合法组织所实施行为的后果，所以国际组织承担法律责任也是国际法效力的体现。国际法院特别法官伊恩·布朗利指出，“国际组织可以拥有广泛职能，包括缔结条约、管理领土、使用军队和提供技术援助。若国际组织拥有不同于成员国的法律人格，而且其职能如果掌握在国家手中可能产生责任，那么把责任归咎于国际组织，原则上是合理的。”[4]
二、国际组织承担责任的法律渊源
1.国际组织的决议
国际组织尤其是联合国的各种决议，日益被视为国际法的渊源之一，或者至少也是影响国际法渊源的重要因素。事实上，联合国已经存在大量关于国际组织承担责任的决议。例如，联合国大会于1963年12月通过的《国家探索和利用外层空间活动的法律原则宣言》中就明确提出：“参加本宣言之国际组织和国家应受本宣言规定之各项原则的约束，有责任遵守之”。此外，国际组织的决议也可能对自身的责任范围作出规定、修改。
2.国际条约
有关国际组织法律责任的条约主要有1967年《外层空间条约》、1972年《空间实体造成损害的国际责任公约》以及《海洋法公约》第263条。例如，《外层空间条约》第6条规定，各缔约国对其在外层空间所从事的活动要承担国际责任，而如果这类活动是由国际组织从事的，则由该组织和参加该组织的成员国共同承担责任；第13条则确保条约的所有规定适用于缔约各国的各种空间活动，无论这些活动是由单个缔约国还是若干国家联合进行的，或者是在国际组织的框架内进行的。1986年《关于国家和国际组织间或国际组织相互间条约法的维也纳公约》虽没有对国际组织的责任问题作出规定，但它确立了国际组织的一些行为规范，以及国际组织基于国际条约的义务。
3.司法判决（国际习惯）
有关国际组织法律责任的司法判例不多见，但肯定存在一些成案。1962年7月20日，国际法院曾经就联合国在刚果的维持和平部队所造成的损害发表意见，认为国际组织同样可能被受害国家追究责任。[5]联合国据此给予了受害者赔偿。有关联合国维和部队违背国际法之责任的归属问题，联合国秘书长、国际法院法官均曾多次发表过意见，大都持肯定态度。
存在一些国际组织对个人承担赔偿责任的案例。例如，1953年联合国的七位美洲籍职员被解雇了，他们向联合国行政法庭提出上诉。行政法庭宣布该解雇决定无效，并且同意给上诉者以赔偿。此后，国际法院在其意见书中也肯定了这一判决。
在审理有关国际锡理事会能否承担法律责任一案中，英国法院的判决指出了国际组织不能承担责任的后果：“我们对以下结论找不出任何论据：国际锡理事会成员国，不论是共同地，还是几方联合地，在任何国内法院对国际锡理事会的债权人承担国际锡理事会以自己名义签订合同所产生的债务承担责任，已表明国际法上存在着约束国际锡理事会成员国的这种规则。”[4]
4.国际习惯
在国际实践中，国际组织承担责任的事例也是常见的。这些判决的经常执行，就会形成国际习惯。如，欧盟经常就欧盟机构或其工作人员在执行职务时造成个人损害承担赔偿责任。1998年以美国为首的北大西洋公约组织炮轰南联盟时击中中国驻南斯拉夫大使馆，北约秘书长及有关负责人，就此事向中国政府和人民道歉，并予货币赔偿。
三、国际组织与成员国的责任分担问题
国际组织的国际法律责任与其他国际法主体的责任是带有许多共性的，可以参照有关国际法的规定，特别是国家责任法的规定。通常，可归责于国际组织的行为是指国际组织的机构及其职员的职务行为和执行国际组织决议的行为。
但国际组织的国际责任十分复杂。一些国际组织实际上是附属一国的机构，则其不具备国际法主体资格，也就不可能承担侵权责任；还有一些非政府组织，也因不具备国际法主体资格而不可能承担本文所说的国际责任，其侵权行为引起的法律后果根据各国民法来调节。而政府间国际组织与其成员国分担国际责任的问题则值得推敲。一般来说，国际组织的越权行为并不直接构成侵权，关键是要看哪一主体应对国际组织的行为负责，即组织自身、会员或者二者兼有。由于国际组织在国际法上是具有独立地位的主体，通常其侵权责任只能由自身来承担主要责任，而会员国只承担有限责任。
首先，如果国际组织没有履行足够的责任义务，或者成员国没有有效地控制国际组织的越权行为，这时成员国可能承担辅助责任或连带责任。
这方面的国际实践大多见于空间危险活动领域。例如，《空间实体造成损失的国际责任公约》规定，“若政府间国际组织根据本公约的规定对损害负有责任，该组织及其成员国中的本公约缔约国，应承担共同及个别责任；但：(1)对这种损害的任何赔偿要求，应首先向该组织提出；(2)惟有在该组织于6个月内，未支付经协议或决定规定为赔偿损害而应支付的款额时，要求赔偿国才得要求该组织成员国中的本公约缔约国负责支付该款项。
《联合国海洋法公约》也规定，本公约之任何缔约方可要求本公约的国际组织缔约方或其成员国中的本公约缔约方确定何者在特殊情况中负有责任；该组织及其成员必须提供这种情报，如果它们未在合理时间内如此作为或提供相互抵触的情况，它们将被认定共同或几方负有责任。
关于在维持和平行动中根据联合国授权使用武力，一般原则是财政责任由军队提供国政府与联合国、东道国共同承担。然而，“在法律上没有任何证据假设联合国对于此种部队的侵权行为承担的不是排它责任就是主要责任”，[4]各成员国也可能承担主要责任。
其次，成员国在国际法上被视为国际组织的代理人，部分成员国的过错也构成国际组织的责任，国际组织应为成员国的过错承担责任。
在实践中，联合国已经对其代理者的行为承担责任。当然，在这种情况下，国际组织也可以通过自身的法律制度追究有过错的成员的责任。欧洲经济共同体条约第228(2)条规定，成员国也受欧共体缔结的国际协定的约束，欧共体不得以其一个或多个成员国的过错为借口逃避其违约责任。1977年2月15日欧共体同美国缔结的渔业协定规定，欧共体成员国政府或其国民违反了该协定，美国可以对欧共体进行指控。
此外，如果一国派遣官员到一国际组织，并以该组织官员的身份行事，则其行为应由该国际组织而不是由派出国负责；如果成员国与国际组织采取共同行动而引起责任，国际组织应承担责任，但每一个成员国均需为自己所涉及的行为负责。[6]
再次，成员国实际控制下的行为，虽然以国际组织名义行事，则国际责任主要由成员国承担。国际组织对行为没有支配权，或受到成员国裹胁，不应该承担主要责任。如，1950年美国操纵安理会组织所谓“联合国军”到朝鲜参战。联合国有关文件对此评论道：“驻在朝鲜的国际部队并不是联合国维持和平行动，因为这支部队不是在联合国的控制之下，而且不是以有关各方的同意为依据。”[7]
必须指出，在追究国际组织的法律责任时，还应区分受害方是否承认该国际组织。如果受害方不承认该国际组织，则可直接追究成员国的责任，选择一个或多个承担恢复原状或予以赔偿的成员国，只要能提供损害证据及与该成员国的因果关系；如果受害方承认该国际组织，则可将该组织作为直接责任方主张侵权责任，并在未获得充分有效的赔偿前，要求各成员国承担连带责任。这里又存在两方面的例外：一是联合国，因为国际法院在bernadotte案的判决中确认了联合国的国际法主体资格，即无论受害方是否承认联合国，都可以要求联合国承担独立责任。如联合国的维和部队违法，则只能由联合国单独承担责任；二是欧盟，由于其超国家性质以及欧共体条约第300(7)条规定的共同体与其成员国的特殊关系，受害方有时只能主张共同体的责任，而不能追究其成员国的责任。[8]
关于国际组织法律责任问题，尚待实践中进一步明确，如，如何处理、裁定或执行国际组织的责任的司法问题等等，需要国际法学界的共同探讨。
收稿日期：2004-05-21