中国民间组织发展与党的执政方式研究，本文主要内容关键词为：中国论文,民间组织论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪90年代以来，国家与社会关系成为西方各国政治研究的重要理论基础和主流分析视角（注：Oksenberg,Michel,China's Political System:Challenges of the Twenty-First Century,in the China Joural,NO.45,2001.）。这些理论逐渐被国内政治学界所接受并对中国政治体制改革实践产生了重要影响。但这些研究却有意无意地回避了执政党在国家与社会关系中所扮演的角色，缺乏对日益成长的“民间组织”(NGO)、“市民社会”(civil society)与党的领导方式和执政方式关系的足够重视，从而形成该领域研究的薄弱环节。从民间组织与党的互动关系看，“NGO与党的关系是NGO发展的决定性因素”（注：谢遐龄.对中国NGO的展望[A].范丽珠.全球化下的社会变迁与非政府组织[C].上海：上海社会出版社，2003.257.）。执政党支持中国民间组织的发展，中国民间组织的发展必然会对党的领导方式和执政方式提出新要求。本文拟从中国民间组织发展引起党、国家与社会关系变迁的分析入手，探讨中国民间组织发展对党的执政方式提出的挑战，并对党的执政方式的变革提出相应的建议。
一、中国民间组织发展与党、国家和社会的关系变迁
民间组织（non-governmental organization，即非政府组织）一般指人们为追求一定的宗旨，依照有关法律、法规，以公民或团体的身份自愿结成，并按其章程开展活动的非党派、非营利性的社会组织。在国外被称为“非营利组织”（non-profit organization)或“第三部门”(the third sector)，就是介于政府和企业之间的组织。在中国，民间组织一般被划分为两大类别：一是社会团体，主要包括以各种协会、学会、联谊会等命名的行业组织和群众组织；二是民办非企业单位，主要指社会力量兴办的教育、卫生、文体等事业单位和由政府职能转变及市场运作需要而出现的各种非赢利性中介服务机构。从中国民间组织发展的历史进程和现实动力看，党、国家与社会之间的关系经历了三个不同层面的变迁。
（一）从忌讳到认同：党支持民间组织的发展
改革开放前，中国共产党及其领导的政府对民间组织基本上持否定态度，而且认为“在社会主义的中国不可能产生相对独立的公民社会”（注：俞可平.中国公民社会的兴起及其对治理的意义[A].俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁[C].北京：社会科学文献出版社，2002.204.）。改革开放前，我国奉行的是一种政治上高度一元化的组织和领导体制，公与私、国家与社会、政府与民间几乎完全合为一体。在这种政治背景下，对于不少人来说，“市民社会”就是资产阶级社会，“公民社会”或“民间社会”则意味着与政府的对立。“民间组织”、“民间社会”、“市民社会”、“公民社会”一直属于理论和实践中的禁区。改革开放后，市场化改革使中国的经济、政治、社会生活以及文化观念发生了巨大变化。这些变化很快反映到民间组织发展上来。在整个20世纪80年代，中国民间组织的数量呈现出空前增长的势头。进入90年代，中国正式认同了市场经济体制，并且确立了“小政府、大社会”的政府改革目标。经济体制转型与政府职能转变为民间组织发展提供了较为广阔的空间。社团经历了几次清理整顿，数量增加，速度放慢，但是出现了不少的纯民间社团，服务于社区和社会福利的社团数量也在稳步增加。同时，另一类的民间组织——民办非企业单位大体只用了十几年时间，数量已达70多万个。据国家民政部2000年的统计，全国各类民间组织已近100万个。民间组织的大发展，一方面使越来越多的人开始接受中国公民社会存在的事实。另一方面，1998年6月，国家民政部“社团管理司”更名为“民间组织管理司”，标志着党和政府对民间组织的认同。
与党对民间组织认识的转变一样，党对民间组织的管理经历了一个从堵到疏的过程。改革开放前，党对民间组织的基本政策取向是抑制或禁止其发展。改革开放后，为适应民间组织发展的新形势，1989年10月25日，国务院颁布《社会团体登记管理条例》，该条例确立了中国社团进行双重管理的基本框架。1998年10月，国务院又对该条例进行了较大修改，同时还第一次颁布了《民办非企业单位管理条例》。1996年7月和1999年10月，中共中央政治局常委会先后两次召开会议专门研究民间组织管理问题。中央办公厅和国务院办公厅下发了《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》和《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》。按照这些行政法规和文件精神，国务院颁布修订后的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，逐步形成了对民间组织实行“民政部门主管登记，党政主管部门负责日常管理”的“分级登记、双重管理”的体制。与此同时，不少地方党委政府还把培育和扶持民间组织发展提到重要议事日程，并逐步走向规范化管理的轨道。
（二）从一元到三元：国家社会体制的转变
有学者认为，“真正意义上的社会改革，不可避免地会带来一些社会领域的自治，在这里让人们自己掌握自己的命运”（注：李惠斌、薛晓源.中国调查报告：社会经济关系的新变化与执政党的建设[R].北京：社会科学文献出版社，2003.40.43.）。民间组织的发展使社会领域的自治成为可能，这就意味着在党和政府之外，出现一个强大的高度自治的社会领域，权力将从高度集中的党和政府部门向市场和社会自治领域转移和分散。而市场领域与社会自治的出现，从各个渠道影响党和政府的功能发挥，从根本上重塑了国家权力结构，形成国家、市场、社会的三元关系，从而改变了改革开放前的高度一元化的权力格局。
历史地看，中国共产党凭借其在中国社会发展进程中所具有的不可替代的历史地位和政治地位，全面主导中国社会发展。党、国家与社会的基本关系是“党领导国家、国家主导社会，党通过国家或自身组织主导社会。”（注：林尚立.当代中国政治形态研究[M].天津：天津人民出版社，2000.322.）党组织也就顺理成章地成为一切政府组织、社会组织、企业组织和文化组织的领导核心。在这样的关系格局下，只要党加强控制，党就迅速积聚权力，从而拥有绝对的权力。改革开放以来，市场化和民主化改革的导向，为民间组织发展提供了经济、文化和制度空间，一元化的社会体制发生了根本性的变化：在组织体系上，一些社会组织逐步从党和政府的严格管制下相对独立出来；在组织资源的配置上，社会组织从政府主导向市场配置和社会配置转变；在权力资源分配上，一元化权力向市场领域、社会自治领域分散和转移。
（三）从统治到治理：党执政理念的新变革
中国民间组织的发展必将导致中国公民社会的兴起与壮大，公民社会的发展壮大又引发国家与社会关系的演变。根据俞可平的概括，随着公民社会组织的发展壮大，由公民社会组织独自行使或它们与政府一道行使的社会管理过程不再是统治(govenment)，而是治理(gocernance)。在统治中，国家占据权威地位，它的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。而治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式实施对公共事务的管理，其实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的而不是单一的和自上而下的（注：俞可平.治理和善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.1-15.）。国外学者，如柯丹青(Daniel Kelliher)、托尼·塞奇(Tony Saich)、舒秀文(Vivienne Shue)等在分析中国改革发展成功经验时，指出中国经济社会发展是国家与社会合作共治的结果（注：Kelliher,Daniel,Peasant Power in China:the Era of Rural Reform,1979-1989,New Haven,Yale Universily Press,1992.p.103;Saich Tony,Negotiating the State:The Developmentof Social Organizations in China,in the China Quarterly,2000,ISS.161;Shue,Vivienne,Tethered Deer:Government and Economy in a Chinese County,Stanord University Press,1996.）。
实际上这不仅是理论上的假设，而且贯穿于党的执政实践中。回顾中国政府自1978年以来的改革路径，就不难发现中国正在经历由统治向治理的转变。安徽小岗农民的呐喊、吉林梨树村民的海选、希望工程的上下呼应、私营企业主的修宪诉求、进城农民工的维权行为，来自社会层面的变革要求与政府的放权让利、精简机构、行政管理体制改革和公共福利社会化改革的启动，无不看到党的执政理念正在悄然发生变化。中共十六大报告及其新一届中央领导班子制定的政经改革方案，力求“营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的社会氛围，放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，以造福于人民”（注：江泽民.全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面[N].人民日报，2002-11-18.）。由此看到，中央迫切需要民间组织参与国家和社会事务的管理，意欲促进国家与民间社会的“风险共担、利益均沾”。
二、中国民间组织发展对党的执政方式提出的挑战
虽然中国民间组织走过了与西方不同的发展道路，但经济的市场化改革和政府职能的转变，必将推动民间组织的加速发展并呈现出多样化的格局。多样化的民间组织渗透在中国社会的各个角落，在各个角落发挥着不同的作用。这种格局打破了执政党对中国社会的全面渗透和各种组织资源的绝对控制权，从而对执政党的传统执政方式及执政有效性提出了前所未有的挑战。
（一）对执政党的社会动员方式提出的挑战
民间组织发展，不仅表现在自身社会政治参与扩大化，而且扩展了整个社会的政治参与渠道和方式。这对党的传统社会动员方式提出了挑战。随着人民公社制度的解体和城市经济体制改革的启动，中国社会从传统的单位组织向社会组织转型的趋势不可逆转。人民公社制度解体后的2亿多个农户作为生产和市场主体拥有包括迁徙在内的自主权，而这种自主权客观上为民间组织的生长提供了广阔的空间。政府在强化其行政管理职能的同时，相对弱化了经济和社会职能，大部分经济和社会职能让位于相关的民间组织，民间组织客观上作为具有独立人格的社会力量，加速单位中国走向社会中国的进程。在单位中国的传统体制构架下，执政党通过对单位组织领导人的遴选、任命，单位组织的资源调配和工作绩效的考评等拥有最高终审权，从而使自上而下的各级党组织绝对控制着经济、社会、文化资源，上下一致的“官方话语”成为执政党的社会动员和社会组织的重要方式。与传统的社会组织和普通公民相比，市场经济时代的民间组织内部成员社会政治参与程度较高，既对社会治理产生积极意义，也对执政党的社会组织和社会动员方式提出了挑战。
民间组织内部认同程度高和管理透明化，使民众能够围绕共同兴趣平等地参与内部事务，这对党内传统科层式运作模式提出了挑战。民间组织的生命力却来源于组织本身对其代表的群体和行业的支持和认同。民间组织能够得到支持和认同，又取决于该组织按照自己的方式去参与政治，在参与政治中反映其组织的社会政治需求、宣传其社会政治形象。在民间组织内部的认同和参与程度上，近年产生的自主性较大的民间组织如老年协会、社区组织等，比起一些传统的、政府色彩浓厚的民间组织如共青团、妇联等来要高得多。在内部管理的透明度方面，那些活跃在基层的民间组织如村民委员会和居民委员会做得相当好。“民间组织内部透明度较高的一个重要后果是，与转型期中国社会政府官员腐败形象十分严重的现状相比，离行政权力较远的那些民间组织负责人相对来说来比较廉洁”（注：俞可平.中国公民社会的兴起及其对治理的意义[A].俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁[C].北京：社会科学文献出版社，2002.210.）。在基层“两委”组织中，一些党的基层组织内部操作造成的“黑洞”，就连党员参与党内事务也毫无兴趣，故而民众宁愿更相信民间组织。由于党员在民间组织中的导向性和民众对“两委”的对比反差，传统社会动员和社会组织方式逐步显得力不从心。
民间组织内部治理的民主化程度较高，对党的组织动员方式施加了压力。按照民间组织的章程规定，民间组织内部运作是完全建立在民主原则和民主精神上：主要领导必须通过选举产生；重大决策都必须广泛征求其成员的意见，得到其成员的认可。国家法律甚至规定，居民和村民的重大事务都必须经过居民和村民会议的讨论和表决。国外“中国农村村民选举观摩团”还把这种民主称为“世界第六大民主”。在一些成员素质较高的专业技术团体，民主化也非常高。
（二）对执政党的政治灌输方式提出的挑战
民间组织的建立往往是基于相同的价值预期、兴趣爱好或社会需求。从这个意义上讲，不同类型的民间组织本身就是基于不同的价值预期结成的利益群体。民间组织及其成员为了实现特定的价值预期，寻求不同的思维共振和信息共享，往往借助于相同的话语系统。一方面，日趋活跃的民间组织利益表达和政治社会诉求多样化倾向，有利于分担政府的社会管理和经济管理的职能，不自觉充当了执政党在民间社会中的政治宣传和社会鼓动的角色。另一方面，执政党具有的强烈意识形态色彩的政治灌输方式，包括上下一致的政治灌输方式、以爱国爱党爱社会主义为主要内容的思想政治工作，由于缺乏亲和力和针对性，很容易走向空洞化和教条化。
既然民间组织的缔结都有特定的价值预期，如果按照各个民间组织的价值预期来划分，就可以分为四种：一是以政策、法规、经济社会领域的学术研究为主要对象的民间组织，其价值预期是对党和国家的方针政策和立法活动产生影响。北京天则经济研究所、中国战略与管理研究会就是属于这类组织。二是以协调单位组织之间的经营服务活动，沟通信息为目的自发组织起来形成的社会中介组织，其价值预期是对内规范、协调成员的活动准则，对外维护本地区或本行业的社会经济利益。广东银行业同业工会、广州市律师协会、深圳总商会属于这类组织。三是以自助服务或出于维护公益、慈善事业和公共利益为目的而组建的民间组织，其价值预期是将特定对象组织起来通过相互服务、信息共享等形式维护共同利益。中国慈善总会、北京自然之友、社区服务中心属于这类组织。四是以扩大国际民间交往和交流合作为目的而组建的民间组织，其价值预期是通过各种民间交往形式为中国改革发展引进资金、技术、管理经验和传播先进思想理念。广州侨联、广州台商协会属于这类组织。据笔者在广州对这四类组织的个案调查结果显示：与空洞的说教相比，他们更看中执政党的执政理念和执政的价值取向对中国社会的导向作用及其产生的实际效果；与传统的理论政策宣传相比，他们更看重原汁原味的政策法规解读及其公共产品交易过程的“阳光化”；与传统的“我说你做”相比，他们更看中“你说的与做的是否一致，做比说更为重要”。
从执政党传统的“支部建在连上”的模式来看，执政党的政治灌输主要是通过大规模的政治理论宣传和运动式思想政治工作来影响基层组织。基于这种传统优势，在大规模民间组织出现后，1998年以来，中共中央开始密切关注在民间组织中的建党工作。但是虽经6年的努力，民间组织的建党工作收效不大。在广州的5059家民办非企业单位中，党组织的覆盖面只有0.88%。海珠区的490家民办非企业中，尽管有71名党员，但没有一家建立党组织。（注：尹德慈.加强民办非企业单位党的建设刻不容缓[J].广东行政学院学报，2001(6).）一般来说，纯粹以组建党组织的方式来完成政治灌输工作，实际上达不到预期的效果。执政党必须关注到这些民间组织特定的价值预期和对“大政治”接受的方式，在立足于“贴近群众、贴近实际、贴近生活”的基础上，潜移默化地教化民间组织及其从业人员。与此同时，要探索用法律法规等国家意志、用执政党干部精英和党员的思想觉悟和现实行为来进行政治灌输。
（三）对执政党决策方式提出的挑战
从某种意义上说，民间组织也是一个利益组织，它存在的基本价值之一是促进其成员的公共利益。参与党政机关的决策，尽可能地影响党政机关的政策，使之有利于自己的组织和成员，是其达到这一价值的重要手段。党和政府的改革既需要内部的动力，更需要外部的动力。在推动政府改革的外部动力中既有来自公民个人的，也有来自民间组织的，而且后者通常要比前者更为强大。大量的案例研究证明，新兴的民间组织已经成为影响党和政府决策的重要因素和推动政府改革的强大动力源。越来越多的专业团体尤其是那些专业性学术研究团体，开始承担起党和政府智囊的角色，为党和政府决策提供咨询和参谋，从而对党和政府决策产生重要影响，推动了党和政府决策民主化。
中国目前的各种民间组织参与和影响党和政府决策从制度化渠道来看：一是代表所在的组织或行业向决策部门反映问题、提出要求，促使权力机关制定相应的政策或措施。比如，北京市的四大环保组织：自然之友、地球村、绿家园、山诺会，近年来不断开展志愿性的环保行动，进行环保宣传，批评破坏环保的行为，提出种种环保建议，结果使得环保问题成为一年一度召开的人民代表大会和人民政协会议的主要议题（注：孙志祥.北京市民间组织个案研究[J].社会学研究，2001(1).）。二是应决策机关的请求，对某些专门政策的制定和实施发表意见。一些党政机关在制定或实施某些政策时，通常向相关的民间组织进行政策咨询，听取其意见，对政策作出修改或调整。比如，第九届全国人大第一次会议在修改宪法之前，曾就修改宪法条款征求某些民间组织的意见。因为修改条款中涉及非公有制经济的定性问题，人大和党政机关特别重视听取各级商会的意见。各级商会十分积极地对相应条款进行研究和商讨，并通过种种途径向人大和党政机关表示修改宪法和相关经济政策以提高非公有制经济在国民经济中的地位的强烈愿望（注：俞可平.中国公民社会的兴起及其对治理的意义[A].俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁[C].北京：社会科学文献出版社，2002.213.）。三是将涉及经济社会改革的重大课题委托给部分民间组织进行调查研究，其有价值的成果转化为政策。全国党建研究会每年都接受中央党建领导小组或中共中央组织部的委托，对重大理论和现实问题进行大规模的调查研究，其有分量的成果会对中央的决策起到积极的影响。如广州市党建学会进行的“党员双目标管理”、“广州党风廉政建设纲要”、“国有企业领导体制改革”等有关课题调研，其成果被转化为市委组织部、市纪委、市企业工委的相关政策。四是通过创办传播媒体，如各种报刊、杂志、网站，传播社会、政治信息，或开展重大公益性活动，直接影响甚至是影响党和政府的决策和政治过程。中国青少年基金会组织实施的帮助因贫困失学的儿童复学的大规模公益活动“希望工程”，在赢得海内外的强烈凡响的同时，其提供的民间数据又坚定了中央政府对中西部贫困地区失学儿童的救助行动。
民间组织这种利益表达和利益聚合的方式，在特定的群体中产生了积极影响，已经成为利益群体多样化格局中的重要一极，对党和政府的决策过程和行政过程施加了积极的影响。由于民间组织所代表的利益群体非常广泛，而且又能够提出明确的政策主张，其对执政党的决策方式产生的积极作用，是值得关注的。从某种意义上讲，民间组织不再仅仅是单方面被动地贯彻执政党的政策，而且与执政党的决策体系和决策过程保持着一种互动联系。这种互动联系必将加速推进执政党决策的民主化、科学化、法治化进程，简化执政党决策成本，提升决策效率，还会对“上有政策，下有对策”的政策传输梗塞有一定的疏通作用。
（四）对执政党运行方式提出的挑战
与西方国家相比，中国民间组织的成长带有非常明显的政府痕迹。如何对其进行有效监管，执政党和政府还处于探索之中。从执政党角度看，一方面，最新规定要求所有民间组织都必须与党政机关脱钩；另一方面，又通过民间组织的挂靠机关主导它们的活动。执政党希望推动民间组织的发展，希望它们能够承担一部分社会公共职能，以缓解全能政党的压力，又担心它们在自主性和独立性上走向极端，离执政党和政府愿望太远，从而表现出对它们事无巨细的监控。这种双重性不可避免地使政府对民间组织的监管在短时间内无法有序化，无序化的监管又会导致执政党处理国家与社会关系时处于夹缝之中举棋不定。如何适应并牵引这种转轨有序化，执政党的运行方式就是一个现实的考验。
民间组织运行的无序化，打破了执政党建立在传统秩序下运行模式的均衡。对民间组织监管的不到位，为少数民间组织从事反政府、反社会和违法犯罪活动提供了可乘之机。首先，民间组织存在的政社不分，导致少数民间组织凭借与政府的特殊背景捞取非正当利益，滋生了政府机关和党政干部的腐败行为。相当一部分自上而下的民间组织是从政府的职能部门转变过来，或由政府机构直接建立起来的，与政府保持着利益互动关系。这种利益互动关系，就很容易使一些政府职能部门为了部门利益，往往垄断与本部门相关的中介业务，给予“嫡系”的社会中介组织种种优惠和支持，却排斥或歧视其他的社会中介组织；一些社会中介组织既从事经营性的社会中介活动，又代行一部分政府职能，既当“运动员”又当“裁判员”，严重地影响了同行业的公平竞争，扭曲了竞争机制（注：孙永福.中外民间组织交流与合作[J].北京：中国对外经济贸易出版社，2001.65.）。其次，缺乏全国统一的监管体制，管理体制比较混乱，既在体制上为民间组织从事与自己不相符的活动留下空间，也在实际运行中给执政党有效管理社会增加了难度。目前，全国还没有对民间组织的发展进行总体考虑和统一规划，也没有权威的国家级民间组织主管和协调部门，对民间组织的管理和宏观调控还较薄弱，致使其发展往往处于无序状态，管理体制较为混乱。存在多头管理、重复审批、地区封锁等严重问题。其三，法律法规不健全，对民间组织监管不力，制约了共产党依法管理社会的运行方式。目前，对大多数社会中介组织的管理主要是依据一些行政条例和行政规定等行政法规来进行，这在交易、代理、评估、咨询等业务领域尤为明显。相对于宪法、法律而言，行政法律的内涵不太明确，外延也难以把握。国家虽然对一些重要的社会中介组织已经颁布了相应的法律、行政法规，但在一些重要的领域仍然属于空白，如代理组织并没有统一的法律来规范，这与我国经济生活中大量代理行为存在的状况是不适应的。
正是由于这种监管无序化在体制上存在的漏洞，一些民间组织在体制内采取一些非正常渠道或在体制外采取不法手段对执政党进行渗透和影响。在体制内的参与表达和失效的情况下，一些民间组织通过游行、示威、堵塞交通、围攻党委和政府，甚至采取极端暴力手段表达其不满与愤懑，用威胁的方式来达到目的。一些黑社会组织、极端宗教组织和家族组织以民间组织为外衣，正以花样翻新的手段对党组织和领导干部进行胁迫、拉拢。一些民间组织之间的利益冲突和矛盾激化，极易演化为对党和政府的仇视。调查表明，通过体制外或非制度化的渠道对执政党施加影响的数量、规模和频率在逐步增加。特别值得关注的是，国内一些敌对分子，受境外敌对势力的操纵，有组织、有预谋地建立以反对中国共产党和中国政府为目的的民间组织；有的在政治、经济、宗教、民族等领域进行破坏活动；有的利用我国改革过程中尚待解决的敏感问题，策划成立一些非法联谊组织，企图制造事端；有的甚至进行反政府、反人类、反科学的活动。还有一些境外组织以民间组织的身份出现，以学术研究或慈善捐赠为掩护，以资助、合作为手段，对我国实施“西化”、“分化”战略。
三、适应民间组织的发展要求，创新党的执政方式
公民社会在推动民主和发展这两大世界潮流中发挥着重要作用。当前尽管中国民间组织发展还处在不规范的过渡阶段，但它引起的权力转移和民主化发展趋势却显而易见。中国共产党在推动民间组织健康持续发展的同时，又要适应因民间组织发展而带来的权力的转移和进一步的民主化趋势，在权力主体多元化和进一步民主化中找到自己的位置，正确处理执政党与国家、社会的关系，创新党的执政方式。
（一）党与国家：凭借国家管理社会
民间组织的发展意味着权力主体的多元化。美国学者朱莉·费希尔在对第三世界国家政府与民间组织的互动关系进行大量实证研究后认为，政府与民间组织通过推动、合作、交流等形式实现自上而下的分权，使权力主体出现多元化（注：朱莉·费希尔.NGO与第三世界的政治发展[M].北京：社会科学文献出版社，2002.145.）。政府逐步把过去属于政府、而现在由其他非权力主体来行使更合适的权力还给民众，执政党也相应地把属于政府的权力归还给政府。权力主体的多元化，会大大加重权力被分解、被限制、被监督带来的失落感。对于曾经有过“一元化领导”经历的执政党来说，这种感觉会更加强烈。
党与国家的关系，从一定意义上是党与公共权力的关系。在社会组织自身日益网络化的今天，单纯依靠在民间组织建党的方式，要对民间社会组织进行有效的领导是不够的。党对社会的领导，除了通过在社会组织中党组织和党员发挥自身作用外，还要善于通过国家意志即公共权力对社会组织施加有效的影响力。如果执政党处理不好与国家权力的关系，超越或凌驾在国家权力之上，就很可能打乱权力本身的运行规则，社会秩序的紊乱和政治发展的倒退即刻会引起民众对执政党合法性的质疑。这就要求执政党转变执政方式。其一，要处理好与国家权力机关的关系，即党与人大的关系、党与政府的关系，维护并保障国家权力的良性运行。其二，要以国家权力的意志（法治）规范引导监督民间组织的发展。执政党要通过国家立法确保民间组织必须依法设立、依法运作、依法接受监督，当前要重点解决三个问题：一是建立全国统一归口的登记管理制度与相关法律体系，确保民间组织社会准入的安全性。二是建立民间组织组织法和公益自助组织促进法，保证民间组织的内部运作和管理体现自助性、服务性、公益性、独立性和非营利性，与企业组织进行严格的区分。三是建立统一的民间组织监管体系和统一的执法队伍，杜绝多头管理、重复管理和管理盲点。
创新党的执政方式并不是党的工作和党的组织要从民间组织中整体退出来的，恰恰相反，如果没有党的工作和党的组织在民间组织中的覆盖面和影响力，在体现不出党的领导的情况下，民间组织的发展空间受到挤压和社会资本得不到有效利用，又会使党的执政方式的创新失去动力。从这个意义上讲，创新党的执政方式又与加强党对民间组织的领导密不可分。加强党对民间组织的领导，要增强民间组织党建工作的有效性，必须建构民间组织党建工作领导体制。针对目前存在的各种问题，可以考虑形成一种“多头推进，集中管理”的体制框架。“多头推进”，即开展民间组织党建工作，确实需要齐抓共管，因为单纯依靠任何一个方面的力量都是不够的，应当各方协调，共同推进；“集中管理”，即将多方面“综合管理”的方式转变为由地方行政部门集中管理的方式，从而在属地管理的轨道中形成管理的“核心”。
（二）党与社会：凭借社会强化国家
共产党的长期执政在于拥有足够的社会资源和强大的社会基础。社会资源和社会基础始终是共产党掌控国家的“看不见的手”。植根于中国社会的共产党，一方面从对社会网络的引导吸取原始动力，另一方面从社会民众的支持中获得长期执政的合法性。亨廷顿认为：“（正在实行现代化的国家中存在的）问题并不是进行选举，而是创建组织。在许多不是特别现代化的国家中，选举只是对加强分裂势力、并且常常是反动势力的权力有帮助，并摧毁政府机构的结构”（注：塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].北京：三联书店，1989,7.）。推动民间组织的发展本身就是以民主化的机制加强国家制度建设，这应当成为执政党执掌国家政权的重要手段。
民间组织的发展意味着进一步的民主化。对于民间组织与民主化的关系，达尔认为：“独立的社会组织在一个民主制中是非常值得需要的东西，至少在大型的民主制中是如此。一旦民主的过程在诸如民族——国家这样大的范围内被运用，那么自主的社会组织必定会出现。而且，这种社会组织的出现，不仅仅是民族—国家统治过程民主化的一个直接结果，也是为民主过程本身运作所必需的，其功能在于使政府的强制最小化，保障政治自由，改善人的生活”（注：Dahl,Robert A.Dilemmas of Pluralist Democracy:Autonomy vs.Control,New Haven,Yale University Press,1982.p.1.）。在这种方法论指导下，政党只是民众利益的代表，是受民众委托掌握权力的政治工具。计划经济条件下，统一的社会计划需要自上而下的严格的计划执行系统，需要整个社会协调一致，从而排斥几乎所有追逐个人利益的行为。适应这套体制的党的领导方式和执政方式，基本上是行政命令式的，高度集中，缺乏民主，党指挥一切，包办一切。这种领导方式和执政方式的突出特点是“代替人民当家作主”。这种代替和包办的行为方式与民间组织的民主化诉求显然不对称。正确处理党与社会的关系，执政党要在履行利益整合和利益表达、社会吸纳和政治教化方面下足工夫，真正做到人民的事情人民办。
任何民主都是建立在规则秩序和强大国家制度基础上的，党推动社会民主化的同时，必须善于以此强化国家能力建设，确保执政效能的优化。美国著名学者萨拉蒙认为，民间组织在现代福利国家危机、发展危机、环境危机和社会主义危机中应运而生。（注：马西恒.民间组织发展与执政党建设[J].政治学研究，2003(1).）民间组织的发展唤起私人与国家的合作意识，激发了民间力量参与国家建设的自觉性，国家与社会由此形成和谐共存、合作互补的新格局。因此，推动民间组织的发展，实际上成为新时期共产党执政方式的一种选择路径。
（三）自身建设：党要善于发挥功能作用
党的领导是党的执政的实现形式和具体表现。党对民间社会的领导，就是党通过自身的组织体系，对社会进行组织、动员、整治，实施党的各项方针政策的体制化的手段形式和运作过程。加强党对社会的领导，关键要明确党组织的功能定位。通过发挥自身功能作用，加强对社会资源的整合，从而弥补政府失灵、市场失灵和治理无效所造成的社会断裂。
根据共产党建设的基本规律，结合民间组织的特点，民间组织中党组织的功能应包含：一是引导和监督民间组织的政治方向。通过做好所在组织的群众工作和思想政治工作，引导和确保在日常活动中特别是关键时刻和突发事件中不偏离社会主义方向和遵纪守法的轨道。二是服务或支持民间组织的发展。党组织需发挥党性强、政策熟、素质高的优势，帮助所在民间组织完善内部管理，善于运用政策和党组织成员的核心、骨干作用，争取资源，服务、支持民间组织及成员依法从事章程规定的活动和支持运作，促进内部的交流和整合。三是传输和反馈社情民意信息。党组织善于发挥上情下达、下情上达的作用，特别是在民间组织出现偏离党的路线方针政策和国家法律法规，或出现隐含重大政治图谋、试图引致突发事件时，承担起监控和预警功能。四是管理和教育党员发挥模范作用。通过党员自身的职业操守、工作业绩、人格魅力影响其他成员，以赢得民间组织及其成员对执政党的价值认同。民间组织的基层党组织要真正发挥其预先设定的功能，又取决于制度安排能否保证党员的权利与义务的对等性、能否真正激发党员参与党内事务的积极性、主动性和创造性。
民间组织中的党组织能否发挥其功能和作用，必须寻找适合民间组织特点的工作方式。其一，必须在坚持党的领导的前提下，尊重民间组织独立开展工作的权力，不能居高临下地发号施令，不能把形式主义强加于人，不能凌驾于民间组织之上，更不能使民间组织机关化和行政化。一旦在民间组织照搬“一元化”领导方式，就会遭到民间组织的反感甚至是抵制。否则，即使成立了党组织，充其量只能是一个摆设。其二，必须深入群众、深入实际，通过非权力性影响力来获得群众的信任、支持和尊重。这些非权力影响力主要包括：党组织和党员的廉洁自律、公道正派、不谋私利；良好的公共道德水平和基本的社会良知；健康的行为心理和完整的人格魅力。其三，必须采用加强协调、注重疏导等方式整合群众利益，从过去单纯依靠行政手段向综合运用法律手段、民主协商手段等多种方式转变，引导群众正确处理各种利益关系。
标签：组织发展论文; 治理理论论文; 中国环保民间组织论文; 社会管理论文; 社会关系论文; 社会改革论文; 俞可平论文; 利益关系论文; 社会组织论文; 经济学论文;