产业政策与财政货币政策关系研究，本文主要内容关键词为：产业政策论文,货币政策论文,财政论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
运用产业政策指导经济发展是市场经济体制条件下政府调节经济的基本手段。财政政策、货币政策是宏观经济政策体系中最具操作意义的部分。财政货币政策的实施和协调应当以产业政策为依据，这是改进政府宏观调控方式的重要步骤。
一、产业政策与财政政策
财政政策诸工具手段，如政府预算、财政信用、财政补贴等，在优化产业结构、提高产业素质、实现产业政策中各有其不同的功能作用。
（一）政府预算与产业政策
政府预算是政府经济活动的核心。国家预算主要通过体制设置、规模大小及支出结构对结构调整发挥影响。
目前，在全社会固定资产投资中，政府预算资金投入的份额已不足5%。市场作为资源配置的基础性力量日渐发挥作用。
尽管如此，政府预算对实现产业结构优化仍然有重要作用。
首先，在消除市场行为的盲目性缺陷方面。政府在市场经济条件下的重要职能是弥补市场缺陷。就实现产业结构调整来说，基础性和公益性产业的发展，因其投资规模大、风险大、回收期长、项目回报率低或根本无法直接取得效益，企业望而却步。政府预算支出主要介入这些领域，通过增量投入促进产业结构均衡发展。
其次，在消除抑制产业结构优化的体制性障碍方面。地区产业结构趋同、重复建设、盲目建设严重的重要原因就是“分灶吃饭”财政分配体制。财税收入按企业隶属关系或按属地征收是企业形不成经济规模、专业化分工体系难以建立的重要原因。改变预算管理体制，真正实行分税制，有助于从体制上消除诱导地区产业结构趋同的政策性因素，促进企业上规模、产品上档次和社会生产的专业化分工。
再次，在消除地区经济发展的不平衡，促进区域结构的合理化方面。适当加强对经济落后地区的资金投入，发挥其资源优势，促进国民经济的均衡发展是我们既定的政策。转移支付制度是实现这一政策的重要手段。
最后，政府预算支出的结构也是实现产业结构调整的重要手段。财政收入比重持续偏低情况下，财政预算直接的功能是保证政府基本职能实现，也即所谓“吃饭财政”，但这绝不意味着政府预算已经退出生产建设领域。政府预算支出一方面直接解决吃饭问题，但政府的采购支出本身就是对生产建设领域投资方向的直接引导。政府采购什么就是支持和鼓励发展什么。同时政府预算支出直接支持社会再生产的最重要方面，即劳动力再生产活动。教育、科技、文化和卫生支出都直接影响到劳动力再生产的规模和质量，是生产建设领域中最重要的投资。
（二）财政信用与产业政策
财政信用的运作，一方面体现政府政策意图，另一方面又受信用规则制约。在贯彻实施国家产业政策时，财政信用在主要运作领域和运作方式上与政府预算有所区别，它的灵活性较强。通过公债形式，将一部分社会资金纳入预算管理，有利于加大政府财政支出的经济结构调整力度，也可以对社会盲目投资、重复建设起到釜底抽薪的作用。
市场经济条件下，企业作为竞争主体在市场导向作用下进行社会生产活动。财政信用主要在企业无力运作或不宜运作的领域内发挥其作用。在配合产业政策方面，财政信用主要在加强基础设施、基础工业；促进农业发展、繁荣农村经济；支持支柱产业、择优扶持重点突破。
从行业或项目的经济效益状况看，竞争性行业应当主要在市场机制作用下由企业自行决策投资运作；非盈利性公益行业因无直接经济效益可言，其资金供给主要由政府预算支出无偿安排；有明显社会效益但经济效益不够明显的行业，如某些基础性行业，其资金供给难以完全靠市场导向来解决，但又因其毕竟具有一定的经济效益，可以保本，甚至微利，也不宜由财政无偿拨款安排，因此，是财政信用发挥作用的主要领域。
在财政预算规模长期偏低的情况下，财政信用运作可以弥补预算支出的不足。在配合产业政策时，财政信用的投资主要依靠健全完善的投融资制度。财政信用资金的来源，在目前情况下，主要依靠国债收入。充分发挥财政信用手段，必须依照国家产业政策，以财政贴息为支点，形成国家公债与政府投融资的良性循环。
（三）财政补贴与产业政策
合理运用财政补贴，促进产业结构优化，应更多考虑对经济发展的促进作用，而不是单纯追求对原有分配关系和利益格局的相对稳定。首先，财政补贴应更多地用在生产投资环节上，以增强“造血”功能为目标，促进生产发展。财政补贴应当从“生产型”向“消费型”转变。其次，要以优化产业结构和促进国民经济协调发展的产为政策为依据，尽快制定合理配套的补贴政策，确定合理的补贴方向和补贴方式。如，农业是弱质产业又是基础产业，需要更多政府扶持。但长期以来，财政补贴在支持农业方面只是实行简单化的“低价补贴”模式，将农产品价格严格限定在低价位上，使农业生产缺乏激励机制，刚化了依赖补贴的心理，效果并不好。要借鉴发达国家的经验，建立主要农产品的支持价格制度。在市场价格低于支持价格时，才实施价差补贴。将市场调节与政府调控有机结合，才能既发挥补贴的积极作用，又不使其成为无谓的负担。
财政贴息是财政补贴的一种重要形式。利用财政贴息杠杆，可以调动更多的社会资金鼓励开发名特优产品，推动企业专业化协作，引进国外先进技术，加强企业的技术改造等，对一些国家支柱产业或重要项目，也可能通过贴息政策导向，使社会资金参与投资，促进产业结构的升级。
二、税收政策与产业政策
制定税收政策、发挥税收宏观调控作用必须服从产业政策目标。税收政策要配合产业政策的执行，以促进国民经济持续、稳定、协调发展。
（一）税收政策是配合产业政策执行的主要手段
利用税收政策配合产业政策主要是从生产要素的供给入手，进而影响产业结构的变动。在配合产业政策执行方面，税收政策主要借助于税收制度的构成要素来完成，主要有税种、税目、税率和税收支出。
首先，通过合理设置税种、税目配合产业政策。从理论上说，对某一产业部门的税种设置可以是一个，也可以是多个。单一税种必然产生扭曲的生产要素组织形式；但税种过多，又会产生重复课税和税负过重等负效应，结果会使产业部门规模萎缩，并引起产业结构的失衡。在税种没有多到与产业发展相悖前提下，多税种比少税种的效益好，因为政府可运用税收手段从生产经营各环节对企业进行指导和监督。
其次，在税种设置合理前提下，通过税收对税源、税基的影响来配合产业政策执行。一般来讲，税收对税源、税基的影响有零效用、正效用和负效用。这三种效用可以独立地对经济结构发生作用。政府可以在产业政策既定的情况下，运用这种独立性特征作用于产业结构，配合产业政策的执行。
再次，通过税率的确定配合产业政策。税率是应纳税额与征税对象之间的关系，它体现了征税的深度，关系着财政收入大小和纳税人的负担程度。从理论上讲，同质税源采用同一税率（即比例税率）有助于鼓励先进，但实际上这会造成落后部门资源向先进部门转移，使原有不合理的产业结构或区域结构更显不合理。实行差别税率，如行业差别税率、产品差别税率、地区差别税率等，其结果是使投资变形，使资源发生部门间调整，从而使产业结构或区域结构更趋合理。
再次，通过税收支出配合产业政策。通过税收支出，利用税收减免是许多国家为扶持新兴产业或特定行业发展所采取的措施。此外，在一些盈利低的行业或地区，政府为了鼓励该行业或地区的发展，也可以利用税收支出手段。需要强调的是，在利用税收支出政策，确定减免税时应考虑到减免的范围、减免对新兴产业生产要素供应者及最终产品消费者的影响以及效果。一般减免范围应是投资所得、再投资以及进出口贸易等方面，对销售或流通环节不作减免，原因是间接税具有转嫁性质。
（二）结合产业政策实施进一步完善现行税制
在今后的税制改革中，要紧密联系既定产业政策目标，给予产业政策以更大的支持和配合。为此，结合现行产业政策，应进一步完善现行税制。
首先，扩大消费税征收范围，发挥税收的结构调节作用。为便于灵活开征消费税，可以考虑对所有产品保留征收消费税的税权，对暂不征收产品实行零税率。
其次，对外资企业实行国民待遇原则，统一内外资企业所得税。在税率上，考虑到目前各地对外商投资企业的企业所得税地方附加基本上都是免征的，因此，为不增加外商投资企业的企业所得税负担，税率定为30%比较合理；在税前列支方面，取消工资支出、利息支出的限制列支条款，继续向国际惯例靠拢。
再次，调整现行优惠政策，变区域性优惠为产业性优惠。
三、国有资产重组与产业政策
按产业政策要求加快国有资产重组的财税对策主要有：
（一）采用多种形式，搞好资产重组
在资产重组中应打破地区和行业界限，可以组建跨行业、跨地区的企业集团。企业联合形式可灵活多样，既可以是紧密型的，也可以是松散型的。应调动各方面的积极性，允许各种经济成份的资本参股。此外，资产重组还可以与城市发展规划紧密结合，利用级差地租收益，对市区老企业进行搬迁改造，建立适应市场需要的新企业。
（二）建立和完善产权交易市场，充分发挥产权交易市场的作用
发展产权交易市场，能够增强企业在资金流向上的选择性，在流动中盘活国有资产，实现国有资产的保值增值。要防止国有资产流失，关键在于建立公平交易规则，并在实际运作中不断完善。事实上，出让国有企业产权，并不一定会流失。改变国有资产形态，可用回收的钱投资于基础产业和优势企业。当然要建立和完善产权交易法规，提供法律保障；要建立各种有关产权交易的中介组织、服务机构，为产权交易的顺利进行创造有利条件。
（三）加快建立新的国有资产管理体制
建立国有资产经营投股公司和国家控股投资基金，具体组织实施国有资产运作。
国有资产经营控股公司专门从事资产经营。国家把资产委托给国有资产控股公司，控股公司通过投资控股来引导企业按国家产业政策要求进行生产和经营，盘活国有资产存量，实现国有资产保值增值。
国家控股投资基金是国家控股的、吸纳大量社会闲散资金的投资主体，是专门从事经营活动的金融机构。投资基金由专家经营，随时掌握各种产业和上市公司的经营状况以及瞬息万变的市场信息，通过发达的通信网络与国外证券市场保持密切联系，使其较之一般投资者具有更明显的营运资产优势。投资基金通过交叉控股来建立国有企业的法人治理机构，改善企业经营状况；可以通过入股渗透，诱导私人资本朝政府希望的产业方向发展；可以通过托管来搞活经营不善的国有中小型企业；还可以通过资本经营操作，对经营前景暗淡企业中的国有资产进行置换，再投资优势产业中去。
（四）发展名牌产品和优势产业，以龙头企业带动资产重组
通过名牌企业的扩展，吸纳闲置和低效的存量资产向名牌企业集中，盘活存量资产。企业的名牌产品影响越大，企业的规模也就越大，企业带活的存量资产也就越多。
（五）建立健全社会保障体系，为资产重组创造宽松环境
建立社会保障体系应从我国现有的生产力水平实际出发，采取灵活多样的方式：一是建立法定养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄相结合的多层次养老保险体制；二是建立社会统筹和个人帐户相结合的互相互济的医疗保险体制，完善医疗保险法规，控制医疗费用；三是加快住房制度改革，实行公有住房和商品房的资产流动，盘活国有资产。要努力解决好下岗职工安置问题。鼓励和动员社会各界开展多种形式的帮困救助活动，创造良好的社会氛围。
（六）建立有利于企业集团发展的税收政策
企业集团具有规模效应、整体效应、放大效应和优势互补的组合效应等优点，是结构调整的主力。为充分发挥企业集团作用，应建立有利于企业集团发展的税收政策。
1.建立转移定价制度，完善反避税措施。松散层企业作为企业集团的关联企业，极易发生合法避税行为。应制定转移定价制度的法律条文，其内容包括：关联企业的认定标准，转移定价制度的适用对象，成交价格的核算方法，以及各种核算方法是否顺序优先使用等。以规范化、法制化手段以减少企业集团产生试图通过合法避税手段获得好处的倾向。
2.制定避免重复征税的所得税政策。企业集团的核心企业和成员企业都保持着独立的法人地位。按现行规定，核心企业对紧密企业资产控股为100%的，由控股成员选择核心企业统一合并纳税的办法。对不是统一合并纳税企业，如参股企业就存在着同一所得重复征税。应采用分回利润不计入的所得税政策，这样更有利于企业集团的形成和发展。
3.改变现行按企业隶属关系征收企业所得税的政策。这种政策不利于大企业集团的形成：一是容易造成经济分割，不利于规模经济的形成。所得税按隶属关系征收，谁办企业谁就享有所得税。地方政府为自身利益，会利用对本地资源和市场控制权兴办企业。受实力限制，又很难兴建起大企业。二是容易造成利益冲突，不利于企业兼并联合。必须改变现行按隶属关系征收企业所得税的政策。
四、金融政策与产业政策
（一）金融政策与产业结构调整
金融政策对产业结构形成和调整的作用的主要传递过程可归纳如下：金融政策→影响储蓄和投资→影响资金流量结构→影响生产要素分配结构→影响资金存量结构→影响产业结构。对一国经济来说，经济金融化程度越高，这种传递过程越明显，越有效。
我国经济的金融化状况已具明显特征。首先，经济运行货币化程度已达到相当水平。其次，金融已经成为社会资金筹集和分配的主要方式，银行成为企业生产建设资金的主要供应者。现在70%左右资金通过银行信用渠道分配，其中，企业流动资金使用额80%以上由银行贷款支持，固定资产投资中银行贷款占20%以上。
（二）实施总量控制、适度从紧、灵活微调的货币政策，为产业结构调整创造宽松的宏观经济环境
大力度的产业结构调整需要相对宽松的经济金融环境，这是实现产业结构有效调整的必备外部条件。改革开放以来，经济增长速度和货币供应量增幅之间日益显现正相关关系。适度经济增长速度必须以货币供应量稳定增长为前提。
创造宽松的经济结构调整环境，货币供应量与经济增长速度、计划调价幅度和货币流通速度之间必须大体适应。根据“九五”时期经济增长速度、计划调价幅度和目前货币流通速度的现状，狭义货币供应量M[,1]应大体控制在18%左右，广义货币供应量M[,2]则应大体控制在23%左右。从中长期看，国民经济实现“软着陆”后仍应保持适度从紧的宏观调控力度，按照“紧之有度，紧中有松”的原则，注重灵活微调，实行相对稳定的中性货币政策，增强货币政策的灵活性和选择性。
（三）信贷政策与产业结构调整
金融政策对产业结构的调整作用主要通过信贷倾斜政策实现，主要做法是：
1.优先支持农业生产，促进农业产业化，加大对农业的信贷投入，保证国家银行新增信贷总规模10%以上用于农业。逐步提高农业信贷存量占国家信贷总存量比重，以确保农业发展资金的及时、足额到位。在信贷计划的安排和资金的投向上，充分考虑农业产业化发展需要，重点支持有市场、有本地特色和竞争力的主导产业，支持龙头企业，支持农产品商品基地的建设。
2.调整和提高第二产业。在增量调整方面，着重支持基础产业、基础设施及支柱产业发展，支持规模经济，着力培育新的经济增长点。尤其值得注意的是信贷资金进入应以真正实行项目法人制和资本金制度为基础，防止无效和低效投资的再度发生。在存量调整方面，实现资金从限制产业向重点支持产业转换。适当增加技术改造贷款。立足现有企业的结构调整，采取嫁接、转产、组合技改等形式，提高企业技术水平。对已竣工技改项目，优先发放配套流动资金，确保实现经济效益。在积极支持技术产业化发展的同时，应着重支持高新技术对传统产业的扩散和渗透，推动传统产业的振兴与现代化。
3.支持具有自身特色的区域经济发展，积极推动地区间的优势互补，防止产业结构趋同。我国东、中、西部地区经济发展不平衡，结构调整中应区别对待、各有侧重。对东部地区的信贷资金投入应充分体现“以提高为主，在提高中增加”的原则，即支持东部地区发展高质、优效的农业，支持发展资源消耗少、附加值高的产业和产品，促进知识技术密集型产业和出口创汇型产业的发展，着重提高经济增长质量，促进产业结构的升级换代。对中西部地区的信贷资金投入，应充分体现“以增加为主，在增加中提高”的原则，即为了逐步缩小地区间经济发展差距，中西部地区的信贷投入增速要高于全国平均增速，支持中西部地区的农业综合开发和基础工业、基础设施的建设，支持东部地区的资源加工型和劳动密集型产业向中西部地区转移。
4.发挥利率杠杆对产业结构的调整作用。利率的变动和差异，应能够引导资金的合理流动，促进产业结构的合理调整。(1)设置行业差别利率和区域差别利率。对符合国家产业政策和生产力布局，有市场、有效益的行业和产品实行优惠利率，以引导资金向该类行业流动。对浪费资源、低水平重复建设的行业和产品，利用差别利率手段予以限制。区域差别利率设置要根据国家地区产业政策要求，支持国家重点发展的经济区域。(2)赋予商业银行更大的利率浮动权。中央银行不直接规定商业银行的贷款投向，商业银行对各行业、产品的贷款利率是统一的。在这种情况下，可赋予商业银行更大的利率浮动权，引导商业银行在符合信贷原则的基础上，对符合国家产业政策，重点扶持的行业、项目实行优惠利率，保证商业银行灵活有效地运用利率杠杆。中央银行则应加强检查、监督的力度，监控商业银行的贷款使用方向。
5.大力开拓再贴现业务，引导商业银行业务方向，支持产业结构调整。对符合国家产业政策和信贷政策的已贴现票据优先办理再贴现，对不符合国家产业政策和信贷政策的不予办理再贴现，以再贴现的“示范效应”来引导商业银行的票据贴现行为，使信贷资金结构进一步趋于合理。拓宽商业票据使用范围，鼓励企业采用商业票据形式进行结算，这样一方面可以规范企业行为，增强其信用观念，一方面又可增加票据的存量，以扩大贴现业务和再贴现业务的规模。
6.创建多元化信贷政策调节工具体系。进行信贷工具创新，发展具有自身特色的信贷政策调节工具。如信贷风险基金、窗口指导等。信贷风险基金，可以从银行营业收入中提取或由财政资金注入，统筹运用，减轻商业银行执行信贷政策的风险。窗口指导即中央银行与金融机构直接“对话”制度，及时传递结构调整的有关信息，体现信贷政策的最新意图，就具体投向进行咨询和引导。
7.金融政策与产业组织结构调整。
(1)利用利率、信贷杠杆，引导资金流向，积极支持国有企业战略性改组。第一，冲销贷款本息。对符合条件的企业或项目，从银行提取呆帐准备金中冲销贷款本息。第二，国有优势企业兼并劣势企业，免除银行利息，鼓励企业兼并以及扩大享受优惠政策的范围。第三，对产品有市场、企业管理好、只是债务负担重形成亏损的国家重点企业，在职工下岗分流、实施再就业工程后确能扭亏为盈的前提下，可给予利息优惠，以缓解企业困难。
(2)通过资本市场上的金融活动，实现国有资产的优化重组，带动产业组织结构的改善。第一，扩股融资。即选择经营绩效好的企业在国内外证券市场上市，募股融资，吸收非国有投资主体参股，从而改善公司的股权结构和增强企业的实力。第二，售股变现。采用这种办法可以扩大非国有资本的参与和取得可供国家机动支配的资金用于亟需的方面。第三，收购兼并。国有或非国有的优势企业对经营状况不良的企业进行收购兼并，并在新的控股企业的主持下对企业进行重振，能化解劣势企业现有困难，优化国民经济的资源利用效率。第四，债务重组。对过度负债的企业，应进行股权——债权的置换，或者将银行债权以拍卖方式出售给合格的买主，以便强化业主（持有控制权的股东）对企业经营人员的监督，改善企业治理机构。第五，破产清算。对生产设备严重老化，基本失去生命力的国有企业，严格依法实行破产清算，促使其存量资产流向优势企业。
(3)塑造新型银企关系，建立主办银行制度。主办银行制是企业和银行之间直接建立资金和人事关系，即：企业选定一家银行作为自己主要往来行开设基本帐户，主要从主办行取得贷款；银行持有企业股份，并派员参与企业财务管理；若干家以同一银行为“主银行”的企业以该银行为中心形成企业集团。集团内部企业不仅从主银行得到贷款，而且通过主银行安排从其他金融机构得到“协调融资”；企业经营出问题竟至破产清算，由主银行牵头负责。企业经营中出现问题，银行发现前可采取相应措施。主办银行制有利于建立新型银企关系，加强企业外部约束，监督企业对其重组资金的使用情况，提高资金使用效率，实现产业与银行业的融合，使二者利益统一，也有利于银行资金的安全与收益。同时，也为国家对企业实施“窗口指导”创造有利条件，对落实国家产业政策具有重要的现实意义。
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