安南与联合国改革，本文主要内容关键词为：安南论文,联合国改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1996年12月17日，来自加纳的科菲·安南从本届联大主席、马来西亚常驻联合国代表拉扎利·伊斯梅尔手中接受了任命书，宣誓正式就任联合国第7任秘书长。科菲·安南的上任，既结束了联合国在秘书长问题人选上长达6个月之久的危机，同时也意味着他作为第一位跨世纪的秘书长，将担负起联合国改革的重任，在他的身上寄托了国际社会的厚望，他的一举一动都将成为国际社会关注的焦点。从安南的当选经过到他现在所要解决的问题，无一不反映了国际社会尖锐复杂的斗争，摆在这位秘书长面前的道路将是曲折而不平坦的。
艰难的推选过程
1996年是联合国秘书长换届选举年，从以往的情况来看，在过去的5任秘书长中，除赖伊连任一年后辞职、哈马舍尔德在任期间因空难殉职外，其余3位秘书长都获得了连任一届的机会，这几乎已成为不成文的惯例。加利1991年就任联合国秘书长以来，一直忠于职守、兢兢业业，奔走于世界各地，周旋在各种政治力量之间，为寻求国际社会的和平和棘手问题的解决而日夜操劳，获得了大多数联合国成员国的好评，在一般人看来，加利的连任应该不成问题。
谁知平地起风波，1996年是美国总统的大选之年，克林顿总统的对外政策遭到了共和党的一再攻击，这直接影响到美国政府对加利的评价和态度。在大选过程中，克林顿为转移国内不满情绪，也公开指责加利领导的联合国不能有效地领导世界并处理好国际事务，并表示将不再支持他竞选连任秘书长一职。6月，正在德国访问的加利在获悉克林顿政府的决定后，立即宣布参加下届秘书长的竞选，从而拉开了在联合国秘书长人选问题上加利与美国之间一场针锋相对的斗争的序幕。
美国政府的立场引起了国际社会的普遍不满，各国纷纷发表声明支持加利竞选，非洲国家的反映尤为强烈。7月8日，“非统”首脑会议在喀麦隆首都雅温得举行，专门讨论支持加利的问题，并通过了宣言，重申了由非洲人担任联合国秘书长的重要意义，主张应给非洲连任期，建议提名加利连任联合国秘书长，表达了非洲国家团结一致争取政治权利的决心和愿望。法国、俄罗斯等大国均认为，美国的这一政策与国内政治联系紧密，所以寄希望于美国大选之后，克林顿能够回心转意，另作表示。
11月5日，克林顿连任胜利。法国、俄罗斯、埃及、德国等国家的元首均打电话，在向克林顿祝贺胜利的同时，呼吁美国重新考虑在秘书长问题上的态度，但美国依然态度强硬，不愿作任何妥协。19日，埃及、中国、法国、俄罗斯等10国共同向安理会提出了关于向大会推荐加利为下任秘书长的决议草案，在表决中终因美国一票否决而无法出线，加利连任已经无望。
在新的形势下，非洲国家坚持要求下一任秘书长还从非洲产生，以体现国际社会的公平性。为防止节外生枝，“非统”主席于11月29日致函安理会主席，表示非洲国家将自行推举候选人。随后，加纳的科菲·安南、科特迪瓦的阿马拉·埃西、尼日尔的哈米德·贾比德和毛里塔尼亚的阿赫马杜·阿卜社拉分别获得提名，与加利一并参加竞选。非洲的要求得到了中国的明确支持，中国在多种场合表示，非洲的愿望和立场合情合理，非洲也应像其他地区一样，享有连任的权利。外界也普遍认为，联合国秘书长第一次由黑人担任，可以更鲜明地表达各民族和人种平等的观念，同时，由非洲人担任联合国秘书长，有助于国际社会了解和帮助非洲，也有助于非洲对世界作出更大的贡献。在国际社会的强大压力下，美国也只好接受了这一建议。
12月6日，安理会收到了来自非洲四国提名的4位人选，并开始对这4个人进行摸底投票。这是一种非正式的不记名投票，其目的是了解每位候选人所获支持的程度，从而尽可能地在安理会中寻求广泛的一致。在连续3天举行的摸底投票中，名单上的4人均因同意票不够9票或有常任理事国反对不能出线，这使所有成员国深感不安。在每次安理会表决后，安理会主席、意大利常驻联合国代表富尔奇大使均需向外界简要通报表决情况。这位来自罗马、熟悉推举教皇典故的大使，每每借用教廷的惯例称：“烟囱里冒出了黑烟。”（冒出白烟表示选出了教皇，冒黑烟则表示还未产生）这更为摸底投票增添了几分神秘色彩。
在整个选举期间，联合国内到处是一派热闹、紧张的气氛，平时只有两道防线的安理会磋商室，又增添了3道警卫，对出入的人严加盘查。在联合国休息厅内，终日人头攒动，大使们交头接耳，互通信息。记者们更是四处奔走，到处打探，竭力捕捉各种信息。大家见面后的相互寒暄，也从往日的“身体怎么样”一律改成了“选举怎么样”。
在最后一轮摸底投票中，安南的得票率已遥遥领先，计分牌上出现了14:1的结果，只有法国一国投了反对票。法国对安南的否决并不是针对安南个人的，而是为了报复美国否决加利的一箭之仇，并显示自己的独立性和大国地位，法国对美国看中的安南一而再、再而三的反对，与美公开作对，直到安理会所有成员都意见一致才放弃原有立场，安南以外的3名候选人随即宣布退出竞选，结局终于明朗化了。12月13日，在这个西方国家本来很忌讳的“黑色星期五”，安理会硬是当晚举行了非正式会议，在无人反对的情况下，全体成员用鼓掌的方式通过了第1090号决议，决定推荐科菲·安南为第7届联合国秘书长，任期从1997年1月1日到2001年12月31日。同时也通过了第1091号决议，感谢加利为国际和平、安全和发展作出的贡献，以及他为解决经济、社会和文化等领域的国际问题及新生人权和基本自由权利的努力，赞赏加利致力于促进各国间发展友好关系。用决议的形式对离任的秘书长表示敬意，这在联合国还是首例。此时，“烟囱里终于冒出了白烟”，困扰联合国长达6个月之久的秘书长危机终于得到了解决。
资深的联合国官员
科菲·安南现年58岁，1938年4月8日出生于加纳库马西市一个世袭酋长家庭，排行第三。家庭的富有和殷实为他提供了良好的生活、学习条件，加上个人的勤奋，学习成绩一直十分优秀。1958年他于库马西理工大学毕业后获得了福特基金会的奖学金，前往美国明尼苏达州的麦卡莱斯特学院学习，并获得了经济学硕士学位。进入联合国工作后，安南依然勤学不辍，又先后取得了瑞士日内瓦国际高等学院经济系研究生文凭和美国麻省理工学院管理学硕士学位。良好的教育为安南后来的发展打下了坚实的基础，并培养了他文雅高贵的个人风度。
1962年安南开始在日内瓦担任世界卫生组织行政官和预算官，开始其公共服务生涯。1965年起，他开始在联合国经社理事会下属的非洲经济委员会工作。30多年来，他先后担任过联合国人类资源办事处助理秘书长、联合国难民事务高级专员公署的财务干事、副行政首长以及联合国总部人事主任，1992年安南出任负责联合国维持和平事务的秘书长助理，1993年3月就任主管联合国维持和平事务的副秘书长。安南对本职工作兢兢业业，恪尽职守，足迹遍布全球，积累了丰富的工作经验，对处理联合国错综复杂的事务更为熟练精通。难怪美国表示希望选出一位具有娴熟行政能力，能够推动联合国改革措施，大幅度削减人事与经费的秘书长时，安南被认为是最佳人选。安南自己也认为责无旁贷，他说：“我可以说，这幢房子（联合国总部大楼）里的人了解这幢房子里的事，他能加速改革。”
在上任之前，安南在联合国里是仅次于加利的第二把手，担任负责维和行动的联合国副秘书长。他掌管着38亿美元的预算经费和7万之众的维和部队，监督着索马里的派系斗争，卢旺达的难民危机，以及波黑地区的多国部队等18项维和行动。尽管世人对联合国的维和行动褒贬不一，但对安南的工作却交口称赞，他能力出众，踏实肯干，在一系列的外交事务中显示了他卓越的才能。早在1991年海湾战争期间，安南就曾经授命前往海湾协助与伊拉克的谈判，成功地解救了被伊拉克劫持的西方人质，并解救了被困在伊拉克和科威特的50万亚洲人；其后安南常被挑选去执行非常敏感的国际外交事务，特别在促成波黑交战各方停火的《代顿协议》签署后，安南已成为世界知名人士。1995年，他接任经验丰富的外交家明石康担任联合国驻前南大使，就是对他外交才干的充分肯定。
安南是杰出的非洲代表，他年富力强，能操流利的英语、法语和数种非洲语言。从外表上看，安南举止儒雅，衣着得体，平时喜好穿碳色西装，使自己的灰色头发和山羊胡子更加突出。与人性倔强、坦率直白的加利相比，安南总是给人以平静、温和的感觉。他在明尼苏达州麦卡莱斯特大学读书时的同学，现任美国地方行政长官的梅森评价说：“安南具有平静与优雅的风格，他能以最克制的方式强有力地表达观点。表面上，他是一个善于自我解嘲、极具幽默感的人，但他也有一股慑人的内在力量，他把这两种素质巧妙地结合在一起。”在联合国里，安南受到同事们的普遍尊重，人缘很好。在谈到安南领导的前南境内维和行动时，就连反对维和行动、言辞犀利的波斯尼亚驻联合国大使沙契尔贝伊也特别称赞他说：“人们信任他，因为他正直。”
在获悉自己当选为联合国第7任秘书长时，他仍然保持一贯的冷静和自信，面对潮水般涌来的祝贺之声，他淡淡地说：“这没有什么了不起，但我感到非常荣幸。”他面带笑容，礼貌地与人握手致意，应他人的邀请不时地与人拍照，似乎和平常一样。但一位细心的观察家还是从安南不断变换重心的两脚看出了他内心的兴奋和激动。他的妻子娜内·拉格尔格伦是瑞典的艺术家兼律师。娜内是瑞典外交官拉乌尔·瓦伦堡的外甥女，瓦伦堡曾于第二次世界大战即将结束时从纳粹手中解救了在匈牙利的数以万计的犹太人。
蹒跚起步的改革
摆在安南面前刻不容缓的任务是全力以赴推进联合国的各项改革。
联合国已经走过了半个世纪的风雨历程，国际形势也发生了根本性的变化，改革已势在必行。从客观因素来看，随着发展中国家的崛起，联合国会员国已从创建时的51个发展为今天的185个。冷战后联合国在维护世界和平与安全方面所发挥的主导作用，使各国对联合国的重要性有了新的认识，从而要求更多地参与其决策过程和活动。同时，冷战后多极化趋势的加强是联合国改革的“催化剂”，不同权力中心的变化和各国力量的消长，更增添了联合国尤其是安理会改革的必要性和迫切性。从人为因素上看，少数成员国、特别是某些大国对联合国存在着一种矛盾心理，它们一方面试图进一步控制它，把联合国变成它们谋求地区和全球利益的工具，同时又希望联合国不断按照它们的设想和利益需要进行所谓的改革，以便趁机减轻其对联合国的义务和财政负担。因此，联合国的改革实际上是战后50年国际上的又一次权力和义务的再分配。这场改革的结果必将对联合国今后的发展及其作用的发挥产生深远的影响。
安南上台之后，对联合国的改革事宜表现了积极的态度，很快就宣布成立了一个由8名副秘书长和10名秘书长助理组成的领导班子，迈出了改革的“第一步”。紧接着安南便强调对改革不能“议而不决”，必须“立即采取行动”。他对改革的阐述是这样的：一、改革是一个过程，应以渐进的方式推进，使联合国成为“精干、有效、有力”的国际组织，更好地应付未来的挑战。二、要增加工作的透明度，改善与联合国各成员国政府及普通百姓间的关系，把改革建立在成员国认同的基础之上。三、将发展的议题置于改革议程中最优先的地位。本着“先易后难”的原则，安南推出了双轨制改革方案，即联合国的改革总体设想大体上分为两步：第一步重点改革联合国秘书处，即机构的改革；第二步改革联合国组织，即结构的改革。提出这一方案主要是基于以下考虑：秘书处的改革属于秘书长的职权范围，便于行动，既力所能及又能立竿见影，而联合国的改革只有在主要会员国的认可下方可启动，费时费力且阻力很大，需下大气力并不可操之过急。安南的改革方案既反映了联合国目前改革步履维艰的现实，也体现了安南“稳健、务实”，“稳扎稳打、步步为营”的办事特征。
秘书处的改革主要是针对秘书处机构重叠和职员队伍臃肿而言。在这一问题上，各国的要求不尽一致，美国要求大幅度裁减，秘书处原有的9000人至少要减少一半，否则将以不缴纳会费相要挟。而更多的国家则认为裁减多余的工作人员是必要的，但改革的方向不仅仅在于减员，更重要的在于提高效率，使联合国更能适应当今世界的需要。安南计划先从秘书处裁减1000人，将1998—1999年预算减少1.23亿美元，并在今后4年内减少1/3的行政开支。他合并了3个职能重叠的经济和社会部门，指定联合国开发计划署驻各国的协调员统一联合国各项基金的管理，加强联合国在国家一级的发展工作等，还成立了一个由各主要部门负责人组成的政策协调小组，将30多个部门按照联合国从事的主要任务分成政治安全、人道、经社和发展4个小组，定期开会，协调行动，以提高工作效率。
安理会的改革是涉及联合国结构改革的大问题，联合国成立时只有51个会员国，安理会有11个成员国。1965年安理会增加了4个非常任理事国。此后会员继续增加，目前已达到185个，但是安理会成员的数目却一直没有变化。安理会的扩大问题是1979年由阿尔及利亚、阿根廷等10国首先正式向联合国大会提出的。它们认为，安理会的构成已经不能反映当今世界的政治格局，应该让更多的发展中国家参与安理会的决策。1992年12月，第47届联大通过决议，要求各国就安理会组成问题提出书面建议，由秘书长汇总后提交第48届联大。1993年12月第48届联大决定成立一个不限名额的工作组，专门审议安理会改革问题。
自从安理会改革正式列为联大议案后，各国提出的建议不下十几个。其中引起各方广泛注意的是美国的速决方案，即两个席位加三个地区的提案，增加日本和德国为常任理事国，再由亚洲、非洲和拉丁美洲各选出一个常任理事国，安理会成员国的总数不超过20个。此方案出台后立即遭到广大发展中国家和一大批中等发达国家的反对。非洲代表强调非洲必须有两个常任理事国，中东欧国家的代表也指出，中东欧原来只有9个国家，现在已增加到27个，理应得到安理会的席位。意大利代表中等发达国家提出了增加10个非常任理事国的提案，得到了许多中等发达国家和中等发展中国家的支持，但又遭到了美国的反对。
安南深知这一改革的艰难性，他既要照顾到广大会员国在安理会改革问题上的呼声和意愿，又要考虑到5个常任理事国的意见。因为安理会任何形式的扩大都会涉及到《宪章》的修改，如果选举德、日为常任理事国，还要首先删除《宪章》中有关敌对国条款，而所有这些都需5个常任理事国一致同意方可奏效。目前，安南已责成有关部门积极准备，并在今年7月份提出一榄子建议，交秋季召开的联大讨论，由会员国通过集体协商的方式决定。
联合国的财政改革是安南面临的另一大难题。财政改革的问题涉及两个方面，一个是联合国行政预算和维和经费分摊比例的调整，另一个是美国故意拖欠联合国会费的问题。联合国的全部经费来自185个成员国，分摊办法大会按照“可支付能力”的原则，以过去7年的平均国民生产总值的基数计算，由联合国大会决定各国应承担的份额；对于人均收入低于世界平均水平的（约为3100美元）发展中国家和重债国，则给予适当的减免。冷战后，国际社会的力量对比出现了新的变化，有些国家的经济出现严重滑坡，提出将统计基准期缩短，以减少会费分摊的比例。另外，许多最不发达国家认为会费的最低比例数0.01%还是高于它们的可支付能力，要求继续降低。对此绝大多数会员国表示理解，有些国家并提出了相应方案交全体会员国讨论。
至于美国拖欠会费，则是另外一回事。联合国每年的财政预算约为13亿美元，而现在会员国拖欠的会费和维和行动经费竟高达23亿美元。经费的不足严重影响了联合国的正常运作和办事效率，也导致维和行动屡遭挫折。美国的国民生产总值占世界国民生产总值的30%多，按照“可支付能力”，应至少承担30%的联合国经费。为了避免一个国家承担过多的会费，联合国大会曾经作过规定，最高会费比率为25%。美国对这一比例极不满意，最近正式提出要将这一比例降低为20%。目前，美国的欠款额已高达13亿之多，为此，安南着手改善联合国与美国之间的关系，把说服美国尽快缴纳会费作为首要任务。不久前，他公示表示，联合国离不开美国，正如美国离不开联合国一样，因此双方应开展积极的合作。
安南两度留学美国，长期工作在纽约，与美国现国务卿、原美国驻联合国常驻代表马德琳·奥尔布莱特关系密切。人们期待着他改善联合国与美国之间对立关系的同时，也不免产生一些疑虑。担心他是否会成为美国在联合国的“代言人”。为此，安南曾认真地表示：“我向来是一个独立自主的人，我将谋求与所有国家的合作，我是整个世界的秘书长。”
为了证实这一点，安南在上任伊始，就安排了对美国的3天历史性访问，先后同克林顿总统和国会就美国拖欠会款一事反复进行磋商。迫于各方面的压力，美国政府和国会均表示将要履行对联合国的义务，但会款的最后解决还要“视联合国改革进展情况而定”。美国与联合国的关系表面上反映为会费的问题，但实质是美国对联合国主导权的争夺。前任秘书长加利曾经说过，美国同联合国的关系可能成为21世纪最重要的关系。加利的前车之鉴表明，秘书长与世界大国，尤其是美国的关系是至关重要的。安南虽说与加利有所不同，他是美国中意的人选，以往的工作经历又颇得美国人的好感，但要在美国和联合国其他成员之间，寻找一条中间道路，兼顾各方利益，得到各国的支持，这对于安南来说如同过独木桥，也并非易事。