基于使用者需求的政府审计报告改革研究，本文主要内容关键词为：使用者论文,审计报告论文,需求论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府审计报告需求分析 （一）政府审计报告的需求类型 依据不同使用者类型，我们可以将政府审计报告需求明确为四点。 1.审计对象整改需求 在政府审计过程中，审计对象包括被审计单位及领导干部，他们不仅是被监督者，也是审计全过程的有效参与者。审计对象需要通过审计报告来了解掌握自身在行政管理、资金使用、干部任用等方面存在的问题，知晓公共权力的责任义务边界，加强自身管理。具体来说，被审计单位是政府部门的，审计关注的信息包括预算编制的科学性、规范性，强化预算执行法定性、严肃性的措施，治理水平以及行政资源配置效果等；被审计单位是金融机构的，审计关注的信息包括金融风险点、风险领域以及风险发生时造成的损失和规避金融风险的具体措施；被审计单位是国有企业的，审计关注的信息包括影响企业经营业绩的问题因素，增强企业获利能力的意见建议。 2.各级政府管理需求 政府作为国家的管理者和公共资金的使用者，期望通过审计监督财政收入的各项经济活动，揭露经济责任履行过程中出现的重大违法违规问题，总结国家治理中的普遍性、倾向性、苗头性问题。政府还是政策制度的制定者，需要通过审计工作了解政策制度的贯彻落实情况以及政策执行过程中出现的问题，深层次分析问题原因，有针对性地采取措施或完善制度。 3.人大监督需求 人大主要是通过政府审计来掌握政府职能部门、行政机关履职尽责情况，一方面监督政府各机关严格预算执行、确保财政资金安全，另一方面监督重点专项资金使用情况和重大投资项目建设情况，强化对政府权力运行的制约和监督。政府审计报告是政府审计工作的综合反映，也是各级人大掌握经济运行、政府工作情况、财政资金使用管理的主要抓手。因此，政府审计报告应以各级人大的决策、监督需求为导向，合理设置报告内容及方式。 4.公众知情需求 作为纳税人，社会公众希望通过政府审计报告了解所缴税款是否被合理有效地使用，社会经济是否得以发展，公共服务水平是否得以提升。公众对与民生保障相关的建设项目，例如医疗、教育、住房等尤为关心，但由于社会公众了解国家审计信息的渠道十分有限，且往往缺乏相关专业知识，因此就需要加强审计结果的透明度建设，使公众能够了解到具体情况并且理解各项数据所代表的含义，提升公众参与质量。 （二）政府审计报告的需求内容 审计报告承载的信息具有很强的专业性，审计人员主要根据信息需求者的要求合理安排提供信息的内容、形式等，政府审计报告需求一般包括以下几个方面内容。 一是基本审计信息。反映审计对象的基本情况及审计对象开展日常工作所需资金的使用情况，对审计对象的管理能力和治理水平作出评价。 二是专项审计信息。反映经济活动、政府管理、社会治理等特定领域、特定工作的审计信息，通常以审计专项报告为载体，目的是指出审计查出的具体问题及改进建议，一般包括财政审计专项报告信息、企业审计专项报告信息、金融审计专项报告信息、经济责任审计专项报告信息以及重大建设项目审计专项报告信息。 三是行业审计信息。反映某一行业审计的整体情况，分析行业系统存在的共性问题及原因，评价行业建设、资源配置以及专项经费使用绩效等，为优化行业管理提供建议。 四是综合审计信息。立足单位建设全局，综合系统地反映年度内审计工作情况，分析宏观层次问题，从体制机制、政策制度和管理模式层面提出建设性审计意见或建议。 二、政府审计报告需求差距分析 （一）需求导向缺失，政府审计报告内容不够完善 一是忽视需求，内容僵化。审计报告内容过于单一僵化，忽视不同报告类型及相关使用者需求，缺乏针对性和侧重点，无法为使用者决策提供充分的信息。二是前后矛盾，脱离实际。部分审计报告在被审计单位基本情况中对被审计单位大加赞扬，但其后又披露大量审计查处问题，前后矛盾的现象比较严重；有的审计报告只有问题查处，没有审计评价，或者超出审计职权、范围进行评价，评价结论无审计证据支持；还有的单位在审计报告评价上只讲成绩，不说问题，或在问题的评价上避重就轻、一笔带过，所提供的信息空洞无用，满足不了政府部门管理、人大监督需求。三是语句晦涩，难以理解。审计报告大多使用的是专业术语，内容晦涩难懂，表述繁琐复杂，不利于理解；还有的审计报告语言缺乏逻辑性和准确性，给报告使用者理解和分析报告带来了困难。 （二）需求参与缺位，政府审计报告编制水平不高 政府审计报告最终要服务于使用者，报告编制过程应当是编制部门发挥专业作用、使用者提供需求信息的综合作用过程。但从目前情况看，国家有关审计法律法规中没有明确审计部门、审计小组与各方使用者共同编制审计报告的制度机制，在编制审计报告过程中，审计部门既没有在事前开展广泛论证，也没有在编制中征询报告使用者意见，编制完成后对使用者意见反馈也不够重视，这就导致使用者需求难以在审计报告编制过程发挥应有作用。由于政府审计报告存在需求缺位问题，造成审计人员无法获取报告使用者关于审计报告的意见建议，无法发现报告中存在的问题，审计报告质量难以提高。 （三）需求反馈受阻，政府审计报告披露不够充分 在对审计署和部分省份的审计结果公告公开情况进行分析时，笔者发现地方审计机关与国家审计署的公告步调明显不一致，部分省份公开审计结果公告十分随意，且质量不高、内容不完整、社会反响平淡。国家审计署和各省审计厅网站是社会公众获取审计结果的最主要途径，但部分网站在审计结果公开的项目数量和公开范围都未能做到充分透明，导致公众获取审计结果难，对审计结果的关注度也不高。 （四）需求反映低质，政府审计报告信息质量不高 我国政府审计报告相关法规没有对审计信息质量特征进行明确界定，审计报告编制中信息内容取舍、质量控制等缺乏依据标准。在审计实施过程中，审计人员即使获取了充分适当的审计证据，由于缺乏审计信息的明确标准和具体要求，也只能通过主观判断来选取审计报告的信息内容及表述方式，这就导致审计报告信息质量主要依赖审计人员的执业水平和职业道德，缺乏标准细化明确的制度保障。 三、政府审计报告满足需求的路径分析 （一）基于需求的政府审计报告改革重点 1.聚焦使用者需求特点，增强审计报告的针对性 针对审计报告四类使用主体，即审计对象、各级政府、人大、社会公众等需求差异，审计报告定位应有所不同。 一是立足审计对象整改需求，坚持审计项目报告的建设性。审计项目报告不仅要在对获取的充分适当的审计证据进行分析的基础上指出审计对象存在的问题，还应对审计对象的内部控制或管理能力进行评价，分析其中的缺陷或不足，为审计对象改善自身管理发挥建设性作用。 二是立足各级政府管理需求，坚持专项调查报告的实践性。专项调查报告要对特定事项的发展趋势和普遍特性进行分析，从体制、机制和制度层面剖析原因，为各级政府的管理决策提供依据。政府依据专项调查报告进行宏观决策、改进工作参考、解决热点问题，这就要求专项调查报告从分析问题到提出建议都要具备可实践性，展开于对总体趋势的分析，落脚于为政府决策提供依据，协助政府完善制度、调整重心、提高管理水平。 三是立足人大监督需求，坚持审计工作报告的综合性。审计工作报告直接服务于人大，应以人大需求为导向确定报告内容，确保报告内容全面、整体、综合。一方面要综合汇报预算执行与财政财务收支重要情况，提供政府预算执行的整体情况；另一方面要综合分析预算执行过程中出现的问题及原因，提高预算编报水平，增强预算执行效果。 四是立足公众知情需求，坚持审计结果公告的开放性。在不涉及国家机密、商业秘密的前提下，审计机关和政府部门应将审计结果依法向社会公开，对社会公众关心的公共资金分配情况、民生项目建设情况、社保资金使用情况等审计领域要加大公告力度，拓宽公告范围，将领导干部经济责任履行情况向公众汇报，维护人民群众的知情权。 2.突出审计报告重点，凸显审计报告功能作用发挥 一是在真实合法性审计报告中突出财务收支使用情况。真实合法性审计报告要从加强财政管理、推进财政改革、提高财政绩效的高度来整合审计成果，综合反映体制、机制和制度性问题，提出对策建议。要注重分析财政收入、支出、管理各要素的联系，关注各项政策是否协调、预算分配是否合理、资金使用是否到位，为财政改革方向提供依据。 二是在绩效审计报告中突出资金使用绩效情况。近年来，我国政府机构按照政府职能发生着由权力型向责任型、由管理型向服务型的转变，绩效审计报告要按照促进改革、提高效益的思路，对资源的投入、执行、结果和影响进行分析，不仅要关注资金的使用效益，还要评价项目的经济效益、社会效益及可持续发展能力，全方位提升审计对象的绩效管理水平。 三是在政策执行审计报告中突出政策执行情况。政策执行审计报告应从宏观入手、从微观着眼，对政策的制定、出台、执行、评估、调整等环节进行分析，重点反映地方与中央政策不一致、政策制定依据不足、政策操作性不强、实施效果不理想、政策评估不客观等问题，同时关注与政策密切相关的项目实施和资金流动问题，为推动政策执行及完善提供依据。 3.着眼审计项目领域，增强审计报告服务需求能力 一是在预算执行审计报告中突出预算执行情况，重点关注预算执行情况及其他财政财务收支的真实、合法、效益性，关注政府预算体系与结构问题，以增强预算执行严格性、提高预算管理科学性为目的提出审计建议。 二是在经济责任审计报告中突出领导干部经济责任履行情况，关注遵守法律法规、贯彻执行国家方针政策和决策部署情况，反映领导任期重大项目的研究、决策及建设情况，揭示在机构设置、编制管理方面存在的问题，以强化对权力的监督和制约。 三是在投资项目审计报告中突出投资资金使用情况，依据项目建设情况，对项目建设资金的管理情况给予持续关注，重点反映项目资金使用过程中出现的挤占挪用、损失浪费情况。 四是在金融审计报告中突出金融安全情况，要反映金融机构财务收支的真实、合法、效益情况，更要关注金融资金的安全，揭示金融领域可能存在的风险隐患，维护金融市场稳定。 五是在国有企业审计报告中突出国有企业的经营情况，重点反映其在内部控制及治理结构方面存在的问题，评价其在重大决策、重大项目上的权力运用和决策部署情况，推动国有企业加强管理、完善制度。 六是在资源环境审计报告中突出资源环境政策的执行情况，评价资源环境专项资金、基金的真实性、合法性、效益性，揭示资源环境保护管理中出现的失职渎职问题，关注重大环境保护项目建设运行情况，促进政策健全、责任履行。 七是在社会保障审计报告中突出社会保障政策执行效果，以及社保资金的筹集、使用、结余的真实性、合法性和效益性，揭示社保资金使用不规范、政策执行和业务管理不严格等问题，并提出有针对性的建议，促进社会保障运行机制不断健全。 （二）基于需求的政府审计报告实现路径 1.形成订单式审计报告的生成机制 订单式审计报告，是指以使用者现实需求作为生产和开放审计信息的目标导向，以满足使用者需求为目标提供审计信息的报告类型。基于受托责任的审计三方关系包括审计人员、审计对象、预期使用者，在这种关系框架下，审计的本质是改善审计对象信息的质量或内涵，增强预期使用者对审计对象信息的信任程度。在需求导向政府审计报告制度中，审计报告提供的信息内容依据使用者的需求安排，在审计项目开展之前整理出该项目的关注点，根据不同使用者需求将审计信息在审计报告中进行披露。 审计工作包括审计计划、收集审计证据、作出审计判断、提出审计意见等一系列具体过程。前期工作中的审计重点与审计程序直接影响审计报告的内容，因此应使报告使用者需求从审计计划阶段就进入审计工作中。审计机关在审计计划的制定过程中，要考虑审计报告使用者对审计项目的关注重点，有侧重地配置审计资源、制定审计程序，并在审计报告中就关注较多的问题予以披露或进行总结。 2.健全多维透明的审计报告披露机制 一方面要逐步规范审计结果公告的内容与形式，对于被审计单位的大额资金具体使用情况要进行详细地说明，对于性质严重的问题要明确地指出，保证审计结果公告的可理解性，避免出现专业晦涩的词句。另一方面要逐步规范审计结果公告程序，落实审计结果公告制度，不仅要做到“一事一报”，更要做到“一事一公告”，对除涉及国家机密、商业秘密和其他不适宜对外披露的信息外的所有审计结果和审计调查项目都要进行公告，充分利用网络、报刊、电视等多种新闻媒体发布审计结果公告信息，充分满足社会公众对审计信息的需求及对政府事务的参与热情，借助社会舆论力量监督政府公共资源使用情况，促进管理水平的提高。 3.建立审计报告使用者需求反馈机制 需求要形成影响力，必须要有以市场为导向的强有力的需求团体，以及通畅、便捷、高效的信息反馈机制。审计报告使用者是审计报告需求的主体，审计报告使用者能否成为审计环境中的能动主体，是否能将对审计报告信息的需求化为影响力，关键取决于使用者群体的大小以及信息反馈渠道是否畅通。需求反馈机制的设计要坚持包容、及时、可达、透明的原则，以了解不同群体使用者的需求为目的，强化使用者对政府审计报告的影响。在此基础上，可以在公开征询意见的过程中加入对审计信息需求的调查。同时还可在法律规定的范围内建立非政府社会组织，将持有统一意见的使用者组织起来，汇总需求并集中与审计机关沟通，以提高零散使用者作为委托人的控制力。标签：政府审计论文; 审计报告论文; 审计计划论文; 审计质量论文; 专项审计论文; 项目分析论文; 管理审计论文; 审计目标论文; 时政论文;