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一、收入分配现状及其成因
我国一段时期以来的收入分配状况，突出特点是收入差距不断扩大。一是贫富间的收入差距扩大，以综合反映贫富差距的指标——基尼系数比较，据中国人民大学和香港科技大学联合调查，2004年我国基尼系数达到0.53左右，为1988年0.382的140％，已远远高于0.4的分配不公平警戒线。2004年联合国人类发展报告显示，我国基尼系数约为0.45—0.53之间，高于美国、法国、日本等发达国家。二是城乡收入差距扩大。据统计，1978年城乡差距约为2.57倍，2004年扩大为3.21倍，由于农民基本上不享受社会保障，而城镇居民不仅享有社会保障，还有无法统计的其他福利和补贴，因而实际城乡差距要远大于这一数据。据国家统计局城乡住户调查，从1978年至今城乡平均贫富差距扩大了4.7倍，即由1978年的2.7倍扩大到2004年的7.4倍。三是地区收入差距扩大。2003年，东部地区人均GDP为16306元，中部为7775元，西部为6217元，东、中、西部比值为2.6∶1.3∶1，其中，人均GDP最高的上海达到46178元（5649美元），最低的贵州仅为3603元（436美元），前者为后者12.9倍。同时，上海也是收入水平最高的，城市居民可支配收入和农村人均纯收入分别达14867元和6653元，为贵州的2.3倍和4.3倍。四是行业收入差距扩大。2003年各行业的平均工资，金融保险业达2.25万元，其中证券业达4.26万元，而最低的农林牧渔业只有6969元，最高为最低的6.1倍，比1978年的1.3倍高4.8倍，如果考虑工资外收入因素，这一差距还会扩大。
对于当前的收入分配状况，社会上有两种不同的看法，一种认为收入差距的扩大已达到社会承受的极限，如不采取断然措施加以解决，会引发严重的社会问题；另一种认为目前的收入差距是可以承受的，也是经济发展过程中的正常现象，不必为此大动干戈。这两种观点我们认为均值得商榷。根据有关资料，目前世界各国均存在居民收入差距，世界各国基尼系数的平均值约为0.394，在调查的112个国家中，74个国家的基尼系数在0.3—0.4之间，所占比重为66％。与之相比较，我国0.5 左右的基尼系数确实是高了。但调查资料同时显示，基尼系数与一国人口、国土面积和收入水平密切相关，人口越多，国土面积越大，基尼系数也越高，如美国、俄罗斯、巴西、南非等大国的基尼系数都在0.4以上，后三个国家还高于我国。而且，统计资料还表明，发展中国家的基尼系数（0.414）高于发达国家（0.310），中等收入国家（0.426）高于高收入国家（0.310）和低收入国家（0.413）。如果考虑到这些因素，就不能简单断定我国的收入差距已到了无法容忍的程度。当然，客观地看待我国的收入差距并不意味着这一问题不需要解决，我国作为一个社会主义国家，在收入分配问题上不能与其他国家简单比较，而是要有更高的要求。同时，我国实行市场经济体制改革只有20多年的时间，在如此短的时间内就由收入绝对平均演化为差距较大，而且有进一步扩大的趋势并成为社会关注的焦点，对此无论如何不能等闲视之，必须着力解决。
解决好收入分配问题首先要准确把握形成现状的原因，对此，可以从不同的视角分析，并得出互不相同但均有一定说服力的结论。第一，经济增长。从1978年至今26年间，我国经济增长取得了举世瞩目的成就，突破了人均1000美元的大关，为收入分配奠定了物质基础，也为收入差距的不断扩大提供了前提。国际经验表明，即使在分配制度和政策没有任何调整的情况下，处于经济起飞时期的国家的收入分配也会出现较大的非均衡状态，即物质财富的增量不可能均等地惠及每个人。而且，由于我国的经济增长是通过在一定时期内集中社会资源于少数部门和地区实现的，势必造成收入分配的不均等。第二，市场作用。我国的经济改革和发展是以培育和强化市场作用为中心的，市场作用的强化使市场决定的分配实际上居于主导地位，收入分配势必向少数人手中集中。第三，分配要素。我国在分配制度上的根本变革是逐步在法律上认可资本、技术、管理等分配要素，由于个人对分配要素占有上的差异，必然导致分配结果上的差异。第四，社会转型。我国社会处于转型时期，新旧形态交错引致的规则缺失为一些人寻租、巧取豪夺、谋取暴利提供了可乘之机，化国家垄断为企业垄断进而为个人超额收益成为可能，加之公共权利和市场的界限不甚清晰、权钱交易等腐败问题的发生，进一步加剧了分配上的混乱和不公。第五，分配政策和福利制度。运用税收等手段对高收入阶层进行调节，通过建立完善的社会保障制度保证低收入阶层的基本需要，是政府处理收入分配问题的最后的闸门。即使在此前出现了收入差距过大、分配不公等问题，通过这个闸门也可以使其得到一定程度的缓解。但目前的分配政策和福利制度还未有效地发挥这样的功能和作用，以至于种种问题显现于社会。
二、政府与分配公平
收入分配问题是一个实践问题，也是一个理论问题。解决我国当前的收入分配问题，需要对分配公平、公平与效率的关系、政府与分配公平的关系等问题进一步做理论上的思考。而作为这种理论思考的前提，必须明确若干基本的历史背景：其一，我国是社会主义国家；其二，我国实行的是市场经济制度；其三，我国仍处于经济发展的起步阶段；其四，我国面临着较强的外部压力。
（一）关于分配公平。这是一个最富争议的问题，也是迄今为止尚无公认结论的问题。关于分配公平的定义，可以列出长长的一个序列，如按劳分配、市场准则、机会均等、收入均等、权利平等等，我们认为，在我国目前情况下，分配公平至少应包括以下三层涵义：一是惠及全体。即收入或社会福利分配要惠及社会所有个体，人人受益。分配公平既是经济范畴，也是社会范畴，作为经济范畴，分配公平要求人们的获取与贡献相一致，即分配结果与分配依据相一致；作为社会范畴，分配公平要求社会全体成员受益，承认获取与贡献的不一致，要保证即时或永久对增进社会福利没有贡献的成员受益，也要保证个体间收入差距不致于过大。这是实现分配公平的总的原则。二是机会均等。即要强调为所有个体提供平等的分配机会，在本质上是要求为经济主体创造平等的竞争机会，它包括权利平等、规则公平。这是所谓起点和过程公平。三是按劳分配和有控制的按其他生产要素分配。按劳分配是马克思主义的公平观，也是社会主义条件下的主体分配方式，在生产资料全社会共同占有条件下，按劳分配是实现分配公平的基本方式，在生产资料混合所有的情况下，按劳分配是保证多数人受益的主要方式。而其他要素分配均不具备这一属性，不能摆在同等的地位。这里的控制，是指按其他要素分配不能挤占按劳分配的份额，保证按劳分配的实现。这是所谓结果公平。
（二）关于效率优先兼顾公平。这是党的十五大确定的我国处理发展和分配问题的基本方针。目前，针对社会上出现的分配问题，有人提出需要对这一方针进行调整，如认为公平和效率都要兼顾，或公平优先、也要效率等等。我们不同意这些意见。公平和效率是矛盾的统一体，其矛盾在于两者遵循不同的法则，有不同的目标，效率讲求单个个体或整体收益最大化，公平讲求所有个体收益的均衡，但公平与效率又是统一的，两者互为条件。没有效率，公平就失去了基础；没有公平，效率也无法维持。在实践中，公平和效率是可以兼顾的，无论是按劳分配、市场准则、机会均等，都兼顾了公平和效率的要求，进一步说，只要确定的分配公平观是正确的，就可以在不同程度上兼顾效率的要求。只有在极端的情况下，公平和效率才会发生全面冲突，如将平均主义作为分配准则，才有鱼和熊掌不可兼得的结果。既然公平和效率是矛盾的统一体，就存在矛盾的主要方面、次要方面以及矛盾转换的问题。根据我国国情、面临的形势和任务，经济发展在相当长的历史时期内将是矛盾的主要方面，也是实现共同富裕的前提和保证。因而，在当前及今后一段时期仍要继续将提高效率、实现增长置于突出的位置，将健全和强化市场作用作为工作的重心，不能一见在收入分配上出了问题就改弦更张，更不能以牺牲发展去追求公平。对于日益严重的分配不公等问题，当然不能置之不理，但若能做到真正意义上的兼顾，就能在相当程度上化解矛盾，过去的教训主要是兼顾不足。
（三）关于政府与分配公平的关系。从理论上讲，分配公平的实现可以借助市场、非政府社会组织和政府的力量，但以竞争和谋求个体利益最大化为中心的市场天然不具备平衡收入分配的功能，在公平分配上是失灵的。而非政府社会组织受各种条件限制，虽可以发挥一定作用，也只能是辅助的。所以，分配公平的实现最终还是要依赖政府。一方面政府作为公共权利的代表，在本质上负有为全体社会成员谋取利益、维护社会公平和正义的责任。另一方面，政府享有立法、司法、行政权力，有合法的强制力，能够制定社会普遍适用的规则，说到底政府具有个人和其他社会组织不可替代的作用。人们面对分配不公首先诉求于政府，从另一侧面反映了这种职能分工。当然，政府除了维护公平之外还要关注效率，保持经济增长也是政府的责任，在发展中国家，后一项任务往往置于优先的位置。但比较起来，公平与效率对政府而言是不同质的。效率问题的解决从根本上取决于市场，政府主要通过对市场的调节发挥作用，只有在高度集权的计划经济体制下，政府才直接掌控效率问题。而公平是政府的直接责任，在任何情况下都不可推卸。在现代社会，离开了政府，公平一天也维持不下去。反过来说，社会没有公平，政府就是不称职的。所谓效率优先兼顾公平，只能理解为一个历史阶段发展战略的选择，而不要以为政府还可以有不兼顾公平的选项。
党的十六大对政府职能进行了重新定位，明确了以经济调节、市场监管、社会管理和公共服务为主要职能，为政府更好地发挥维护社会公平、正义的作用奠定了理论基础。在这里，我们按照政府职能的划分提出以下认识：一是政府发挥经济调节作用兼顾分配公平。在总量调节下，要处理好经济增长和增加就业、物价稳定的关系，将就业作为实现分配公平的基础摆在更加突出的位置，避免片面追求高效率，引发高增长低就业的格局；对物价调控要充分考虑社会不同群体、特别是低收入群体的承受能力，避免出现高增长、高通货膨胀引致的增长的贫困。在结构调节上，要处理好城乡、地区和产业部门之间的平衡关系，资源分配、政策扶持不能以收益最大化为单一目标，要兼顾落后地区的发展、农村的进步、薄弱产业和部门的要求，为实现全社会的分配公平创造条件。二是政府进行市场监管体现分配公平。要通过立法进一步完善市场运行规则，建立公正的市场法律体系；要公平执法，严格执法，维护市场经济秩序；要公平地保护各类产权，保证所有市场主体平等的法律地位和发展权利，防止市场欺诈和公共权利滥用；要加强对国家垄断企业的监管，破除部门保护、地区封锁和行业垄断，防止和纠正利用资源垄断获得高额分配。三是行使社会管理职能注重分配公平。要把实现社会公平、正义作为正确处理人民内部矛盾、保持社会稳定、构建和谐社会的重要环节，进一步强化保障社会平等、维护个人权利方面的立法和执法；要在对社会分配状况深入全面调查、科学准确把握的基础上制定切实可行的收入分配规划和解决突出问题的措施；要充分利用政府的再分配政策手段和配套措施，发挥政府在促进人民安居乐业、社会和谐发展方面的作用。四是提供公共服务强调分配公平。要把实现分配公平作为提供公共服务、发展社会事业的重要依据和原则，逐步实现社会成员在教育、卫生、社会保障等方面的无差别待遇；要努力建设服务型政府，不断提高公共服务水平；要逐步调整财政支出结构，健全公共财政服务体制；要不断强化对国有资产的监管，完善公共资源管理和分配体系；要进一步强化政府在扶弱济贫方面的特有功能，建立和健全适合我国国情的社会福利制度。
三、实现分配公平的一种选择
对于解决当前收入分配问题的措施，人们提出了很多建议，其中，比较流行的是提低、扩中、调高，即提高低收入阶层的收入，扩大中等收入阶层的比例，调节高收入阶层的收入。这无疑是一个好的思路，也合乎我国社会发展的方向，我们持赞同意见。但同时认为，作为工作的立足点和突破口，应该首先抓好提低这一环节。调高固然是一个正确的选择，但短期内受到较多制约。比如以税收调节高收入，这是说了多年但未见显效的建议，其原因主要在于加强税收调节不是通过税制调整就可以实现的。我国个人所得税最高边际税率已达到45％，在世界上已属很高的水平，进一步提高的余地很小，而且会影响我国的投资环境。遗产税等财产税制建设受到现实条件的制约，鉴于目前高收入阶层的年轻化结构，在短期调节作用也不会很大。在我国，强化税收调节的主要途径是强化征管，堵塞漏洞。但捕捉税源信息、实行源泉控制不是税收部门一家就能做到的，而是社会系统管理工程，建设和完善都需要时日。再如，调节垄断利润和垄断企业工资，尽管政府手中不缺乏手段，但这类企业多数属于国际性企业，面临严峻的生存、发展压力和人才竞争威胁，对其调节只能适度，否则后果得不偿失。关于扩中，这是通过较长的社会经济发展过程才能实现的，不是调整几项政策就见效的，而且，这一目标的实现主要依赖低收入阶层收入的提升。据统计，美国的中产阶级主要是政府雇员，其数量由50年代的600万上升到目前的2100万，如果再加上间接雇员，占全部劳动力群体的比例达到25％以上。显然，通过扩大政府雇员进而扩大中等收入阶层的作法不适合我国实际。
基于以上分析，目前解决收入分配问题的现实可行选择是从低收入阶层入手，通过提高低收入阶层的保障水平以缩小收入差距，缓解社会矛盾。我们认为，这一选择不仅切合我国实际，也合乎国际惯例。首先，我国的收入差距主要体现为低收入阶层收入过低，生计失去保障。据统计，我国农村目前仍有近3000万的绝对贫困人口，城市生活在贫困线以下的也有2600万人，如果再加上因自然灾害和疾病致贫的人口，其数额还要加大。解决他们的问题可以显著改善基尼系数水平，缩小收入差距。其次，低收入人群是社会最不稳定的阶层，极易出现过激问题，优先解决这部分人的生计保障，有利于社会稳定和谐，也合乎党的宗旨和人民群众的意愿。再次，国际经验表明，社会安全网的建设是根本解决分配问题、保证社会稳定的基石。西方国家多年来经济形势跌宕起伏，经济政策不断调整，但社会始终比较稳定，主要原因就是保证了人们的生活底线。显然，这种作法完全适合于处于转型中的我国。
关于具体的办法和思路，有以下几个方面：
1.促进就业。就业是民生之本，也是城乡居民摆脱贫困、实现收入增长的根本出路。目前，我国在就业上面临双重压力，一是城镇新增劳动力的就业压力，二是农村劳动力向城镇转移的就业压力。据统计，每年需要提供1500万个工作岗位才可以保证较充分的就业。为此，需要进一步大力发展劳动密集型产业、第三产业和中小企业，促进非公有制经济的发展，广辟就业领域，保证劳动力供给和需求的总量平衡。同时，进一步发展劳动力市场，完善劳动政策和就业服务体系，强化劳动培训和职业教育，建立劳动预备制度，解决工作需求和供给的结构性矛盾。
2.发展社会保障。我国的社会保障目前面临三个难题：一是农村社会保障的缺失，二是城镇社会保障的扩展和规范，三是人口老龄化的挑战。面对这样严峻的形势，必须有切实可行的策略和措施应对。农村社会保障制度建设是缩小城乡差别、摆脱贫困的重要环节，是构建和谐社会、实现分配公平的客观要求，政府必须承担起来。但考虑到目前的困难，在步骤上可以分轻重缓急、有计划实施，现在的当务之急，是解决好农民工、农村无赡养人口和家庭的保障问题，同时应该鼓励和支持各地建立农村低保制度的探索。城市社会保障制度建设的重点是扩面、规范和补充，我们在这里想强调三点：一是进一步落实低保政策。要在对家庭收入充分调查的基础上实现贫困家庭与低保资助的完整对接，避免应保未保和保不应保。要将其他贫困救济政策和资金统一纳入低保制度，使之成为综合救助制度。要根据物价水平、工资水平的变化情况及时调整低保水平，并使低保制度与社会保障的其他制度相衔接，共同维护贫困人口的生计。二是城镇社会保障制度要尽早通过法律的形式确定下来，明确各类保障品种的功能、范围、责任和发展目标。同时，要根据人口老龄化的趋势，制定有效的应对战略，特别要在资金支持上未雨绸缪，使社会保障制度真正成为维系社会长期稳定协调发展、持续改善人民生活的坚强基石。三是进一步扩展社会福利。包括推广福利住房计划，为贫困家庭提供廉租房、住房低息贷款，应用各种政策手段鼓励民间互助保障，大力发展慈善公益事业，使其真正发挥抚危济困、助残扶孤的作用。
3.提高公共服务水平。提高政府公共服务水平，维护和实现社会公平、公正，对分配公平的实现具有重要作用。政府要努力为不同社会群体提供多样化的公共服务。在当前因分配不公容易引发社会不稳定的情况下，要把帮助困难群体作为公共服务的一项重点内容，着重抓好两个方面的工作：一是要高度重视解决教育公平问题。给每个人提供受教育机会，为取得比较平等的收入结果创造平等的起点。国家要在已经制定的帮助贫困家庭孩子上学计划的基础上，研究制定加强农村义务教育、基础教育规划，完善政府的经费保障机制，再加大教育投入比重，改变教育资源分配的结构性不公平，把增加投入部分主要用于农村和西部地区，变“锦上添花”为“雪中送炭”，突破农村的基础教育和职业教育经费严重不足的瓶颈。二是大力发展公共卫生事业。政府在制定公共卫生应急机制的同时，把重点放到实现“人人享有卫生保健”的目标上来，把财政预算对卫生事业的投入达到世界平均水平，作为全面实现小康社会的一个具体目标。当前，政府财政支持的重心应当从东部沿海地区转向中西部省份，从大城市、大医院转向农村基层卫生防疫保健机构，从富有阶层转向贫困阶层，着力解决因病返贫或困难群体因病陷入困境的问题，让贫困人群有地方看贫、看得起病。
4.增加农民收入。农民收入增长缓慢，是党中央、国务院及全社会高度重视的重大问题，也是导致城乡差距拉大的重要原因。近几年党和政府把“三农”工作摆在重中之重的位置，出台了一系列支农惠农的政策措施，已经见到成效。但按照构建和谐社会和全面建设小康社会的目标要求，还应进一步加大支持力度。一是加大财政和信贷资金投入，努力提高农民的自我发展能力。财政和信贷资金投入不足是制约农村发展的重要原因。要切实改变财政和金融服务过度偏向城市的倾向，尽快建立财政支持“三农”投入持续增长的长效机制，不断增加投入总量；抓紧组建农村政策银行，增加信贷总量，改善金融服务；整合支农投资，加强资金使用监管，提高资金使用效益。应抓紧研究制定规范的农产品补贴政策，切实加强宏观调控，促进粮食等农产品价格合理回升，保护和调动农民发展生产的积极性。二是打破城乡二元结构，积极为农民进城创造条件。我国已进入城市化加快发展时期，农民进城既是解决“三农”问题的根本出路，也是历史发展的必然。应该把工作重点由鼓励农民进城务工转向鼓励农民进城扎根，由农民转为市民。应把农民工进城与城市发展通盘考虑，搞好预测规划，做到有序进城；应尽快统一城乡户籍制度，消除体制政策障碍，给进城农民以市民待遇；创造住、行、学、医等必要条件，降低农民进城门槛。应加大农民工培训力度，使他们具有适应城市就业的素质和技能。三是提供公共财政服务，给农民以平等的国民待遇。政府提供公共服务具有非排他性，城乡居民应一视同仁。要加大对农村基础设施建设的投入，尽快解决行路难、吃水难等突出问题；对村民“一事一议”的公益建设项目给予补助，发挥财政资金引导作用，激发农民投工投资投劳的积极性。
5.完善分配制度。一是要管好企业工资，要充分发挥工会及职代会作用，健全企业内部工资决定机制，尽快改变企业职工工资水平由少数企业所有人或经营管理者单方面决定的状况，让广大企业职工参与到收入分配制度的制定过程中。要尽快建立、健全相关政策，保证劳动要素在企业收入分配中的作用得到合理体现，防止劳动要素在企业收入分配中的过分弱化，使广大企业职工能够享受到改革发展的成果。要进一步加强宣传和教育，不断增强非公企业经营管理者的守法意识和企业职工的依法维权观念。同时政府要加大对企业收入分配的调控力度，扭转“放而不问”的状况，有效保障广大企业职工的合法权益，切实提高工资收入水平，维护职工队伍的稳定。要通过法律等形式保护劳动工资不受挤占和随经济发展适度有序增长，限制国有企业领导者工资的恶性攀比。二是要调整公共资源的收益分配，明确公共资源的性质和垄断利润的分配规则，破除国家垄断转化为企业垄断、收益为少数人实际占有的不公正格局，实现公共资源的社会分配，并作为国家救助弱势群体、发展社会保障的资金来源。三是要进一步改革财政分配机制，调整支出结构，加大公共服务支出的比重，加大转移支付的力度，以财政为主要杠杆，加速缩小地区、城乡差距进程。