现阶段我国农村劳动力转移就业背景下社会政策的主要议题及模式选择，本文主要内容关键词为：议题论文,现阶段论文,农村劳动力转移论文,模式论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、研究背景
近代工业化社会以来，各国的农村劳动力转移就业一直是推动经济与社会发展的巨大动力。农村劳动力转移就业既是工业化的必然后果，也是促进工业化和城市化发展的重要因素。但另一方面，在世界各国的工业化和城市化过程中，农村劳动力的转移就业及其所推动的城市化过程都在不同程度上带来了大量的社会问题，有些还引发了一些政治上的冲突和社会动荡。因此，在许多国家，尤其是当代发展中国家都把农村劳动力的转移就业作为一个重要的研究议题，即不仅是一个重要的经济学议题，而且是一个重要的社会学和政治学议题。
农村劳动力转移就业与社会政策具有密切的联系。从全世界范围看，无论是早期俾斯麦时代建立的现代社会保障体系，还是二战以后西方的福利国家社会政策体系，都主要是针对工业化时代的社会保障和城市化条件下人们的福利需求的。在当代发展中国家中，在城乡二元结构的条件下，城市中逐步引入了西方式的现代社会保障和福利体系，但在农村中仍然是以传统的家庭保障、社区保障和土地保障为主，以政府的救助项目为辅的体制。在发展中国家中，工业化的发展带动着越来越多的农村劳动力流入城市，但由于这些国家经济制度和社会政策体系的二元结构，使转移就业的农村劳动力在相当长的时间里并不能进入城市的正规就业部门，并且因此而无法被纳入城市社会保障及福利体系，由此而导致大量的失业和非正规就业、以及贫困、疾病、失学和缺乏保障等严重的问题。
我国在过去计划经济时代曾经在城市和农村中分别建立了比较实用的社会保障和社会福利体系。改革开放以来，城市社会政策体系沿着自己的路径改革和发展，但农村社会政策体系遇到了很大困难。在80年代初期，我国社会学界曾提出“小城镇”和“离土不离乡”的农村劳动力转移和工业化及城市化的发展道路，并且曾经试图在这一战略的框架下重构农村社会政策体系。从80年代后期起建立农村社会保险体系和加强社会救助体系的努力正是反映了当初政府在农村社会政策发展方面的基本思路。但是，由于从80年代后期起城市改革和经济发展的加速，尤其是在90年代以来对外开放的急剧扩大，以及由此而导致的城乡差距和地区差距的迅速拉大，在很大程度上改变了当初所设想的农村劳动力转移和城市化道路。尽管在一些地区就地转移劳动力的做法也取得了成功，但从总体上看，我国农村劳动力转移的基本倾向仍然朝着农村劳动力进入城市的方向发展。
在农村劳动力大量进入城市的情况下，我国社会政策的决策者和研究者都对如何解决进城农村劳动者的社会保障、教育、医疗等方面的社会政策准备不足。农村劳动力的大量外流和城乡差别的扩大严重影响了重构乡村社会政策体系的努力，而过去城乡二元结构下的社会政策体系又在体制上严重制约着城市政府将外来劳动力纳入到城市社会政策体系中。因此，在从80年代后期以来，转移到城市里的农村劳动力实际上被排斥在我国的社会政策体系之外，表现为很难获得与城市人同等的就业权利，以及医疗保险、子女教育、社会保障和其他方面社会服务。
随着我国加入WTO和国际资本的大量进入，我国近年来工业化和城市化的进程迅速加快。城市中制造业、建筑业和服务业的迅猛发展对劳动力的巨大需求带动着农村劳动力以越来越快的速度转移到城市产业中，城市疆界的迅速扩大也将越来越多的农村人纳入到城市中。这些现象都表明，目前我国的工业化和城市化进程已明显加速，在未来二三十年里我国将经历一个继市场经济转型以后的又一个重大的社会经济转型，即工业化和城市化的转型。这一重大转型将不仅使我国的产业结构发生根本性的改变，使中国进入工业化国家的行列，而且还会从根本上改变过去的城乡二元结构，使中国进入一个以城市人口为主的国家。而在这一转型过程中，农村劳动力的转移就业将扮演主要的角色。如果说在过去十几年的市场经济转型中最主要的问题是解决国有企业体制转轨的问题的话，那在下一步的工业化和城市化转型中最主要的问题就是如何解决农村劳动力转移就业的问题。
我国现阶段的农村劳动力转移就业绝不仅仅是一个经济方面的转型，而是一个重要的经济与社会的综合性转型。过去我国的城乡二元结构主要体现在三个方面的隔离：一是就业隔离：农村人不能自由地到城市里来就业；二是居住隔离：农村人不能自由地到城市里定居；三是社会政策隔离：农村人无法享有城市人所享有的社会保障和其他各种社会服务。从20世纪80年代以来的在就业和住房方面的市场化转型已经在很大程度上打破了就业隔离和居住隔离，使农村人获得了自由地到城市里就业和居住的权利。尽管还没有享有与城市人完全同等的地位，但至少是以“农村人”户籍性质为标志的制度性限制已经大大弱化。而相比之下，城乡之间在社会政策方面的隔离仍然没有大的改变，以至它成为了当前城乡二元结构的主要内涵。
因此，在未来的工业化和城市化转型过程中，解决农村劳动力转移的相关政策体系中社会政策问题就成了重点，比如过去十几年里“农民工”可以在城市里就业，也可以在城市里居住，但他们却一直无法获得城市居民的身份，其根本原因就是对于他们的社会政策问题没有解决好。再如90年代，城市中“农民工”的问题、失地农民的问题、乡镇企业职工的社会保障问题已经导致了大量的社会问题，引起了全社会的关注。事实证明，随着农村劳动力转移的加速，关于他们的社会政策已到了非解决不可的时候了，由于农村劳动力转移就业是一个长期的和具有全局影响的过程，因此对其社会政策也必然是一个对整个社会政策体系进行全面的改造，从过去只面对城市人口到将来要覆盖包括广大农村转移劳力在内的具有更大异质性的人口。然而迄今为止，我国的研究者和决策者还没有对此做好理论和实践的准备，并且世界上也没有现成的经验可供借鉴。
二、农村劳动力转移就业背景下重构社会政策体系的主要议题
从全世界范围看，社会政策体系在过去一百多年的发展历史中主要是采取了以国家干预、政府负责的方式来满足人们对各种保障、福利和社会服务的需要，并以此来解决在工业化和城市化过程出现的各种社会问题。在20世纪后半叶比较完善的工业化和城市化社会中，这种国家福利的模式曾发展到了一个顶峰，但其中也遇到了经济发展受阻等一系列的问题。相比之下，广大的发展中国家在其工业化和城市化的过程中，由于自身条件的限制和激烈的国际经济竞争，使其从一开始就无法采用发达国家的“福利国家”社会政策模式，并且，许多国家为了快速的经济发展而牺牲了社会的发展，在其工业化和城市化的过程中导致了大量的贫困和其他各种社会问题。
在工业化和城市化过程中如何解决转移劳动力的社会保障、福利和各种社会服务需求的问题，如何将其社会福利模式从传统的家庭和社区模式转化到普遍的社会政策模式，一直是发展中国家社会政策理论研究中的一个重点问题。从早期的“二元经济条件下的社会福利模式”和“增长导向型福利模式理论”，以及后来的“发展型社会政策理论”都从不同的角度探讨了这个问题，但从总体上看，迄今为止发展中国家还没有解决农村劳动力转移条件下的基本社会政策体系的问题，既没有得出比较完整的和具有普遍意义的理论结论，也没有一个完全成功的和具有普遍推广价值的社会政策实践模式。
而在我国这一问题的提出也是通过对“农民工”生存状态的考察发现其生存状况的恶化，从而引发了对相关社会政策缺位的思考和呼吁。已有的研究主要涉及以下几方面内容：
(1)进城农村劳动者权益保护问题。在劳动者的合法权益受到侵害的问题中“农民工”问题是最明显、最突出的问题。尽管国家法令明确规定用人单位要与职工签订劳动合同，然而过去较长时间里城市中较多的用工单位没有与被雇用的“农民工”签订任何形式的合同，因而导致他们的合法权益往往受到侵害，再有就是拖欠“农民工”工资的问题也较为突出。因此一些研究者也提出通过建立各种制度来解决这一问题。
(2)子女教育问题。研究发现，多年来城市中“农民工”子女的受教育状况令人担忧。其中还有相当一部分“农民工”子女得不到相应的教育机会。针对这一问题，从90年代中期起就有学者提出，应该尽快改革现有的入学制度，摆脱户籍束缚，实现免费的义务教育，使农民工子女享受平等的教育权利（陈汉圣等，1994）。尽管现在许多城市出现了专门为外来人口子女办的学校，但这些学校的办学条件往往比较差，导致城市中“农民工”后代所受的教育与城市孩子相比存在差距。
(3)工伤和医疗保险问题。由于农民工从事的大多是劳动强度大、危险性高的工作，受工伤、职业病、疾病困扰的可能性较大，因此研究者们提出应该尽快完善农民工的工伤保障制度和通过对农民工经济状况、疾病特征、卫生服务需要、卫生服务利用的系统研究，并在尽可能短的时期内探索出适宜的医疗保障模式。一些研究者不仅在理论和宏观政策的层面，而且在技术层面探讨了这一问题，提出并论证了为流动农村劳动力建立大额医疗费用社会统筹的保险模式（王芳等，2002）。
(4)养老保险问题。尽管在总体政策模式、操作性制度和技术层面上还存在争议，但研究者们对于应该尽快为“农民工”建立养老保险制度已经基本达成共识。一些研究人员还对如何建立“农民工”养老保险制度提出了具体的政策方案，例如深化户籍制度和用工制度改革；实行分级缴费制；农村土地转让制度改革；加强社会养老保险网络的信息化建设；加强农民工社会养老保险法制管理等（赵小仕等，2002）。还有不少城市也试行了将“农民工”纳入本地养老保险体系。
(5)教育培训问题。由于农民工的受教育程度普遍较低，这就使他们在进入劳动力市场时处于一个很不利的地位。因此，对农民工进行职业技能的培训，有利于劳动力的合理利用，引起政府的高度重视，并出台了一些政策措施。
(6)住房问题。由于在城市中的外来“打工者”的住房条件通常很差，他们或者租用当地比较简陋的住房，或者在城乡结合部搭建一些临时的住所或违章建筑，有些以收购废品为业的一些人甚至直接住在垃圾场旁边的棚子里。这些问题都是政府应该注意解决的，只有解决了他们的住房问题，才能让更多的农民真正融进城市，使他们完成从农民向市民的转变，也才能从根本上解决我国农村劳动力转移就业的问题。
上述研究表明政府和学界都在关注进城“农民工”的生存状况问题，但综合起来看，目前的研究仍然是处于“就事论事”和关注解决眼前问题的阶段，缺乏在经济全球化和快速工业化、城市化背景下对我国农村劳动力转移就业的社会政策进行总体发展模式的研究。此外，过去的研究和政策实践在总体上一直未能突破城乡分割和分门别类的局限，因此所提出的一些政策模式和已进行的行动实践都在不同程度上具有短期、局部和零散的特点。
概括起来看，现阶段我国在农村劳动力转移就业的社会政策实践有三个层次的议题：一是解决当前最突出的问题，例如保障“农民工”的基本就业权利，解决“失地农民”基本的就业和生活保障，防止拖欠工资和其他严重损害“农民工”、“失地农民”基本权利的现象；二是分门别类地从制度上解决进城就业的农村劳动者的社会保障问题和其他基本社会服务的问题，如养老保险、医疗保险、工伤保险、子女教育等方面的问题；三是如何构建在农村劳动力大量转移就业背景下的城乡社会政策总体规划问题。这三个层次的议题受到重视，是政府倾向于首先解决眼前最突出的问题，即已经对“农民工”和“失地农民”产生了严重损害，并且已经危害到社会稳定的问题是需要最优先解决的议题；其次是分门别类地研究解决相关的社会保障和基本社会服务的问题，而总体模式及长期规划的问题还没有得到足够的重视。这种政策规划模式反映出过去20多年来我国社会政策研究和总体实践的滞后。政府的社会政策部门和社会政策的研究者在最初都没有对农村劳动力转移就业可能引发的社会政策问题做出事先的预测和预案，而当问题已经凸现出来以后，就只有首先解决眼前最突出的问题。其实，社会政策是一个复杂的系统工程，需要有总体的模式选择和综合性、长期性的计划。因此，目前首先解决眼前的严重问题是必要的，但同时也应该尽快启动对总体模式的选择，以及对长期规划的研究和设计。
我们应该在全面总结过去经验的基础上，提出一套农村劳动力转移过程中城乡一体化的社会政策基本框架。这套社会政策框架应不仅能为政府提供解决现阶段农村转移劳动所面临的亟待解决的社会政策问题，而且更重要的要改变我国目前城乡分离社会政策体系的基本格局，为建立未来长期性的城乡一体化的社会政策体系提供一个新的社会政策总体框架。
三、农村劳动力转移就业背景下的社会政策模式选择
围绕着解决农村劳动力转移的长期性社会政策问题，研究者们提出了三种主要的政策模式的选择思路。
模式选择之一：维持二元结构模式下的社会政策模式。这种观点的基础在于认为进城的农民大多数只是为了获得一定时期的就业收入，他们中的大多数最终还是要回到农村，并且在现阶段的主导政策仍应该避免农村地区居民大量涌入城市。因此，对他们的社会保障和社会福利服务最终还是应该在农村解决。这种模式的基本思路是继续维持在城乡分割的社会政策模式下解决农村转移劳动力的社会保障及相关社会福利服务供应。其基本特点有：(1)尽可能地继续维持城乡分割的居民户籍身份制度，避免因农村居民大量涌入城市而导致城市，尤其是大城市人口规模的急剧扩展。(2)继续维持按户籍所在地负责的社会政策体系。(3)尽可能继续维持土地保障模式。尽管在许多农村地区人均耕地和单位土地收益率已经明显下降，甚至有些乡村中靠土地连基本的生活保障都难以维持，但对许多农民来说，土地本身作为一种基本生活保障的功能仍然没有完全丧失。土地最终能否具有社会保障的功能，主要不是由土地本身的收益率来决定的，而是由土地制度来决定的。只要继续维持现有的土地分散经营模式，对大多数农户来说土地仍有社会保障的价值，但如果要改为集约化经营模式则意味着放弃土地的社会保障的功能。(4)加快农村地区社会保障和其他社会服务体系的发展，使之能够满足农村地区居民（包括从城市返回农村的劳动者）的需要。
很显然，这种模式仍是20世纪80年代“离土不离乡”模式的延续。这种模式的最大好处是可以避免城市常住人口的快速扩展，以降低人口扩展对城市社会政策体系的压力，并且可以避免或降低在农村劳动力大量转移的背景下，因城市基础设施建设和社会保障及其他社会服务的滞后而导致严重的城市社会问题。但是，这种模式也存在着严重的问题。首先从价值判断上看，这种观点的基本视角仍是一种“城市中心视角”，将转移就业的农村劳动者只当成“劳动力”，而没有将他们同时也当成具有与城市居民同等权利的人。城市只需要他们的“劳动力”，而并不希望他们因就业的转化而同时也发生居民身份的变化。换言之，城市人只愿意按照一种“市场价值”来购买他们的劳动力，而不愿意同时也按照一种“社会价值”来向他们提供社会保障和其他必要的社会服务。因此从根本上看这种模式是一种基于基本权利不平等的模式。其次，即使撇开价值问题而单从事实判断的角度看，这种模式也将遇到一些难以克服的障碍。一是进城就业的农村劳动者中可能将有很多人最终不会回到农村，他们当中的一些人可能即使沦为城市中的贫困者也不愿或无法再回到农村；二是即使他们中大量的人回到了农村，在现有条件下如何才能建立起有效的农村社会保障及社会福利服务体系，以便能够满足他们回去后的需要；三是继续维持城乡分割社会政策结构将可能会进一步强化这种二元结构模式的弊病，将来积重难返，问题更难解决。
模式选择之二：在城市中建构双重社会政策体系。这种模式的基本思路是，允许转移就业的农村劳动力进入城市，在城市中解决他们的社会保障及各种社会服务问题。但鉴于外来劳动者有一些特殊的情况，因此不宜直接将他们纳入现有的社会政策体系（至少在近期如此），而是在城市中为外来劳动者单独建立一套社会保障及社会服务政策体系，或者是有差别地将他们纳入现有的城市社会保障和社会服务体系。这种模式目前已体现在一些政策实践中，其中包括有差别地将外来劳动者纳入养老保险和医疗保险制度；对“失地农民”提供不完全性社会保障（如低于城市居民水平的“低保”救助待遇等），以及在城市中建立“民工子弟学校”和“借读”制度，以解决外来劳动者子女在城市中受教育的问题。
在城市中为外来人员单独设计社会保障和社会服务体系，其最大的好处是可以比较方便地为外来人员提供基本的社会保障和他们在城市生活中必需的社会服务，帮助他们安全和安心地在城市中就业和生活，并逐步适应和融入城市社会生活。同时，这种模式既能逐步缩小城乡二元社会政策结构的负面影响，又不会在短期内给城市社会政策体系带来很大的负担和制度性冲击。但是，这种模式最大的弊病在于，它会导致在城市中出现本地人和外来人的双重体制，将过去的城乡二元社会政策结构转化为城市内部本地人与外地人之间的二元结构。从长期性政策的角度看，其结果将使目前城乡之间的不平等转化为城市内部不平等程度的扩大，使城市内部的社会矛盾增多。鉴于这些利弊分析，这种模式可以作为一种短期的和过渡性的政策选择，但不能作为长期性的社会政策发展方向。
模式选择之三：建立统一的和城乡一体化的社会政策体系。这种模式的基本目标是要改变过去城乡二元社会政策结构，建立一种统一的和城乡一体化的社会政策体系。这种模式的第一步可以是通过改造现有的社会政策体系而将农村转移就业的劳动者纳入到城市社会政策体系中，第二步是通过城市社会政策体系的逐渐扩展而最终实现城乡之间社会政策的一体化。提出这种模式的最基本的理由在于，现阶段我国快速的工业化和城市化背景下的农村劳动力转移就业过程给我们解决长期存在的城乡二元结构提供了很好的机会，我们应该抓住这个机会缩小我国过分严重的城乡差别。但在这一过程中要注意的一个基本问题是如何避免在缩小城乡差别的同时又导致城市内部不平等的扩大。上述两种模式选择都有其不可克服的弊病，其中模式选择之一难以缩小城乡差别，因此与发展趋势不相符合；而模式选择之二又难以避免在城市内部造成新的结构性不平等，从长期发展上看也是不可取的。而模式选择之三可以克服前面两种模式的主要弊病。
构建城乡一体化社会政策体系的基础首先在于要对现阶段农村劳动力转移就业的趋势的正确认识。目前的农村劳动力转移就业并不是一个人为设计的制度和过程，而是在市场经济体制改革和对外开放的过程中自然形成的，因而往往会使人们忽略这一过程的历史意义。人们看到的是成千上万的农民为了摆脱贫困，甚至只是为了求得生存而离开农村进入城市，并且最初只是以“劳动力”的角色而不是以“迁移者”的身份进入城市，城市人和进城的农村人最初可能都没有估计到他们对自己身份的要求是会改变的。但事实上他们不会永远满足于只是作为一个劳动力而暂时地呆在城市，而是越来越多的人最终会作为城市人而永远留在城市。同时，进城的农村劳动力不可能永远只满足于获得微薄的工资，他们在满足了基本的需要以后，自然会产生更高层次的需要，并且将以各种方式去争取他们的权利和利益，以满足其日益增长的需要。
另一方面，从城市人的角度看，我们的企业和城市居民在享有农村人提供的劳动力的同时应该深入思考农民进城最终将会给城市和农村带来什么样的变化。尽管我们曾经设想过“离土不离乡”的农村工业化模式，但90年代以来我国在经济全球化推动下的快速工业化过程仍然形成了以城市为基础的工业化模式，因而在客观上需要大量的农村人进入城市。因此目前的情况是，农村人需要进入城市而获得就业，并且城市人更需要农村劳动力进入城市，以满足快速的工业化进程对劳动力的需要。因此，与当年英国的“世界工厂”所带动农村人口大量进入城市一样，现阶段我国的快速工业化也必将带动大量的农村人进入城市，他们不仅仅是作为劳动力进入城市，还最终要将自己转变为城市人。如果进城的农村人不断增加的需要得不到满足，城市经济和社会服务中所需要的劳动力供应链就会中断，最终受害的将绝不只是农村人。
因此，无论从人权和平等的价值，还是从我国经济与社会发展的目标上看，在社会政策模式选择上都应该着眼于将农村转移就业的劳动者纳入城市社会政策体系的长期性方向。从这个意义上讲，“模式选择之三”是最有前途和前瞻性的选择。应该看到，模式选择之三的实现是一个较长期的过程，应该分为几个阶段逐步实现从“城乡二元社会政策体系”向城乡一体化社会政策体系的转型。在这一转型过程中，既需要解决眼前出现的问题，又要使所有政策方案朝向长期性的政策目标。因此应该是先有一个长期性政策框架，然后在此框架内设计和实施具体的政策方案。
按照这一思路，在现阶段首先要解决农村转移就业劳动者的基本社会保障和社会服务问题。在此方面应遵循以下一些基本原则。首先需要改变目前对农村转移就业劳动者基本权利地位的定位，实现从“农民工”向“新移民”、从“失地农民”向“新城市居民”的概念转化。这种对外来劳动者基本权利的重新定位是建立和实行新的城乡统一社会政策的政治和经济基础。其次，在政策方案的设计中应该注意，不只是要解决他们眼前的问题，而是要着眼未来社会政策的长期发展；不是要单独为农村转移劳动力设计一套社会政策体系，而是要通过对现有城市社会政策体系的改造而使之能够逐渐容纳和延伸到农村转移劳动力，以便最终达到建立长期性的城乡一体化的社会政策体系；同时，目前的政策设计不是只分门别类地探讨转移劳动力的就业、社会保障、子女教育、医疗、住房等方面的问题，而是要首先构筑基本的社会政策框架，然后在基本的政策框架下再分别探讨社会政策各个方面的具体方案。