从税收征管的角度上看我国的个人所得税改革，本文主要内容关键词为：上看论文,个人所得税论文,税收征管论文,角度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
税收制度，顾名思义，它就是一个国家对于税收的一种法律规范，从狭义的角度出发，税收制度其实就是指一个国家税收种类和税种的结构。我国的税收制度是以“流转税和所得税为主体的复合税制结构”，从某种意义上讲，我国目前的税收制度的设置过于繁复，从而为我国税收的征收管理工作带来很多的不便，也使得纳税人对我国税收制度的认识过于模糊，不利于形成良好的税收环境。可以说，一定的税收制度是税收管理的前提和依据，一个国家税收制度的繁简程度决定了税收征收管理的繁简程度，但税收管理也会在税收的实践中反作用于税收制度。税收制度是国家制定出来的要求纳税人缴纳多少税收，如何核算的一种法律规章，而税收管理则是根据税收制度上所核定的税款进行组织与监控，使之顺利上缴到国库，如果因为制度的原因使税款不能顺利的征收上来，则我们就必须要考虑这种制度存在的必要性了。我国现行税法从1994年制订修改以来，经过了十几年的实践，证明了确实存在比较多的问题，而十几年来我国现行的税收制度包括个人所得税制度在内也一直处于一种微调的状态。
一、实践中我国个人所得税制度存在的问题
在十多年的税收实践过程中，我国的个人所得税制度也出现了不少的问题，给税收征管带来了极大的麻烦。
（一）计征模式过于理想化。我国现行的是“分类所得课税模式”，由于征管水平和纳税意识条件的限制，主动纳税申报的状况很不理想。而且，分类课税模式有失公平与效率。目前，世界各国将个人所得税课征模式分为三大类：分类所得课征，综合所得课征和混合所得课征。我国是典型的分类所得课征模式。它是指将纳税人的各类所得按税法规定单独分类，按各类收入的适用税率分别课征，不进行个人收入的汇总。其理论依据在于纳税人不同的收入体现了不同的性质，需贯彻区别定性的原则。但实际上这样做却使纳税人税收负担不公平，征收效率与经济效益低下。主要表现在：
1.从公平角度来看，对不同来源的所得采用不同的征收标准和方法，不能全面地、完整地体现纳税人真实的纳税能力。即使所得总量相同的纳税人，也可能因为所得来源的差异而造成税收负担的不同。以月收入4000元以下为例：如果是外方人员就不必缴税；如果是中方人员，纳税的数额以利息红利获得的收入最高，依次是劳务报酬所得、稿酬所得、工资薪金所得。再如，同样收入2000元，又会因为二次或多次收入而又有不同的税收负担。这样的同等数额不同类别的收入，同等数额又不同次数的收入，税负明显不同，不仅不能体现税负公平的原则，而且还会造成纳税人利用肢解收入等手段偷逃税款，导致国家税收的严重流失。
2.从效率上看，首先由于对不同收入项目采取不同的税率和扣除办法，造成各项所得的税收负担不一致，从而诱使纳税人将其收入分解，多次扣除费用，以达到逃税和避税的目的。这样做侵蚀和破坏了税基，导致征管方面的效率低下，阻碍了国家税收收入的增长。其次，分类模式总体上对经济的弹性小，不能充分发挥个人所得税对经济的调节作用。
（二）税收征管过程存在缺位现象，许多制度只是成了一纸空文。由于我国个人所得税计征模式的理想化，征管水平以及公民纳税意识的限制，在管理过程中并不能做到税款的应收尽收，从而可以说在一定的程度上影响了个人所得税功能的发挥。贫富差距得不到很好的调节，“社会稳定器”的功用似乎只是口头上的一种称谓，税收的公平性遭受了严重的挑战，也使国家的财政收入受到了一定的影响。我国目前采取的是一种分类所得的制度，把个人的收入分为十大类。然而，一些统计的数据使我们不得不对我国目前的这种所得税制度产生质疑。在相关的统计数据中表明，我国目前个人所得税的总收入中，有70％的税款都是来源于工资、薪金所得和利息所得，而其他八大类所得的个税收入才占到总收入的30％左右。从税率以及其他规定方面比较，似乎工资、薪金所得的税率以及其他的规定并没有比其他种类的个人所得税占有很大的优势，在个人所得税制度中，工资、薪金方面的所得也并没有占据特别突出的位置，可为什么在我国的所得税总收入中工资和薪金的比重却达到了70％之多？而在我们大多数人的眼里也认为，我国的个人所得税就只是对工资和薪金进行征税而已。原因很简单，就是因为对于工资和薪金的征收比较容易控制，管理起来的时候也很方便，大多数人在自己每个月领工资薪金的时候都能发现自己缴纳的个人所得税金额。可是对于其他种类的个人所得，我们在征收管理的过程中却并不是那么顺利，这“70％”的比重也正好说明了其他种类的个人所得税在征管的过程中不能做到应收尽收。
（三）扣除额标准过低。我国现行个人所得税现行费用扣除标准是1993年制定的，工资薪金所得每月减除费用为800元。但随着经济的发展，这个标准相对于我国居民目前的生活水平已不太适应。与当时制定该扣除标准时相比，我国居民的实际生活支出上涨了许多。居民的费用支出数额增加了，但扣除标准却没变，这显然相对增加了居民的税收负担。
（四）累进税率级数过多。我国现行个人所得税基本上是按照应税所得的性质来确定税率，采取比例税率与累进税率并行的结构，并设计了两套超额累进税率。这种税率模式不仅复杂繁琐，而且在一定程度造成了税负不公，如超额累进税率存在差异，工资薪金所得适用九级超额累进税率，对个体工商户生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得适用五级超额累进税率。这种税率制度在世界各国是不多见的，是与国际上减少税率档次的趋势不相吻合的。累进档次较多，会造成巨大的效率损失。
（五）最高边际税率过高。45％的最高边际税率从国际上看，采用这么高税率的国家非常少，而且近年来世界各国在税制改革中都趋向于降低边际税率。2005年，德国个人所得税的最高比率已经由1998年的53％下降到42％；日本政府1998年11月宣布促进经济发展的一揽子税收改革方案，中央个人所得税最高税率从50％降低至37％，地方居民税的最高税率也从15％降低至13％；法国2000年8月的减税方案，将最高税率由2000年的53.25％降至2001年的52.75％；荷兰的2001年税制改革方案中，拟将工作以及拥有主要居所而获得的所得使用的最高边际税率从60％降低到52％；美国到2006年，个人所得税的最高税率将从39.6％降到35％。
可以说，税率越高，逃税的动机越强。在现实中，45％的高税率只会影响人们工作和投资的积极性，没有多大的实际意义。
二、目前个人所得税改革探讨中出现的几种误区
误区一：实行综合的个人所得税制度。
该观点认为，综合课征最能体现纳税人的实际负担水平，同时还不缩小税基。采用单一超额累进制税率，能充分调节个人收入，实现公平分配，而且可根据经济形势和收入水平的变化，灵活、适时地调整税率。
当然，现在国际上比较通行的税制模式是综合个人所得税制模式，因为它能体现“量能负担”，调节收入分配，而且累计税率的设计，能更好发挥税收的“内在稳定器”作用。但是这种模式税收成本高，对外部环境要求高，而且实行综合税制模式，至少需要具备以下条件：一是个人收入完全货币化；二是建立完善的信用制度；三是具有有效的收入汇总手段。目前我国还不完全具备这些条件，实行综合的个人所得税制度不符合我国目前的实际情况。
误区二：实行家庭联合申报制度。这是对税收公平性不切实际的理解。
实行家庭联合申报制度的观点，是把纳税人的婚姻状况、家庭人口、赡养负担等家庭境况考虑在税收制度的设计里，认为相同收入的纳税人承担着不同的家庭负担，却缴纳相同的税款，这有悖于税收公平性的原则。
随着我国经济状况的不断发展，失业人口的增多，弱势群体的进一步扩大，家庭成员收入的差距越来越大，从税收公平性的角度出发，实行家庭联合申报个人所得税，在理论上讲，是可以解决一些因收入相同而家庭负担不同所引起的不公平问题。
我们假设把“家庭负担”这一因素考虑在我国个人所得税制度的设计上，然而，“家庭负担”这一抽象的概念中我们应当如何去衡量它的轻重呢？到底怎样的一种负担才算是轻，怎样的一种负担才算是重呢？就算如某些观点所述，我们在考虑家庭负担的时候可以制订一些相应的标准，比如家庭人口，年龄结构，受教育的程度，从业的状况，家庭赡养负担等。但是，制度制订出来了还得实施，从征收管理的角度上看，繁琐不堪的税收标准，在征管的过程中都得一一核实了才能进行征税，否则便会违反了制度本身的目的，反而会使原来公平的制度变得更加的不公平。但是，繁复的税收制度，多重的税收标准肯定会为税收的征收管理带来极大的不便，征管的成本将会大幅度的上升，而征管的效率也将会随之而降低。而且，我国是一个人口大国，国情本来就十分复杂，如果我们在制订税收制度的过程中把这些多重的因素参合在内，在实施征税的过程中左斟酌右斟酌，很容易就会扭曲税收制度原本的意愿，到头来只会导致有法不能依、有法不知如何依的局面。
因而，实行家庭联合申报的个人所得税制度是不符合我国的实际情况，是对税收公平性不切实际的理解。我们不能不顾我国的实际情况而照搬国外的税收制度模式。
至于各种家庭负担问题，各种社会弱势群体的保护问题，不应该将其掺合在税收制度里面来解决，而应该通过其他一些外部的途径解决。
误区三：过分强调个人所得税的调节功能。
任何一个国家在制订个人所得税的时候都会考虑到它的两个功能，即财政功能和贫富调节功能，因此在税率设计方面都会考虑采用累进税率，而我国目前的所得税制度也正是基于这方面的考虑才设置了九级累进税率。但是有时候，过分注重个人所得税的调节功能，反而会使税收制度变得过于复杂，在实行起来的时候往往受税收征管水平和社会纳税意识因素的影响。
虽然，我国的收入分配差距确实已经相当不小，但对现有收入差距的调节须有清醒的认识。一方面，我国高收入阶层的收入来源的复杂性决定了其极大部分收入是个人所得税所无法去调节的，使个人所得税的高边际税率成为了“聋子的耳朵”；另一方面，中低收入阶层不是个人所得税要调控的对象，而我国现行的个人所得税收入却主要是靠中低收入阶层缴纳的。从调节的角度来看，这完全是走到了事情的反面。
三、根据我国实际情况进行个人所得税改革的设想
（一）简化税制，实行以综合所得与分类所得混合的税制结构。
赋予税收过多的功能，反而会使税收的基本功能——收入功能得不到充分发挥，这一现象并不仅仅为我国所独有。有鉴于此，世界各国都对税制进行了许多尝试。其总的改革趋势是使税收功能单一化和中性化。1996年，美国得克萨斯州国会议员也提出了实施单一税的建议，他们认为单一税将有利于刺激投资和提高就业，并使美国人民的生活水平得到应有的提高。自从苏联解体之后，俄罗斯一直致力于税制改革，其总的趋势也是简化税制。俄罗斯政府在2001年将个人所得税改为单一税，从30％的平均税率水平调低为13％的比例税率，当年该税收入增长46％，扣除通货膨胀因素，实际增长28％，2002年1—5月，该税收入比上年同期增长了40％。其改革取得了明显的成效，备受世界各国的关注。
借鉴外国的个人所得税经验和发展趋势，我国的个人所得税制应创造条件逐步向综合税制过渡。但在目前情况下，完全放弃分类所得课税模式也是不现实的，可能会加剧税源失控。根据我国经济社会的发展水平和税收征管的实际情况，目前应实行综合征收与分项征收相结合的税制模式。在区分综合征收项目和分项征收项目时，可考虑两个标准：一是将所得性质相同的列为综合，所得性质不同的列为分项；二是将计算简便的列为综合，计算复杂的列为分项。笔者认为，鉴于我国的实际情况，首先应将不同来源、不同性质的每一种所得进行非常细化的分类，然后将这些细化了的分类所得按照如下四种所得类型分别总计：
1、劳务所得类，如工资、薪金、劳务报酬，稿酬所得等。在实践的过程中，凡是由于劳动者出卖劳动力（无论是体力劳动还是脑力劳动）所取得的报酬，其性质都是一样，都是属于个人的劳务所得，应合并在一起综合征税。具体实施时可以比照我国目前工资、薪金的累进所得制度。按照目前我国的分类所得税制度，劳务报酬、稿酬所得是与工资、薪金分别进行核算的，理由是个人在取得工资、薪金的时候是相对比较稳定的，而劳务报酬和稿酬所得则带有一定的偶然性，在征税的时候是以“次”来计算，而且一次收入有可能会较高。但是，从我国目前的税收实践上看，在计算个人所得税的时候工资、薪金与劳务报酬的界限并不是十分清晰，而且对劳务报酬的监控也存在管理上的缺位。为了解决这种矛盾，不如干脆将其和工资与薪金合并为一类，由费用的支出单位统一实行代扣代缴，以达到从源头上控制这部分税收的流失。同时，在设置累进所得税制度的时候，一方面提高费用的扣除标准和扩大计税依据的级距范围；另一方面，降低边际税率和减少累进的档次，对于所得收入较高的级次，可以考虑采用比例扣除的办法。从而一方面缓解了由劳务报酬和稿酬所得带来的矛盾，另一方面也解决了累进级次过多、边际税率过高所带来的负面影响。故此，笔者具体设想如下：
扣除标准方面：当个人总收入在40000元以下时，必要费用的扣除采取定额法，即以2000元作为扣除标准为宜；当总收入高于40000元时，可采用比例扣除法，以总收入的5％作为扣除标准。当然，对于扣除标准方面，最好还是参考我国的消费水平和物价指数，应当根据我国经济发展状况的改变而上下浮动。
税率设置方面采取五档税率比较适宜，具体设想参考下表：
级次 全月应纳税所得额 税率速算扣除数
1 5000元以下5% 0
2 5000元～20000元以下
10% 250
3 20000元～50000元以下 15% 1250
4 50000元～80000元以下 25% 6250
5 80000元以上
35% 14250
2、投资所得类，如股息、利息、红利等，偶然所得因为在计算方面没有费用扣除，可比照此类，所以在分类时可将他们归为一类。对于投资类所得，可采用目前的计征方法，适用20％的税率而不作任何扣除，由于税率和计算方式上的相同，所以此类所得的计算无论是分开计算还是综合计算，其结果都是缴纳同样多的税收。如果我国的征收管理水平和收入来源控制系统运行良好，当然是采用综合所得的计征方法，这样可以减少征收管理的环节，同时还可以有效地防止重复征税现象的出现。
3、营业所得类，如特许使用费、财产租赁所得和财产转让所得等。对于营业类所得的征税比较适宜采用分项所得进行征税，因为该类所得在计税时都得扣除相关的成本和费用，而各项的成本和费用的扣除标准却不完全相同，而且在取得收入的时间上特许权使用费和财产转让两小类不是经常发生的所得，因此在计税时采取分项计征的方式有助于具体问题具体分析，以确保费用的扣除标准上有所区别。
至于个体工商户所得和企业承包、承租经营所得，笔者认为其性质与企业所得税的性质更为相近，应该将其并入到企业所得税中进行征收即可。但是，对于利润水平比较低下的个体工商户和承包、承租经营企业，可以采取降低税率或分级区别征税的办法给予照顾。
4、其他所得类。对于那些没有纳入到以上几个种类的所得和在源泉控制存在较大难度的所得则实行综合所得计征的方法。在具体的计算方法上，可以参照劳务类所得的计征办法实行。
（二）提高征收管理手段，减少税源流失。
在税收制度的执行过程中如果没有良好的税收管理措施，就算制度再好也没有办法实现其税收的功能，没办法达到制度本身所追求的效果。因此，在我国个人所得税制度改革的同时，税收征收管理的措施必须也得亦步亦趋，提高征收管理的手段，以填补征收管理上的空白，减少税源的流失。
1、推行全国统一的纳税人识别号制度。应通过税法或其他相关法律规定，强制建立唯一的、终身不变的纳税人识别号，扣缴义务人、纳税人，以及向税务机关提供有关情况的部门或单位，必须使用纳税人识别号。以此为基础，建立完整、准确的纳税人档案，对纳税人的收入和与其纳税事项有关的各种信息进行归集和整理。同时，纳税人识别号还应强制用于储蓄存款、购买房地产等大宗经济活动，并且广泛用于经济生活的各个领域。此项措施在国际上一些发达的国家已经证明对控制税源是非常有效的。
2、建立个人信用制度。首先，切实实施储蓄存款实名制，建立个人账户体制。这项举措在2000年实行，但只是初步的，还很不完善。每一个人建立一个实名账户，将个人工资、薪金、福利、社会保障、纳税等内容都纳入该账户，同时将其与纳税人的识别号实行对接，使纳税人的各项收入信息可以迅速的反馈到纳税人的纳税系统中。这需要税务、银行、司法部门密切配合和强大的计算机网络支持。其次，国家要尽快颁布实施《个人信用制度法》及其配套法规，用法律的形式对个人账户体系、个人信用记录与移交、个人信用制度档案管理、个人信用级别的评定和使用、个人信用的权利义务及行为规范等作出明确的规定，用法律制度确保个人信用制度的健康发展。
3、实行双向申报制度。现行税法没有明确纳税人申报个人所得的义务，既不利于税务机关监管税源，又淡化了纳税人应有的责任和义务。因此个人所得税法应明确纳税人申报个人所得税的义务，即实行纳税人和扣缴义务人双向申报的制度。考虑到我国的税收征管能力还做不到接受所有纳税人的申报，可就年收入达到一定标准的纳税人要求必须申报。对于扣缴义务人则必须实行严格的规定，即不论是否达到纳税标准，都必须向主管税务机关申报。当然，双向申报还需要一系列的配套制度，如储蓄存款实名制，个人财产登记制度等。
4、建立计算机征管系统。以计算机网络为依托，实现对税务登记、纳税申报、税款征收与入库、资料保管的现代化与专业化，加强对个人所得税的全方位监控，并逐步实现同银行、企业的联网，形成社会办税、护税网络。在银行电脑信用制与税务机关的有效监控之下，促进公民依法自觉纳税，减少偷漏税款的行为。
（三）完善社会保障制度，为个人所得税的实行提供坚实的后盾。
收入分配差距的形成，是社会经济发展过程中的必然现象，如果把收入分配过程看成是资产存量和收入流量的循环，那么，收入分配是内生的，很难被外部因素所改变。作为历史沉积的资产存量差异现实地存在，而且在市场经济条件下，这种差别将呈加速趋势。个人所得税的调节领域局限在收入流量上，这也是个人所得税调节收入分配显得力不从心的重要原因。收入分配公平是社会公平的基本内容，而税收和公共支出是政府实现收入公平分配的两大工具。面对现实中日益扩大的收入差距，在累进的税收调节显得无能为力的情况下，解决当前收入分配差距问题，应更多地运用公共支出这个手段，从设法提高低收入者的收入水平，保障低收入者、弱势群体的基本生活需要，以解决收入分配差距扩大所带来的绝对贫困化。
完善的社会保障制度，良好的运行环境，是缓解因收入不均带来的社会矛盾的最有效的工具。在个人所得税调节功能受到削弱的情况下，社会保障制度就成了个人所得税制度实施的最有力的屏障，成为了个人所得税制度的坚实后盾。
个人所得税的改革是一个社会的系统工程，只有各项相互关联的改革措施都顺利地落实做好了，才可以更好地实现个人所得税的各项基本功能。
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