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中图分类号：F744文献标识码：A文章编号：1001-8409（2003）02-0059-04
2001年12月11日，中国已正式加入世贸组织，这意味着中国政府会遵照承诺，逐步开放国内市场，加快经济全球化步伐。WTO规则明确界定了企业服务与政府服务的区别，规定了政府经济行为的准则，政府的主要职能是按照最惠国待遇原则、国民待遇原则和透明度原则，为市场主体即进入中国市场的国内外企业创造公平、公正、公开的市场经济环境。面对入世后的全球化挑战，加快我国各级政府职能的转变势在必行。
一、服务贸易总协定对政府职能的定位
WTO规则一般是指关于货物贸易的国际规则。从20世纪70年代初开始，服务也被认为像货物一样可以贸易，于是出现了“服务贸易”。随着全球化金融市场逐渐形成并不断扩大，制定与市场规律相吻合的国际贸易规则摆上了议事日程，金融服务领域国际规则的形成和发展成为必然。1986年开始的关税及贸易总协定（GATT，General Agreement on Tariffs and Trade）乌拉圭回合中，服务贸易被列为国际贸易多边谈判议题，并签署了《服务贸易总协定》（GATS,General Agreement of Trade in Service）。GATS是包括金融服务在内的有关服务贸易国际法规则，其中特别将金融服务与通信服务并列作为受限制的服务领域受到各处重视。但是，乌拉圭回合结束时，关于金融服务领域的谈判未有最终结果，其后谈判继续进行，直至1997年12月签署了最终协议，即《金融服务协议》，至此GATS全面适用于金融服务领域。
1.企业服务与政府服务的区别
GATS是在国际经济中服务业的重要性不断增强的条件下，针对货物国际性流动和平衡中，涉及到服务的国际性流动，而制定的国际规则。协定中对于服务没有做特别定义，只是在GATS第1条中指明“除政府行使职权提供的服务之外，一切领域中的一切服务”，即政府之外的民间经营者提供的所有服务均被广泛地包括在协定规范的对象范围内，同时说明企业服务与政府服务是有区别的。
其一，企业服务适用于GATS。在关于金融服务的附属协议《金融服务协议》中，给出了金融服务的一般定义，即“金融服务是指由成员国的金融服务经营者提供的具有金融性质的一切服务”。指出金融服务由保险及其相关服务、银行服务和其他金融服务构成，并详细列举了其涵盖范围。除了目前我国银行、证券公司、保险公司所提供的一切服务，还包括，其他从事金融服务的公司进行的金融信息提供和转移、金融数据处理及其软件以及对所有金融活动进行的咨询、中介和其他辅助性金融服务。
其二，政府服务不适用于GATS。金融服务协议中，列举了金融领域不适用于GATS的所谓政府行使职权提供的服务类型有3类，即中央银行或金融当局进行的活动以及其他公共机构为实施金融政策或外汇政策而进行的活动；与社会保障或政府养老金/年金计划有关的属于法律制度范围的活动；公共机构为政府财务结算使用政府信用或政府财政进行的其他活动。
以上说明，企业服务与政府服务的主要区别在于：企业是真正的市场主体，服务经营者通过提供服务实现利润最大化；政府行使职权的服务是遵循市场经济的基本规律对市场进行宏观调控、保证企业的市场主体地位，依法行使社会保障权利和公共权利为公民和企业服务。因此，各级政府官员要转变观念，认清政府的经济行为不再是控制企业、直接干预企业的生产经营活动，真正实现政企分开；必须承认市场在配置资源中的基础作用，认识到企业是市场的主体，政府是企业的服务者。
2.政府经济行为的准则是遵循GATS的基本原则
GATS的整体结构由两部分组成，即规定基本原则和一般规则的主体部分以及规定各个领域特别规则的附属协议。作为GATS重要领域之一的金融服务，在主体部分之外，签署了《金融服务协议》。其中包括2个金融服务附录、1个金融服务承诺谅解书、1个承诺计划表。
GATS在主文件中规定的基本原则是最惠国待遇原则、国民待遇原则和透明度原则；最惠国待遇原则是指在某个成员国内，来自任何国家的企业提供的服务以及服务经营者享受同等待遇（GATS第2条），除了附录中特别指定的领域之外，所有的服务领域，各成员国政府均有遵循最惠国原则的义务。国民待遇原则是指国内国外企业提供的服务以及服务经营者享受同等待遇（GATS第17条），各国政府只要在各自选择的承诺范围内承担义务（承诺计划表中记载的义务）即可，是比最惠国待遇更宽松的原则。这两条基本原则保障了服务贸易的“自由、无差别”。关于透明度原则，是指一国的国内规则需要让国内外均能充分了解。为此，GATS要求各成员国政府对以下事项制定具体措施（GATS第3条）：①对国内规则以及关联协议及时予以公布的措施；②当国内有关法令、行政措施发生变更时，及时通报WTO服务贸易理事会的措施；③当其他成员国需要知晓有关内容时能够及时充分了解的措施等。
以上GATS的基本原则规定了政府经济行为的基本准则，即在承诺的领域，政府制定的政策对国内外企业应一视同仁无歧视；对国内外企业市场准入的资格条件应一致无差别；需要打破国家垄断不再有国家保护政策。因此，政府需要积极转变职能，按照入世后的新形势，尽快推进行政管理体制改革，进一步健全和完善市场体系，为企业发展营造公平、公正、公开的竞争环境；按照GATS的基本原则和国际通行规则制定和完善有关法律和法规，提高行政透明度，为企业发展构筑规范的法制环境；政府公务员要转变观念，规范行为，依法行政，接受社会监督。
二、政府职能之一：制定符合GATS原则的国内规则
服务贸易与货物贸易相比各国的国内规则一般均比较严格。原因之一，货物贸易中仅仅只有货物出入境，而服务贸易中，外国企业的活动大多是在消费者所属国内进行；原因之二，以金融、通信为代表的服务业是人民生活的基本需要，一贯被置于政府的严格监管之下。因此，服务贸易特别是金融服务领域受到双重意义的严格监管。
GATS中的最惠国待遇原则和国民待遇原则与国内规则本身并不发生根本冲突，只是要求服务贸易享受国内的国民待遇原则，如果这些国内规则有碍于外国服务业在国内市场顺利运作，那么就有必要对存在的问题加以研究和解决。因此，GATS对服务业的国内规则作了规定，将服务的供给限制分为对纯数量的限制和对质量的限制两个方面。
1.国内规则中对数量的限制
对于数量的限制按GATS第16条市场准入原则处理，具体而言，是希望国内规则直接取消限制。按现行的国内规则，特别是由于实行数量限制，外国企业进入国内服务业市场十分困难。因此，GATS第16条中对以下情况明令禁止：①禁止对服务经营者数量的限制；②禁止对服务的交易总额和资产总额的限制；③禁止对服务性产业的总数以及按指定的数量单位统计的服务总产出量的限制；④特定服务领域中，需要通过雇佣关系或者由服务经营者雇佣自然人提供特定服务时，禁止对与该服务有直接关系的总数限制；⑤通过合资企业等法定经济体提供服务时，禁止对该法定经济体特定类型的限制以及特殊要求；⑥禁止对外国资本投入的限制。其中，对服务经营者数量的限制，是利用有限的数量，保障既有市场参与者获取过剩利润，导致新参与者难以进入市场。服务产业中需要调整的规则很多，例如，限制外资金融机构进入的数量以及对其网点、服务地域、业务范围等的限制，GATS均不允许。
总之，市场准入的基本原则是禁止国家对服务的供应量设置人为限制。
2.国内规则中对质量的限制
对质量的限制与对数量的限制不同，不可能全部废除。例如，金融服务中需要充分考虑消费者保护问题，如果不加以限制，会使消费者正当权益受到损害。但是，质量限制若全部保留或过于严格，又可能妨碍外国企业在国内的服务经营。所以，需要区分必要的限制与不必要的限制。
GATS第6条规定了区分原则，即成员国实施的国内规则应具备合理性、客观性、公开性等3个条件，并特别规定了对这3个条件衡量的重要标准：
第一，成员国有义务建立能迅速审查行政的司法裁决机制（第2款）。该规定要求，成员国有义务确保服务经营者对政府行政有异议时，有途径得到援助，并提供司法裁决手段。其中，并不要求在宪法中规定司法援助与行政机构相互独立，只要能作到“公平审理”就足够了。
第二，成员国有义务对有关申请在合理的时期内给予答复和处理（第3款）。该规定保证了政府在处理外国服务经营者提出的有关申请时，及时给予答复和处理，提高行政透明度和行政效率。
第三，客观的资格条件、资格审查手续等由服务贸易理事会制定规则（第4款）。该规定的根据是，WTO中负责实施GATS的机构是服务贸易理事会，GATS第4条规定：“为了确保资格条件、资格审查手续、技术标准、特许条件等有关措施，不会形成对服务贸易不必要的障碍，该理事会通过设立适当机构制定必要规则”，并预定为协调成员国有关服务质量的国内规则开展工作。
第四，在服务贸易理事会尚未制定规则时，成员国不能以遵守透明度原则为理由破坏有特别承诺事项的有效执行（第5款）。该规定说明，在服务贸易理事会制定的规则尚未出台之前，成员国在对已经作出特别承诺的事项，即有关国民待遇、市场准入等特别承诺事项，不能实行导致这些特别承诺失去意义的规则。如果根据特别承诺已经开放了市场，则不允许因为某些对质量的控制，使市场失去开放意义。
第五，成员国有义务对已有特别承诺的自由职业服务领域制定确认自由职业者能力的手续（第6款）。该规定与第四条基于同样理由。
一般而言，有关质量限制规则，目前在具体规定上仅仅要求成员国履行某些程序方面的义务。实质性义务方面，也仅仅要求国内规则须保证合理、客观、公正等，属于抽象义务。由于具体规则将来由WTO制定，所以目前成员国仅仅承担一些弹性义务。总而言之，质量的国内规则比较复杂，不能象数量的国内规则一样容易作出一律取消限制的结论，直接由限制方单独决定是相当困难的。
三、政府职能之二：加强监管维护市场秩序
为了防范金融风险，一直以来中国政府采用了强化管制、严格限制金融机构的市场准入、业务范围和业务活动自由度的监管原则，但是监管粗放，监管水平和效率并不高。与以美国为首的发达国家相比，存在较大差距。面对入世后金融全球化趋势，有必要对现行监管原则和指导思想加以反思和调整。既遵循GATS基本原则减少对金融机构发展业务的限制，又在监管内容上尽量细化，保证监管的严格和有效。改革和完善我国现有监管机制，首先需要正确处理以下关系。
1.正确处理国际规则与国内规则的关系
GATS框架完全适用金融服务，此外有关金融服务的特别规则由金融服务协议规定。其中重要的是“维护信用秩序规则”和“对维护信用秩序规则的认可”。
在“维护信用秩序规则”中最具代表性的有：对投资人、存款人、保险契约人、信托金融服务经营者等保护其有关权益的规则；确保金融体系健全和稳定的规则；确保不妨碍成员国使用有关规则等。这说明金融服务领域的规则不单是以达成自由化为目标，维护信用秩序是完成其他政策目标的必要基础。
所谓“对维护信用秩序规则的认可”是指：成员国在制定与金融服务有关的国内规则实施方案时，需要承认别国制定的关于维护信用秩序的规则。该规则适用于以下情况：例如，政府在审查某个特定国家金融机构的信用状况时，可以通过对比与该国有关制度的相似性，或者根据该国中央银行或金融监管当局的评价，对该金融机构信用状况作出判断。若其信用度被判断为高，则可豁免部分必要条件予以通过。再如，当要求金融机构总资产存量中自有资本需要占一定比率并对该比率有所限制时，对自有资本比率的计算，目前各国采用不同方法，有的采用计算各类资产风险率的风险收益比率算法，也有的采用按照自有资本在资产单纯合计占有一定比率的传动比率算法，允许各国自由选择计算方法即表示对别国规则的承认。以上规定形式上似乎违反最惠国待遇原则。但是，作为维护信用秩序规则是被允许的，也是必要的。
2.正确处理金融自由化与维护金融秩序的关系
GATS期望的金融自由化是指减少政府对市场的干预，在利率、营业地域、业务范围等方面减少乃至废除若干限制，实现金融市场协调顺利运行，这是促进市场经济健康发展的必要途径。但是，金融自由化与商业银行法的目标维护金融秩序和保护存款人权益之间存在矛盾。
为了维护信用秩序，长期以来，各国均对银行实施严格监管。进入20世纪70年代后期，国际上对严格的金融管制带来的弊端，逐渐形成了这样的共识：其一扭曲了宏观经济资源分配；其二付出了高额行政成本；其三在金融国际化潮流中阻碍国内金融市场与国际市场的接轨及融合。因此，需要对既有监管规则中妨碍国民经济发展的金融规则给予调整甚至废除。具体而言，金融监管当局与金融机构之间的关系发生了变化，二者之间不能通过密切的行政关系或利益连带关系实施金融政策，而应遵循市场规律，在公司法、竞争法、消费者保护法等客观规则的规范下，使金融机构能自由地从事经济活动。必要时，依据客观规则金融监管当局可以启用“维护金融秩序的制裁措施”。总而言之，GATS倡导的金融自由化在维护信用秩序和保护消费者权益方面，强调国内规则的客观性，不主张主观行政干预，提高了客观规则的重要程度。
作为GATS规范对象的金融服务，其规则是极复杂的问题。在GATS金融服务协议中，对营业网点性质的定义包括：子公司、合资企业、合作企业、私人企业、连锁经营企业、分公司、代理公司、代表处等。因此，根据国民待遇原则，对以下3种形态的金融机构应该一视同仁：其一，总部在中国的金融机构；其二，以分公司形态进入中国的外国金融机构；其三，以子公司形态进入中国的外国金融机构。按照服务贸易自由化的观点，外国服务经营者希望根据自身情况与中国情况结合作出综合判断，选择对自己最适合的形态进入中国市场。因此，在营业网点性质的定义范围内，对设立在中国境内的各种经营形态的金融机构应该一视同仁。
从维护信用秩序的观点出发，第一种形态中，监管当局对只在中国开展业务的金融机构可以充分实施监管。而对第一种形态中同时在外国开展业务的机构以及第二、第三种形态机构，仅由中国监管当局实施监管十分困难。容易监管的金融机构是那些只有中国国内业务的机构，即大部分中小金融机构。第三种形态是在中国设立子公司的金融机构，可以对其限制信用风险，要求对方有充分的风险防范措施。对第二种形态仅仅以在中国的分公司为单位计算信用风险几乎没有意义，必须包括在外国的母公司计算整体的信用风险才有实际意义，由此可见，在当地由一国单独监管金融机构的效果是极其有限的。
对银行业而言，自由化不能作为唯一的政策目标，在追求自由化的同时，必须充分考虑维护信用秩序、保护消费者权益等其他目标的实现。但是，在各国放宽对银行业限制以及银行服务国际化的趋势下，实现自由化之外的政策目标难度增大。此外，在金融自由化的国际形势下，变动利率风险、变动汇率风险、流动性风险、信用风险也相应增大。
3.在巴塞尔协议与GATS的互动中强化金融监管
自第二次世界大战之后，一国银行在世界各地设立分公司或子公司，国内外共同开展业务的情况已屡见不鲜。但是，各国仍然按惯例在各自国家分别对银行进行监管。随着银行业务创新，服务内容变化和扩大，银行监管手段逐渐显得落后和不足。开展国际金融市场业务的银行一旦发生危机，不仅危及本国金融信用秩序，还会波及到别国，甚至有可能造成世界信用秩序崩溃。
针对这一情况，发达国家为了对银行监管做国际性调整，于1975年由十国集团国家中央银行行长建立了巴塞尔银行监管委员会（BCBS，The Basle Committee on Banking Supervision）。并于1975年签署了“巴塞尔协议（Basle Concordat）”，成功地制定了最低限度的监管准则。其后，对当时未达成协议的事项进行审议的同时，进一步强调监管应跟上国际银行业发展的形势并与之相适应。1997年9月正式颁布了“有效银行监管核心原则”。此外，巴塞尔银行监管委员会为强化国际性银行业务规则，在成员国监管当局之间达成了有关协议，其中最有名的协议是关于银行自有资本比率的巴塞尔协议。
巴塞尔协议的首要目的是降低国际金融制度风险；其次目的是将由于国家间金融规则差异造成竞争上的不平等缩小到最低限度。在全球化金融市场中，根据金融服务协议国内规则已在逐步放宽，但是，就国际规则而言，却有强化监管的趋势。
巴塞尔协议对以银行业务国内规则为中心的银行监管，在国际间作了有关规则的协调，为强化国际银行系统的稳定性，在消除因各国金融规则不同而产生的不公平竞争方面发挥了积极作用。银行业务是金融服务的中心，巴塞尔协议在协调国内规则方面的实质性进展，有助于实现GATS推动的银行业务自由化目标。在巴塞尔协议作用下，为GATS在制定金融服务的国际规则，规范全球化的金融市场，推动金融自由化准备了基本条件。可以说，市场国际化需要各国国内规则的协调，而市场国际化又为用法制手段推进市场自由化奠定了基础。巴塞尔银行监管委员会的主要任务之一就是将由于国家间金融规则差异导致竞争上的不平等最小化，这与GATS推行的金融自由化异曲同工，双方要达到的政策目标相同。一直以来，巴塞尔银行监管委员会的全部活动都是基于银行监管实际需要进行的，而GATS赋予了它法律基础。