论对公民表达的政府回应义务，本文主要内容关键词为：公民论文,义务论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公民表达是公民直接或间接地以政府为对象的表达行为。当一个公民提出一项要求、意见或建议，总是希望得到国家机关的关注和回应，乃至承认和实现。如果多数公民对国家机关不抱这样的希望，那么国家真正的危险就到来了。所以，政府的回应就非常重要。在公民民主意识迅速增长和新媒体等资讯手段日益发达的形势下，应当把回应型政府建设作为政府建设的重要内容。回应型政府是指注重与民众的沟通交流，积极关注、回应民众关切的政府。政府的回应包括对公民表达的受理、传递、考虑、决定和反馈等程序和环节。而政府是否回应以及如何回应，不应完全取决于政府的自由裁量，还应有相关的制度规定。制度规定的核心是确定政府的回应义务。回应应当是及时、适切的，不是拖延或避重就轻的；是认真、真诚的，不是敷衍了事、草率应付的；是合法、合理、符合事实的。有关这些，无需多加论证。本文试图探讨两个问题：如何促使国家机关回应公民表达？不同的权力主体应如何回应来自不同渠道的公民表达？
一、公民的“撒手锏”
先说一个典型的例子。2010年4月13日，一千多名村民来到辽宁省庄河市政府门口，要求市长出面接待，反映村干部在填海工程和征地补偿中涉嫌挪用公款、受贿和玩忽职守等问题。他们用集体下跪的方式来乞求接见，但却无人理会。一位村民代表说：“我们一千多名村民一起到市政府门口，想见市长，反映我们村村干部的腐败问题，我们等了很久也没见领导出来接待，大家只好面朝政府下跪。但是，直到最后市长也没有出来接待我们。”①用下跪的方式乞求领导和政府关注自己的诉求，在公民表达实践中屡见不鲜。除了下跪之外，表达者还通过自伤(如自焚、断指)、“闹事”(“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”)等方式来制造压力，获得政府的关注、回应和处理。下跪和自伤这两种方式试图通过损害自己而唤起负责官员的良知，形成道德上的压力。下跪损害的是人格尊严和公民主体性，自伤损害的是身体健康，乃至生命。“闹事”试图通过扰乱秩序，给负责官员带来政治上的压力，但是闹不好，会招来牢狱之灾。显然，这些都不是好的方式。
当然，一些国家机关的确做出了一定的回应努力，并取得了一定的成效。但是整体来看，仍然有很大的提升空间。比较普遍地存在着对需要回应的问题不回应，或回应不及时、不适切的现象。是否回应、如何回应，取决于相关部门的自由裁量。相当一部分官员不愿意也不知如何应对舆论和回应关切，以至于出现了下跪、自伤和“闹事”等比较极端、激烈的表达事件。
对于公民而言，可代替下跪、自伤和“闹事”的，是什么呢？
对此，我们需要分析的是，什么因素能够促使负责官员关注和回应公民的表达。这些因素大概可以分为两类：一类是内在道德的激励；一类是外界的压力。负责官员出于某种责任感而回应公民表达。这种责任感或者是源于作为一个人所具有的正义感、善良和勤谨，或者是源于作为一个官员所具有的职业道德。内在道德的激励的确会在一些官员身上起作用，但是这种激励因素能够保持多久，以及如何使大多数官员秉持这种道德激情，还都是问题。这一方面要依靠官员的自身修养，另一方面要依靠道德教育。但是无论是自身修养，还是道德教育，都很难获得可靠的、稳定的效果。这不是一个两个官员，而是一个官员群体。仅靠道德是不够的。
外界的压力也分为社会的压力和政治的压力。社会的压力主要表现为舆论和道德评价的压力。民众和媒体可以参与形成社会压力，通过形成舆论而促使官员回应公民表达。负责官员在想到如果不理会公民表达就发生对己不利的社会评价时，也许会认真处理。但是，社会压力往往不能单独奏效，它要通过内在道德品质和政治压力而起作用。道德堕落者不会在乎民众的舆论，所以更凸显了政治压力的重要性。政治的压力是统治系统内促使负责官员认真对待公民表达的体制压力，例如上级考核、监察制度等。政治压力是有制度保障的压力，从来源上看主要有两个方面：一是上级的压力，二是选民的压力。上级的压力体现为上级官员掌握着对负责官员的考核权、升迁权、监察权等。选民的压力体现为选民可以通过一定方式影响负责官员的仕途或政治命运。目前促使负责官员回应公民表达的主要因素是上级的压力。为什么越级上访那么多？信访人在寻求一种针对下级负责官员的上级压力。以下这些因素又制约着上级压力的有无和大小：负责官员与上级官员的关系亲密程度、负责官员是否在执行上级的任务、上级官员的职业道德和执法素质等。如果负责官员与上级官员私人关系亲密，有了这一点作为依靠，负责官员就不会那么担心漠视民众的诉求会引发上级的不满或苛责。如果负责官员在执行上级的任务而这一任务与民众利益发生冲突，一般会选择执行上级命令而不是落实民众诉求。如果上级官员也像下级官员一样，怠于履行职责，也不会有多大的压力。上级官员也是人。如果促使或不促使下级官员处理民众诉求，不会直接或间接影响其切身利益，很可能就不会促使。如果促使下级官员处理民众诉求会带来预期的利益或不促使会损害其预期利益，就倾向于促使。上级压力并不确定。
我们必须把目光转向公民自身、表达者自身。人们是自身利益最深切的了解者，也是最真诚的关注者和最坚定的维护者。表达者是最急切地渴望负责官员认真回应和处理的人。但是表达者依靠什么来促使负责官员有所行动呢？什么手段是能够带来压力的手段？
我们看到，在促使负责官员回应公民表达的综合性因素中，关键是影响其切身利益的手段。所谓切身利益，例如政治命运、仕途、奖惩等。如果回应或不回应公民表达，不会直接或间接影响其切身利益，理性的官员很可能就不会回应。因此，要想获得官员的回应，必须改革这种对上负责对下不负责的体制，使公民能够最终决定负责官员的仕途或政治命运，能够决定其公职的去留以及附着在公职上的重要利益。德沃金说：“个人权利是个人手中的政治护身符。当由于某种原因，一个集体目标不足以证明可以否认个人希望什么，享有什么和做什么时，不足以证明可以强加于个人某些损失或损害时，个人便享有权利。”②所谓“政治护身符”，强调的是基本权利的防御性质或消极功能。这里所强调的是具有进取性质和积极功能的某种手段。我们把这种手段称为“撒手锏”。公民的“撒手锏”，是指公民借以促使国家机关和负责官员倾听、考虑、采纳、回应其表达的关键性制度手段。
这样的制度手段，至少有以下几种：选举；罢免；参与对国家机关及其负责人的考核。③有关选举，除了基层群众自治组织(居民委员会、村民委员会)和农村一些地区乡镇一级的选举之外，直接选举就限于选举基层人大代表。这个范围非常狭隘，应适当地扩大。选举的对象不限于人大代表，至少还应包括县、市辖区、县级市的首要行政负责人。这些级别的行政机关及其下属单位(例如乡、镇)常常是普通民众诉求表达的直接对象，也是容易引发信访事项的单位。如果其负责人是当地选民直接选举产生的，自然注意约束下属不要有违法乱纪行为，也会注意回应当地民众的要求。如果前述庄河市市长是包括那些村民在内的选民选举出来的，他就不会对一千多名村民的诉求无动于衷。他这样无动于衷，肯定会在下一届选举时失掉一千多张、甚至更多的选票。④
无论是直接选举还是间接选举，选举应当是自由、公正的、竞争性的，才能保证选举能够作为“撒手锏”来使用。我国人大代表是选举产生的，但是从现实的观察看，颇令人怀疑的是有多少当选者真正代表多数选民的意愿。为什么大多数人大代表不注意与选民的联系、倾听选民的呼声，以至于还要出台《关于改进全国人大代表视察办法的意见》、《关于全国人大代表持视察证视察的意见》等诸如此类的规定，还存在着所谓的人大代表联系选民制度。如果人大代表是由选民自由、公正地选举产生的，选举是真正竞争性的，还需要有那么多强制性制度要求人大代表联系选民吗？不需要。为了谋求当选，代表候选人会积极联系选民；为了谋求连任，人大代表会积极为民代言，质询国家机关，主动积极地联系选民，以求给选民一个好印象。
罢免与选举相对而言，如果运用得好，也可以发挥对于负责官员的制约力。《宪法》有一些条款规定了人民代表大会可以罢免有关人员(第63条、第65条)。《监督法》规定了人民代表大会常务委员会对撤职案的审议和决定(第44条至第46条)。但是笔者这里关注的是公民自身。有关对于人大代表的制约，《宪法》和《选举法》规定了选民可以罢免他们认为不合格不称职的人大代表的程序。如果这一规定被认真执行，可以有助于人大代表主动、积极地回应选民表达。⑤如果选民可以直接选举县、市辖区、县级市的首要行政负责人，也应该可以在一定条件下罢免他们。
选举和罢免是针对那些随选举而进退的官员的。选举是几年才可以行使一次的权利。而且对于那些并不寻求连任的负责官员来说，选举已经不重要了。至于那些并不随选举而进退的官员，选举和罢免都不会涉及。如果公民可以参与国家机关对于官员的考核，例如年度考核和任前考评，依然可以对这些官员保持一定的影响力。作为考核对象的，不仅可以是一个地区的行政首长(例如市长、县长、区长、镇长)，而且可以是行政机关的职能部门(例如公安、工商、税务等)负责人。对官员的考核工作由上级部门主持，也可以由同级的人大常委会主持。主持考核的机关不妨委托一个独立的、专业的、权威的民意调查机构进行民意测评。应规定民意测评结果占整体考核因素的比重以及测评成绩的底线。测评结果、考核过程和结果，都应向社会各界公布。
这些“撒手锏”，归纳起来，就是民主。它们是民主的具体体现，也是普通公民寻求国家机关关注和回应其表达的有力制度手段。民主对政府是否回应公民表达有深刻的影响。在一个国家中，如果没有民主的制约、法律的调节，就可能出现官僚表达压倒社会表达、强势表达压倒弱势表达的情形。被压倒的表达越来越弱，就越没有能力影响公共行为。越没有能力影响公共行为，这种表达就越来越弱。这就陷入一个恶性循环。这当然是不可取的。
二、政府回应义务的差别化原理
从整体上看，所有的国家机关都应具有开放性和回应性，即在法定职责范围内回应社会的需求和愿望。但是，具体而言，由于不同国家机关的权力性质、功能及自由裁量度不同，其开放性和回应性也有所不同；对来自不同渠道的公民表达，即使同一国家机关也负有不同程度的回应义务。
(一)回应义务因权力不同而不同
在国家的权力架构中，可以粗略地把权力分为两类：一类旨在制定法律、政策等规范，可以称为规范制定权。在《立法法》所规定的立法体制外，许多国家机关依然可以制定在本地区或本系统内适用的规范。另一类旨在实施既定的规范，可以称为规范实施权。国家机关可能是多重权力主体：某一人民政府既是法律政策的执行者，同时按照《立法法》又享有制定地方政府规章的权力；最高人民法院既是审判机关，又制定司法政策和发布司法解释。不同的国家机关，同一国家机关行使的不同权力，甚至行使权力的不同环节，是具有不同的开放性和回应性的。
规范制定权是制定普遍、抽象的规范的权力。制定规范的过程也是利益综合的过程。在功能定位上，规范制定主体具有利益综合的功能。所制定的规范愈是上位规范，所涉及的利益愈是广泛和根本，利益综合愈是深刻和强烈。例如：宪法是最高法，宪法规范所涉及的利益最为广泛和根本，对不同利益要求的综合性质最强。在自由裁量度上，所制定的规范愈是上位规范，制定权力所受到的更上位规范的约束也就愈小，因为更上位的规范愈少。比如：制定宪法，就没有更高的法可作为依据，因为宪法就是最高法(如果我们不考虑“自然法”观念的话)。根据民主的基本原理，一个国家机关在行使规范制定权过程中应当尽可能广泛地听取公民的意见、建议，对不同的利益要求加以综合，与公民形成良好的互动关系。通过这种良好的互动，有效、有序地把公民的利益要求整合到法律体系之中，在公民表达与法律体系之间建立一种前者转换为后者、前者推动后者的机制。因此，规范制定主体应当具有更高的开放性和回应性。
规范实施是把既定的规范适用于具体的情况。这是规范实施权的性质。由于受到既定规范的约束，所以自由裁量度相对较小。根据法治原则，规范实施行为应当符合规范的规定。这一要求也是尊重在规范制定过程中公民利益表达的体现，也是民主的要求。如果规范实施行为可以罔顾规范，法治将得不到实现，那些在规范制定过程中被采纳的公民意见也会失去意义。在功能定位上，规范实施主体不是利益综合机关，而是执行机关。因此，相比规范制定主体，实施主体的开放性应当弱一些。但是，这并不意味着实施主体不应具有开放性。规范实施权力并非是一种刻板的权力，实施主体也并非是按照既定程序操作的电脑。规范一般具有如下特征：一是规定一定的自由裁量幅度，以便实施主体应付纷繁复杂的具体情况及其变化；二是具有一定的抽象性、概括性和模糊性。这两种情况都会导致实施主体具有一定的自由裁量空间。在这一自由裁量空间内，实施主体可以倾听、考虑和回应公民表达。
规范实施权又可以分为裁判权与管理权。裁判权是依据规范裁决纠纷或争端的权力，管理权是依据规范管理社会的权力。两种权力存在着不少区别，例如裁判权面对的是纠纷或争端，以公平为价值追求，强调独立、中立，要求裁判者冷静、客观、被动、超然地行使权力；管理权面对的是公共管理事务，以效率、秩序、公共利益为价值追求，强调下级服从上级和统一领导，要求管理者敏锐把握社会需求、兼顾理性与情感、统一法理情、主动积极地行使权力。⑥一般而言，管理权的自由裁量余地较大，所面对的情况更为纷繁复杂和变化多端，相比裁判权具有更大的自由裁量度。管理权应比裁判权具有更多的开放性和回应性。
(二)回应义务因公民表达渠道不同而不同
公民表达渠道可以划分为三类：社会性、参与性和机构性渠道。社会性渠道位于社会领域之中，由独立于或相对独立于国家机关的传播媒体和表达平台所组成，例如传统媒体、互联网、适宜表达的公共场所等。机构性渠道位于公权力或者与公权力有特定、密切联系的领域之中，主要是国家机关，还包括享有特殊公法地位的政党和人民团体，以及依法承担行政管理职能的社会团体。参与性渠道则位于上述两种领域的交融区域，是国家机关和承担公共职能的组织向社会延伸出去的、就特定事项征求意见的言论管道组成，例如听证会、论证会、座谈会、投票以及开放式参与。所谓开放式参与，是指国家机关公布立法草案、决策方案或待决事项，提供联系方式，以便公众反映意见和建议，参与讨论。
在面对不同渠道的公民表达时，国家机关负有不同程度的回应义务。大致说来，从社会性渠道、到参与性渠道、再到机构性渠道，国家机关的回应义务越来越高。对于来自社会性渠道的公民表达是否需要回应，原则上属于国家机关的自由裁量范围，除非是表达者众多或涉及重大的利益诉求。对于来自参与性渠道的公民表达，原则上需要回应，除非表达者人数很少而且涉及的利益显著微小。对于机构性渠道中的公民表达，则应加以回应。当然，这里面说人数“众多”或“很少”，所涉及的利益“重大”或“微小”，都很难有量化的标准，但是作出这样的区分性要求总比没有要求要好。对表达者来说，可以选择不同渠道表达要求。如果事情重大，可以通过机构性渠道，直接向相关国家机关表达要求，以便获得回应和处理。
这种差别主要是基于两点考虑。首先，权利重要性和资源有限性之间需要适当的平衡。公民表达权包括在一定条件下获得国家机关回应和处理的权利。如果对不论来自什么渠道的公民表达是否需要回应都付诸国家机关的自由裁量，在制度上不作要求，那就可能使公民表达得不到应有的回应，国家机关的法定职能也得不到很好的实现。但是获得回应的权利，如同其他许多权利一样，其实现程度受制于有限的资源。公共资源是有限的，而来自各种渠道的公民表达总是数量庞大，在社会转型期间，更是如此。回应全部表达者的全部要求、意见和建议总是超过资源所能承担的限度。公共资源最终来自于公共财政，或者全体公民。如果不计成本、不切实际地回应一切公民表达，并不利于公共利益。权利是应予认真对待的，但是有限的资源制约着权利的实现程度。这是现实。其次，不同渠道的公民表达在内容是否庞杂、要求是否明确、指向是否具体等方面有所不同。这要分不同渠道来分析。
1.社会性渠道。无法要求国家机关回应社会性渠道里的所有公民表达，其原因主要在于以下几个方面。第一，相对于其他渠道，社会性渠道的公民表达最为活跃，内容最为庞杂，数量也最大。而且社会性渠道愈是自由、开放，公民表达愈是活跃，内容愈是庞杂。全部回应实无可能。第二，在一个民主社会中社会性渠道是多元的、自由的，要求一个国家机关去搜寻所有的社会性渠道，收集所有针对自己的要求、意见和建议，也是不可能的。尽可能广泛地注意民意，多了解不同渠道的表达，以便决策建立更加全面的信息基础之上，作为一项政治道德是可以的，但是作为一项法律规定不具有可行性。第三，有的公民表达有明确的要求，有的并没有明确的要求，对于后者也难以作出回应。第四，有的要求有确定的指向，希望某一具体国家机关予以考虑。有的要求并没有确定的指向，只是泛泛而谈，对此就很难确定由哪一个国家机关来回应。上述第三和第四种情况也存在于其他的表达渠道中，但是相对较少发生。参与性渠道和机构性渠道中的公民表达一般都有明确的要求和具体的指向。
但是对于社会性渠道中的表达事件，就不能置之不理了。所谓表达事件是指某些表达者以比较激烈或特别的表达方式表达要求，或者众多表达者围绕某一话题参与讨论，所形成的有较大影响的社会舆论事件。在表达事件中，内容或话题往往是集中的，要求是明确的，指向是具体的。相关国家机关，特别是所指向的主要国家机关，应当予以回应，说明情况，解释原因，回答质疑。对其中合法合理的要求，应启动处理的程序，纳入议程之中。
2.参与性渠道。参与性渠道是国家机关就特定事项征求公民意见而开辟的渠道。既然是征求意见，那么在原则上，回应征集来的意见、就是否采纳意见回应表达者就是应当的了。人的正常心理是：在发表意见之后总希望得到考虑，听到反响。无论结果是采纳还是不采纳，总比寂寂无声好。寂寂无声就会挫伤人们参与的积极性。一个德国议员说出他的经验之谈：“举办听证而不打算公布结果是一件非常危险的事情。如果你不愿意将听证的结果整合进最后的议案，你必须有很好的理由，因为那将会挫伤公民的积极性，让他们感觉到自己被愚弄了。”反之，“当民众或至少他们其中一些人的意见被听取了，他们将体会到参与公共事务的感觉。参与和公共责任并肩存在。”⑦
在参与性渠道中，公民表达数量可能很庞大，但是内容一般并不庞杂，因为是围绕特定事项展开的。其要求一般比较明确，指向即是征求意见的国家机关。由于数量可能很庞大，所以一一回应就不大可能。由于议题集中，所以统一回应还是可行的。例如在开放式参与中，有关国家机关可以对公民意见进行分析整理，公布意见征询和采纳报告，说明公民和团体一共就哪些问题发表了意见，在每一问题上存在着几种立场和观点，持有同一立场和观点的有多少个公民和团体，每一立场和观点有哪些理由，草案修改稿或表决稿采纳哪一种立场和观点，理由和依据是什么。
再如听证会。听证会之后，听证机构可以总结归纳听证陈述人陈述的事实和意见，撰写听证报告，包括听证会的基本情况、陈述人发言的基本观点和争论的主要问题、处理意见和建议等。国家机关接到听证报告后，应当考虑听证意见和作出回应。回应行为应遵循“反馈义务”、“说明理由”和“理由更强”几个程序性原则。“反馈义务”是指国家机关负有回应听证意见、说明采纳情况的义务。决策是否采纳了听证意见，采纳了何种意见，应及时、公开地加以说明。“说明理由”是指采纳或没有采纳听证意见，采纳何种意见，都应说明理由。“理由更强”原则意味着，如果在某问题上采纳了与听证意见不同的其他意见或者采纳了听证会上的少数意见而不是多数意见，应当给出更加充分、有力的说明和论证。⑧
3.机构性渠道。机构性渠道即通常所说的信访渠道。这一渠道中公民表达表现为来信来访，公民主动地将要求、意见或建议寄送给国家机关，或者亲往国家机关表达。来信来访可能很多，但是要求和指向一般都比较具体、明确。公民之所以来信来访，说明国家机关在某一方面可能没有很好或者还可以更好履行法定职责。既然如此，就应当通过处理来信来访所反映的问题而改进现状或更好地履行法定职责。这就需要一一回应。回应义务主要体现在两个方面。第一，就是否受理进行回应。如果不在本单位职责范围内，应回应不予受理，告知向有管辖权的机关提出。第二，就如何处理进行回应。如果在本单位职责范围内，则应受理，并书面回复处理结果。但是，如果就同一事项屡次来信来访，每次都受理、处理和回应，并无必要且会浪费有限的公共资源。这就需要适当的终结制度。一件信访事项依照法定程序处理完毕，即告终结。除非信访人提出新的事实和理由支持诉求，否则不再启动处理程序，但是也应回应说明此一情况。
三、政府回应义务的差别化制度
根据前面所述的两条基本原理，我们可以尝试分析我国主要国家机关的回应义务现状和改进措施。
(一)国家权力机关
国家权力机关最重要的权力就是立法权，这是一种规范制定权。立法就是通过法定的程序将人民的需求变为有约束力的法律的过程。这种性质和功能都要求它具有高度的开放性，国家权力机关与人民之间应存在充分、深入的互动。它从人民那里吸取民意，又向人民解释说明自己的行为。
首先，对于机构性渠道中的公民表达，国家权力机关应履行一一回应的义务。人大代表是选民选举出来的，有义务回应本选区选民的、以自己为表达对象的来信来访。一个人大代表在促成实现选民某项要求方面也许力量微薄，但是通过回应来信来访，可以充分、广泛地接触选民，把握民情民意，更好地为民代言。当然，这需要花费时间和精力。由于种种现实原因，人大代表与选民之间非常缺乏互动。专职代表制度或许能够更好地适应回应选民表达的需求。常务委员会的信访机构是受理本地区选民来信来访的常设机构，负有登记、交办、转办、督办信访事项和回复信访人的义务。来访有接待，件件有回复，可以作为一项制度要求。我们还可考虑借鉴国外的议会专员制度，赋予信访机构一定的调查权和处理建议权，可以通过质询、听证等方式调查影响较大的信访事件。信访机构可以作为统一受理和回复所有针对本机关的来信和来访的窗口，受理信访事项并分发本机关其他相关工作机构处理；如果信访事项不在本机关工作职责范围内，则在登记之后转发其他机关(行政、检察、法院或其他人民代表大会)的信访机构，或告知信访人向其他机关的信访机构提出。如果该事项已经或依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决，则可以在登记之后告知信访人依照法定程序向有关机关提出。这里特别指出的是有关规范审查建议的处理问题。《立法法》第99条规定，社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。即使在本世纪中，也有不少公民提请审查有关法规，但是从未有过反馈和回应。这些建议都如泥牛入海，杳无消息。可以规定，当一定数量的公民提请审查时，审查机构应启动审查程序，并回应当事人。⑨
其次，对于通过参与性渠道征集而来的有关规范草案的意见和建议，无论是制度规定还是实践都没有要求回应。《立法法》规定了听证会、座谈会、论证会、公布草案征求意见等形式，但是对如何处理和是否需要回应等问题，未作规定，留有空白。有关工作机构应当对意见和建议进行分析整理，归纳概括，就是否在草案修改中加以采纳及其理由进行公开说明。⑩
最后，可以就公众普遍关心、涉及本机关立法事务的公共表达事件召开新闻发布会，说明情况，解疑释惑，表明态度。这就需要有关工作机构密切关注社会性渠道内的公民表达。
(二)行政机关
按照宪法，行政机关是国家权力机关的“执行机关”。“执行”的含义较为宽泛，不仅包括为了履行行政管理职能而依法制定规范，而且包括依据既定的规范管理社会。
行政机关在制定规范——特别是那些涉及公民权利义务的规范——的过程中，应当多渠道地倾听公民的表达，并根据不同渠道的特点对来自不同渠道的公民意见予以不同方式的回应。在此方面，无论是制度规定还是实践，都很不完善。《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》规定了各种听取意见的形式和途径，例如听证会、座谈会、论证会和公布草案征求意见，却对行政机关如何处理、是否应当回应却未置一词，完全空白。至于回应围绕行政规范制定所形成的社会舆论和公共表达事件，在制度上也是付诸阙如，在实践中比较少见。
行政机关在实施规范、作出具体的决定或决策过程中，也应具有一定的开放性和回应性。行政机关应保证行政相对人、利害关系人在行政决定或决策程序中的表达权，并按照程序的规定来回复。那么，行政机关对于行政相对人和利害关系人通过行政决定或决策程序之外的渠道的诉求表达，例如通过机构性渠道和社会性渠道的公民表达，是否需要回应呢？按照《信访条例》的规定，信访工作机构和有权处理信访事项的行政机关有义务受理和回复信访人的来信来访。在这里，信访程序和通常的行政决定程序衔接在一起了。对于通过社会性渠道的公民表达，的确难以一一处理和回应。但是对于行政相对人或利害关系人在社会性渠道中造成的影响较大的表达事件，无论是个体表达事件还是群体性表达事件，都应当建立处理机制。这一机制虽然在客观上有鼓励表达者制造表达事件的可能，但是更能够满足那些投诉无门的当事人的正当表达需要，是利大于弊的。这一机制也不仅是回应当事人的诉求的，而且是回应社会公众的关切的。这就引出了有关行政机关回应性的另一个问题：行政机关是否应当关注和回应在行政相对人和(法律意义上的)利害关系人之外的其他人的关切？有时一个具体的行政决定或待决事项所引发的不仅是行政相对人或利害关系人的行动，还有其他人的关切。很显然，无论何种情形都关注和回应其他人的关切，不仅是不现实的，也是不必要的。但是当关切上升为公共关切时，意义就不同了。关切者不再是个别的人，而是社会公众；关切点不仅是或不再是特定的当事人利益，而且是一般的社会公共利益；关切对象不仅是或不再是一个具体的行政决定或待决事项，而是制度的改进或设计。公共关切引发了公共表达事件。对于公共关切，行政机关通过通常的行政决定或决策程序作出一个合法合理的行政决定或决策来回应就不够了，而应有一个特别的回应机制，例如公开声明或举行新闻发布会。
在回应过程中，行政机关就是否采纳公民的诉求作出说明，提供理由，并在法律框架内尽量兼顾合理的要求。但是，参考公民表达中的意见和建议，不能突破既定的规范；也就是说，针对规范制定过程并经过正当程序纳入到规范之中的要求应优先于针对规范实施过程并试图纳入到规范实施决定之中的要求(如果这两种要求有冲突的话)。因为，经过程序化的要求能够更全面、准确地反映公民的理性意愿。如果某一规范不合理或者滞后于社会的发展，但我们通过公民的利益表达能够推动规范的及时改进，则将是解决这种问题的较好办法。只有这样，才能妥当地处理民主与法治的紧张关系。
(三)司法机关
人民法院、人民检察院分别享有审判权和检察权。最高人民法院和最高人民检察院还可以制定和发布司法解释、司法政策以及有关司法工作的其他规范性文件，这些实际上是规范制定权。规范制定权的开放性应大于检察权和审判权的开放性。特别是有关司法解释的规范深刻地影响了公民的权利和义务。其制定过程应向社会适当开放，开辟参与性渠道征集公民的意见和建议，并予以回应。
在机构性渠道中，人民检察院建立了比较完善的对公民表达的处理和回应制度。《人民检察院信访工作规定》把向人民检察院反映情况，提出建议、意见或者控告、举报和申诉的活动都统称为信访，要求各级人民检察院设立信访工作领导小组、具体负责信访工作的控告申诉检察部门，建立一整套的信访受理、办理、交办、督办、转送和回复的程序制度。按照这一制度，每一信访事项的受理情况、办理结果都应书面回复信访人。值得称道的是，这一规定要求在回复办理结果时回复文件应具有说理性。在处理具体案件的过程中，人民检察院应谨慎开辟参与性渠道，并可尝试针对在检察官之间是否作出不起诉决定存在异议的案件，召开有限范围人员参加的听证会，征求意见。既然听证，也应采取适当方式处理和回应听证意见。对社会性渠道中针对检察行为而形成的公共关切或影响较大的公共表达事件，有关检察院可以在不影响独立办案的条件下通过适当方式回应。适度的互动是需要的，这有助于消除公众的质疑，为依法独立办案营造一个有利的环境。
人民法院行使审判权，具有相对较少的开放性。但这不是说人民法院不可以在法律框架内通过审判行为回应社会的需求以及通过诉讼程序回应当事人的诉讼行为，而是说人民法院在案件审理过程中对当事人和其他人通过诉讼程序之外的渠道所表达的意见、建议和要求应保持克制的、沉默的态度，以免影响依法独立公正审判案件。这是由司法的性质和特点所决定的。司法者需要以冷静、客观、中立的态度，独立、不受干扰地作出判断。同时，诉讼制度设计了双方当事人公平陈述和论辩的程序，如果法庭考虑或采纳一方当事人及其支持者在诉讼程序之外的意见和要求，对另一方当事人来说就是不公平的，也是违背诉讼程序的公平原则的。在案件判决书生效之后，就可以多一些回应性。例如判后释疑就是一项很有意义的对当事人疑问的回应制度。甚至可以就一些广受质疑的影响较大的案件，对公众作出回应。香港终审法院前首席法官李国能说：法官依法办案，无需掌声。但是在案件判决遭受广泛质疑时，还是有解释和说明其公正性的必要的，特别是在当下我国民众对司法没有足够信任的情况下。论及法院的回应性，不能不提到涉诉信访的受理和回应问题。各级法院按照最高人民法院的要求，建设“立案信访窗口”。但是在程序上立案与信访还是应当分开的。对于信访中的申诉，则应纳入审判监督程序予以处理；对于当事人对生效判决的疑问，可实行判后释疑；对于人们对法院工作的意见和建议以及对法官的投诉，则应有专门的处理和回应程序。
在公民民主意识迅速增长和新媒体等资讯手段日益发达的形势下，我们不妨将回应型政府建设作为国家的一个明确的政府建设方针或目标提出来，以推动相关的制度建设，这既可以凝聚以前的相关实践和努力，又可以指明未来政府建设的一个方向。也许一个更根本的问题是如何赋予表达者充分、有效的民主手段，以促使政府按照制度的规定去适当地回应公民表达。
①刘灏、刘中璞：《辽宁庄河千名群众市政府前下跪反映腐败遭拒》，http://politics.people.com.cn/GB/14562/11416603.html，2013年8月3日访问。
②[美]德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，中国大百科全书出版社1998年版，第6页。
③除此之外，公民还可以借助国家机关系统内的权力监督与制约机制来促使负责机构或官员处理和回应其诉求，例如提起行政诉讼，请求法院判决行政机关依法作出行政行为。但是谁来监督监督者、制约制约者？又如何促使国家权力机关改变立法不作为和人大代表关注民意？最终还是依靠公民自身，靠这些民主的制度措施。
④法官选任的情况比较特殊。在我国，法官是由人民代表大会或常委会任免的。在所有的国家机关中，司法机关与民意之间的距离最大。它不是立法机关，立法机关需要与民意保持最密切的联系而成为一个民主机关。它也不是行政机关，行政机关也需要在法律的框架内及时、灵活地回应民众的要求，以促进整体的福利。司法机关应严格地服从既定的法律，不受任何势力非法干涉。在制度上，许多国家的法官不是选举产生的，而是任命产生的；有些法官享有终身的职务保障，非因有不当行为不得被解职，也不得被随意调离原有工作岗位。即使是选举产生的法官，也往往有远远长于立法和行政官员的任期，而且可以连选连任。这种制度安排的意图在于使法官可以与民意的起伏涨落之间保持一定的距离，对外部的势力保持一定的独立性，以严格地适用法律，促进司法公正。
⑤最近几年选民联名罢免人大代表的事件时有发生，说明一些民众已经认识到民主手段的抗争功能，但是相关人大常委会大都消极处理，大事化小，小事化了，最后往往不了了之。有关个案，参见韦洪乾：《天津196位选民罢免代表事件调查》，《检察日报》2007年4月23日第5版；柴燕菲、孙旭萍、余哲：《杭州市下城区64人申请罢免人大代表被驳回》，http://news.sina.com.cn/c/2010-08-19/214020934639.shtml；周瑜：《代表单位75名原职工再次提出罢免申请》，《东方早报》2010年9月22日第6版；杨华云：《湖南溆浦数千名选民投票罢免获刑人大代表》，http://news.sina.com.cn/c/sd/2010-05-26/052420346274.shtml；蒋格伟、吕娜、曾维红：《湖南祁阳县人大罢免挂名代表引热议》，http://news.sina.com.cn/c/2010-08-03/103320814764.shtml。上述网站报道的访问日期是2013年8月3日。
⑥国内一些学者详细讨论了司法权与行政权的区别，参见孙笑侠：《司法权的本质是判断权——司法权与行政权的十大区别》，《法学》1998年第8期；陈瑞华：《司法权的性质——以刑事司法为范例的分析》，《法学研究》2000年第5期；刘学在、胡振铃：《论司法权与行政权的十大区别》，《培训与研究——湖北教育学院学报》2002年第4期。但本文回避使用司法权和行政权的概念，因为这两个概念有太多的争议。
⑦[德]亚历山大·隆戈柳斯：《立法听证：一个德国议员的经验》，雪飞译，载杨雪冬、陈家刚主编：《立法听证与地方治理改革》，中央编译出版社2004年版，第256、258页。
⑧《政府价格决策听证办法》第27条规定，“定价机关作出定价决定后，应当通过政府网站、新闻媒体向社会公布定价决定和对听证会参加人主要意见采纳情况及理由。”这是一个较好的规定，它体现了上述“反馈义务”和“说明理由”两个原则。遗憾的是，它没能体现“理由更强”的原则，疏于规定当定价机关作出不符合主要听证意见的定价决定而应当承担更高度的证明义务。
⑨有关普通公民的规范审查启动权，参见王春业：《普通公民也应享有对法律文件审查的启动权——由一个地方性法规与国家部委文件适用争议案例引发的思考》，《北方法学》2007年第6期。
⑩2011年6月15日,全国人大常委会公布了社会公众对个人所得税法修正案草案的意见，做了一个好的范例。参见全国人大常委会法制工作委员会经济法室整理：《社会公众对个人所得税法修正案(草案)的意见》，http://www.npe.gov.cn/npc/xinwen/syxw/2011-06/15/content_1659065.htm，2013年8月3日访问。