中国农村政策两题，本文主要内容关键词为：中国农村论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从海外的报道来看，中国领导人对农业和农民问题是相当重视的。这一点很重要。我国农业的利润很薄。农民人数虽多，但组织程度太低，因此在政治经济生活里的声音很小，农业和农民问题很容易被忽视；而如果农业和农民的利益受到过于严重的损害，多少年转不过弯子来，势必危害大局。中国现在注意参考欧美和东亚的正面经验，也注意吸取原苏联东欧各国的反面教训，这是很了不起的进步。但也要看到，在当代的欧美、东亚和原苏联东欧各国，农业的份额都已经很小，农民的人数也已经很少，与中国当今的情形完全不可同日而语。中国的国情，要求对农业和农民问题有一个系统的认识。
回国跑了一些地方的农村，从下往上看，感到当前的农业和农村政策，还有一些可改善之处。中心的问题，是对浮在台面上的紧迫问题分别作出反应时，还需要更多一点对这些个别反应之间的互相照应。具体讲来，有以下两串问题。
农民负担、基层建设和财税改革
解决农民负担问题，要兼顾两头：一头是农民的情绪和要求，另一头是乡村基层组织的要求。1993年以来的办法，似乎是中央越过地方和基层组织，通过直接的干预来满足农民的要求。这样，地方和基层的干部难免有怨言。村干部认为他们为上面办事，连工资和办事的开支都是自己厚着脸皮向农民要来的；现在上面的做法使他们很被动，有些农民把他们看成贪官污吏。省地县乡几级，对此事差不多都不以为然。部门发展农村业务，没有财政预算，你不让他向农民敛钱，他正好不干。偌大一个中国，离开省地县乡村，离开部门、中央领导就是想做好人好事，又能做多久呢！历史经验证明，由中央直接呼应群众要求，无论出发点多么对头，结果多半事与愿违。
农民负担问题的要害，首先不是过多，也不是过杂。要害在于，农民拿出来的各式贡赋，与农民获得的公共服务之间，完全脱节或者不成比例。一个地方，社会秩序有人维持，公益福利与日增进，农民拿10%也不会有问题；反之，钱粮全部或大部往上缴，供少数人吃喝买汽车，拿3%也可能弄得民怨沸腾。因此第一位的问题，是农民负担的取用之间的关联；其次才是取之有度。只控制取，不解决用，问题还是没有根本解决。目前由中央来控制农民负担不超过纯收入的5%，能否长期见效，大有疑问。即使见效，也只保了中央可得的正税，村庄可得的公共开支仍无保障。农民和农村的稳定，仍无可靠的财政基础。这里要强调，农民是很实际的。国家从农民那里拿走的，虽然也可以说最后总是“用之于民”，但凡农民不能直接看见和享用的，对他们来说就不能算。所以真正需要调查的一个问题是，目前从农民那里取走的资源，究竟有多大的比例是用于村庄的公共开支的。然后需要研究，这个取用比例应该有多大，以及通过什么机制来实现它。这就是说，在农民负担问题上兼顾农民和村庄两头是可能的。甚至可以说，只有兼顾了这两头，问题才可能从根本上解决。要做到兼顾，就要把建立村庄财政基础的问题提上日程。
目前的体制，村庄地宪法上被规定为村民自治。但究竟如何实行自治，远没有形成一整套办法。特别是没有村庄一级制度化的财政基础。这一点，人们熟视无睹，不以为怪。但是，如果绝大多数人口居住的村庄，没有公共服务的经济基础，上层建得再辉煌，还不是一个头重脚轻的危险构造？历朝历代中国的中央集权制，就是吃了这个头重脚轻的亏。多则几百年，少则几年几十年，迟早要砍掉那个越搞越重的头来同其脆弱的脚相适应。共产党建国后将正式的政权建制由县延伸到乡，但这一了不起的成就被人口增长所抵消。因为当今一个乡的人口差不多等于古代一个县。在乡以下，建国后广泛建立党组织。过去几十年的现代化动员，在村庄一级就靠党组织。问题是，多年反反复复的政治动员，农村基层组织已经疲惫不堪。况且现代化社会经济建设，不能靠政治动员来持久。但要在村庄建政，即把正式的政府建制延伸到村庄一级，在中央集权制下显然不堪负担。剩下的选择，就是村自治。于是问题又回到村庄自治以何为其必要的财源呢？村庄自治写入宪法快10年了，现实状况是，村庄公共事务，一靠乡村企业的利润上缴，二靠村干部在国家正税以外自敛。“企业上缴型”覆盖面小，只有沿海和大城市效区的部分村庄可以完全依靠乡村集体企业的超额利润来为村庄公共服务。“自敛型”则引发村庄内社会关系紧张，一方“要钱要粮本命（指计划生育）”，另一方“防火防盗防干部”。自敛而不足，就是第三种模式，即村庄组织完全散了架，村庄公共事务衰败。大体估计，第一模式和第三模式，可能各占25%，第二模式，占50%。因此，头重脚轻的问题不但一直没有根本解决，而且在新的条件下可能加剧。这是异常危险的。现有不少人把流动农村人口看成洪水猛兽，其实，流动人口以家和家乡为本位。家是他们的盼头，千辛万苦挣的钱寄回去，年节假一定挤火车回去看看，多数人在外闯荡一回，最后还是回到家乡成家立业。流动人口的家乡不破败，他们行为就还有自律的基础；问题当然会有，但可以驾驭。但如果流动人口的家乡破败，期望破灭，加上其他条件，就可能变成大规模的无序状态，那才难以收拾，正真正的危险。
解决之首，就是建立村的财政基础。这个基础，第一不能靠乡村集体企业，第二不能靠正税以外的附加。说不能靠，是因为靠不住。首先，乡村企业的发展环境，已经大大改变。总趋势可以看得清楚：一是企业各要素和存量的流动性增加；二是企业对社区的独立性增加；三是市场竞争加剧，政策优惠减少。这三点，不但会把乡村企业的超额利润拉下来，而且会削弱社区对企业利润的控制能力。过去靠企业上缴维系村庄组织的，在今后一个时期，会遇到财务危机；其中一部分，将不可避免地转变为“自敛型”。那些正在创办乡村企业的地方，不可能再得到那样多的超额利润用于村庄公共服务。至于办不成集体企业的农村，当然也吃不上这个日趋缩小的大饼。因此，村自治的财源，从全局和长远着眼，不能靠乡村企业。其次，正税低而七七八八的附加税费多，历来是中国税制的痼疾。其结果，“撑死胆大的，饿死胆小的”，好事办过了头，也会变成坏事；更可难使相当一批基层干部把公务变成一项“盈利”的营生：搜刮杂费用于购买保护，同时在保护下搜刮更多的民财以肥私囊。这是制度使然，不单纯是个人道德问题。因此，在体制上，村庄自治的财源不能靠非制度化的“自敛”。剩下的，就只能在正税上面打主意。也就是说，村自治的财源要靠正税来制度化地加以解决。可否设想：(1)农业税作为地方税。税率可以反映地方农业生产率和经济结构的差别，总的农业税负水平应当略有提高；(2)依经济水平的不同，农业税中的部分、大部甚至全部，划归村财务帐户；(3)在农业税负不足村庄最必要公共开支的贫困区和灾区，由国家财政补助村财务帐户，达到维持最低公共开支流量的水平；(4)村财务帐户建在乡财政所，但只有村民大会可以决定如何开支，由村民委员会执行，并由乡财政所监督（而不是支配）；(5)超过村帐户开支能力的村庄公益项目，必须经村民大会绝对多数投票通过，才可集资兴办；(6)各部门各组织以村民为对象的商业性服务，只能在买卖自愿的基础上进行，不得以任何名目搭村财务帐户的便车。这些简单设想，只是提出问题和思路。如果要搞这一套，难点有两个：一是现有农业税的分配格局要变化，因为讲来讲去，国家要让出一块既得的资源给村庄，这虽然有益于国家和社会的长治久安，但涉及既得利益的再分配，总是一件难事。二是村财务帐户的设立，直至形成村自治完整的一套，要有系统的调查研究、试点、地方立法和全国立法等一系列艰苦工作要做。但要根本解决头重脚轻问题，非有此制度性投入不可。近年河北正定和安徽泰和等地的农村税费改革试验，值得总结推广。
粮食价格、经济结构和“公司加农户”
1993年以前，粮食市价连续几年低迷，农民收入低增长或零增长。虽然学者和农业部门多次呼吁，要求保护粮农利益，但政府并没有采取实质行动。1993年秋后，市场粮价刚一上扬，中央政府的行政干预立刻出台。又是限价，又是增加低价收购的数量，又是关闭市场，又是试图恢复粮食的独家经营。前几年地方分头进行的粮食体制改革的成果，几乎要被搞光。这表明，目前我们国家的宏观控制，仍然具有很强的城市偏向；而城市偏向，又总是同反市场导向的经济政策天然地连在一起。
粮食市场价格，在粮食丰收的年景里突然较大幅度上涨，是一系列因素共同作用的结果，但要分析一下，其中有无对经济情势反应或干预之不当。第一个因素，是粮食市场本身的周期性波。对付此种波动，能象发达国家那样，建立调节机制，熨平其峰，固然很好；但一时弄不象样，也无伤大雅，无非三四年一个周期，市场一会儿帮消费者，一会儿帮生产者，大家公平。最怕邯郸学步，涨价有人抑，落价无人管，正常的周期波动被畸形放大，危害将来的供求平衡。从这一点看，1993年秋至今政府管制粮食市场的不良后果可能要在下个周期才能完全看清楚。第二个因素，是粮农的通货膨胀预期。这个因素，同货币供给量过大有关。除非有效紧缩通货，恢复宏观平衡，才能解决问题。在反通涨过程中，单单管制粮食农场，等于对粮农实行个别歧视政策，使之单独承受通涨之害。另一个思路，为了管制粮食，就要管制生产粮食的投入品，如化肥农药；进而再按照投入产出流程，把一系列部门和产品管制起来。这样比较公平。问题是当今政府的管制能力，究竟还有多大。现在的经济管理部门和国营商业机构，根本不可能保持50年代的政纪政风。在此约束下，指望已经患上寻租饥渴症的“政策工具”来管制市场，平抑物价，岂不是与虎谋皮？其结果是，一面打击贪污腐败，一面增加寻租机会。弄来弄去，一笔糊涂帐，最后的受害人，还是弱势集团──农民和城里的低收入阶层。公平和效率一起损失，行不通也。即使从短期看，政府总是紧了才管，越管得紧，粮农和中间商越对粮食和其他农产品看涨，越易产生惜售行为，加上中央限价的地方首长负责制，通常会加剧地方封锁，对反通涨来说，实在是南辕北辙。第三，一般的通涨预期对1993年秋后的粮价上扬的作用，也不可估计过高。因为货币增发加快，从1992年已经开始。为什么粮食和一般生活消费品价格的上扬，要到1993年下半年才成为突出现象？这里一个关键变化，是1992年以后，我国股票、地产、期货和企业产权市场有了突飞猛进的发展。有的研究者估计，在这几大市场里的资本总额，约在3000～4000亿元之多。就是说，不但吃进去这几年增发货币的全部，而且引起居民储蓄向其流动。一般地说，这批资本的运动，对居民日常消费品的影响不大，甚至因为购买力转向投资投机而减缓日常消费品市场的需求压力。这是1993年7月以前的情形。由于这几大市场发展过猛，问题多多，从1993年7月起，政府由金融整顿入手，清理上述几个市场。这是必要的。但下药过猛，同时又做不到将游资全部回笼银行，客观上使一部分购买力从上述几大市场转移。这个条件，配之以预期变化，恐怕是包括粮食在内的居民日常生活品物价指数，在1993年下半年快速上扬的一个原因。国民经济发展到今天，非国家直接控制的投资投机恐怕总要占一个合适的份额。人为打压，便宜了境外资本不说，也不利国民经济自身的平衡。记得1988年时讨论反通涨，当时中央财经领导小组办公室的卢键提出卖黄金、卖房子、卖企业和卖土地，分流民众的手持现金。当时不可能大卖资产存量；即使国家敢卖，老百姓也不见得大买。这两年存量资产终于买卖兴隆，却又出现大批泡沫经济，一大桶凉水浇下去，弄得购买力回移，预期畸变，人为造成一个猛虎下山的态势。今后抑制通涨，不仿仍考虑卢键的思路，引虎回山。
无论如何，粮价既然已经上扬，就不必急急忙忙下行政命令去压。应当看到，粮食消费在城乡居民生活中的相对重要性已经普遍下降。粮食市价对整个市场价格的带动作用，也不象以前那样显著。粮价上升直接威胁的是一部分城里的低收入的人口。因此在思路上，不能为了这一小部分居民的生活保障而破坏粮食市场的机能。相反，应当坚持放开粮食市场，仅对低收入者加以适当补贴。由于缺乏可靠的收入统计，谁是真正的低收入者难以识别，因此，可以利用居民随收入水平上升对粮食质量日益敏感的特点（就是有点钱的人家，宁可吃贵一点的好粮食，也决不吃便宜一点的差粮食），由政府在城市赁证供应低价低质米面。除此之外，政府只需帮助培育大城市的多元竞争的粮商体系（中小城镇可自发解决），而不必破坏粮食的市场机制。特别不要左管右管，再把一个大包袱压在自己身上。这些问题，六七年前原国务院农村发展中心都组织过系统的研究，报告还在那里摆着，不妨找来看看。
还应该看到，我国粮价的大变化趋势，已经接近一个重要的拐点。目前小麦的市价，与进口小麦的到岸价已经相当接近。其他粮食品种，早晚会呈现同样的趋势。等越过这个拐点，中国经济政策的一件大事，就是要防止当国产粮食的价格稳定地超过国际市场粮价后，原有自给自足为主的粮食生产结构和消费结构滞后不变，也就是要防止中国重蹈日本错误粮价政策的覆辙。
这是因为，中国不但没有日本那样雄厚的国力来补贴粮食和农业，而且，由于大量劳动力压迫于土地，中国的持续经济增长更有赖于快速的农业经济结构变革。这个论点的主要依据是，在人多地少的条件下（即劳力便宜土地贵），生产粮食和大宗农产品这类土地密集而非劳力密集的产品，没有比较优势。比方一亩麦子，顶多用个15工；每工纯收入就算10元，总共也才150元。我们这里，平均每个劳力只有3亩地，总收入450元；再加一季，900元，养三口之家，还是贫困户。相比之下，牧业、养殖业、经济作物、园艺业以及工商业，只要一点土地即可利用大量劳力，日工资虽然也不过10元，但每个劳动力每年的有效工作日可以达150、200甚至300天，平均每个劳力的年总收入就可达到1500、2000、3000元。因此，粮食和大宗农业的比较利益低，要害是生产这些产品无法充分利用便宜而富余的劳力。反观人少地多的国家，劳动力贵而土地相对便宜，生产粮食就合算，因为规模经济和比较利益双收。把这两种资源结构生产的粮食摆到一个市场上，除非人多地少国的经济发展的绝对水平太低，土地和劳力的机会成本几近于零，否则它的粮食一定要比人少地多国家的昂贵。土地稀缺地方的经济越发展，生产粮食的相对损失越大。它不如转移这部分土地和劳力生产效益更好产品，同时向以下两个地方进口粮食：一是同样人多地少、但资源利用的机会成本低的落后地区；二是人少地多的发达国家。上述道理不复杂，但要在运输、外汇、产品市场等一系列现实的约束下，给各个地方大量分散的生产者准确的信号，除开市场价格机制，没有其他更简便和快捷的办法。这就是说，粮食问题，到了可以利用国内不同地区之间的差别以及国际市场、加快结构变革来求解的阶段了。扩大市场机制的利用，是作好这篇文章的必要条件。相反，稍有波动就恢复行政管制，强化地区封锁，再版统购统销，近不能刺激粮食生产，远不利结构调整，因而是错误的政策。
近十年来，中国人已经在吃农业结构变革的饭。试想我国人口增加了这么多，耕地减少，粮食面积减少，单产又并没有革命性的增加，可是为什么城乡普通人家的饮食质量反而有了显著提高？原因就是近年畜牧、养殖、水产水果和园艺农业等开发性有了突飞猛进的发展。而这些领域能有大发展，就是市场机制受到的干扰少些，利润驱动，产供销各个环节都吸引资源投入，很快形成气候。更重要的，是这些产品比单一种粮，可以吸纳更多的农民就业，这个自发的变化过程，显示了由市场调节的农业结构变革，是可能兼顾食品供应和农民就业收入这两个方面的。解决中国农业问题，沿着这个方向才能事半功倍。从这个角度看，粮价的上涨，撇开不当干预的部分，不利之处是短暂的。反通货膨涨，一是控制货币发行，二是引虎归山，分流既定压力，三是应用利率杠杆鼓励储蓄。不必单独对粮食和副食特别关照。仅就粮食市场而言，咬牙挺过去，前面一片光明。反之重返统购统销那一套，政府背负过重的责任，又做不严密管制，轻诺寡信，城里人不会吃得更好，乡下人也不会更富，几头不领你的情，又是何苦！
自发的农业结构变化里要加一个东西，这就是综合性的大农业开发公司。泰国尚有“正大集团”“是拉差集团”这样创出品牌的公司，能够通过“公司加农户”的模式把大市场大技术同小农户联结起来。中国为什么农业生产技术部门总是穷得叮当响，农商部门只会吃垄断和管制饭，越走路子越狭窄？原因就是农产品的低价统制，没有盈利预期；同时部门分割，搞不成综合开发。同单一的粮食经营不同，开发性农业更为依赖市场和技术，没有组织创新不行。小农户作为生产单位是有效的，但依靠分散的小农从事大市场流通和新技术技术利用，交易费用和信息成本过高。其结果，一是最终消费品的价格高，二是农业经营的利润还是薄。搞了几十年，我们把农业投资叫成农业投入，因为事先就知道有会知道不会赚钱，但是，香港人在广东搞“光明”，泰国人在上海松江搞“大江”，不是表明农业也可以是一个能够盈利的产业吗？政府真要关照农业，第一不要管制价格，第二要给中外各种资本进入农业办开发性大公司，大开绿灯。中国这样大的市场半径，需要有一批大粮商、大肉商和大菜商，需要一批综合经营的大托拉斯。上层的大公司加下层的小农户，中国的农业和食品供应就大有希望。反之，上层一批东管西管破坏价格机制的官僚以及一大批靠垄断独霸的寻租者，底下是众多分散小农，中国农业和食品供应就永无出头之日。
总之，中国在目前这样的大转型期，仍然需要顾及自己农村人口众多的独特之处。这个问题，在当今世界上几乎没有国际经验可以借鉴。当前的农村政策，在村庄建设方面要谨慎和保守，即立足于那些无力办乡村企业的村庄现实，将村庄公共事务的财源牢靠地建立在正税的基础之上；在农产品价格问题上，则要大胆改革突破，废除连锁价格管制，改城里的全民补助为仅对穷人补助的制度，对价格机制启动结构变化，并辅以“公司加农户”的组织创新。这样的两手结合，兼顾稳定，发展和改革，也兼顾城乡的当前利益和长远利益。