论我国物业税税制改革的制度环境，本文主要内容关键词为：税制论文,物业税论文,制度论文,环境论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.42 文献标识码：A 文章编号：1004-4892(2010)01-0037-07
世界各国经验表明，一国的物业税制度不是孤立的，而是深受其经济体制、政治文化、法律制度、财政体制、历史习俗等制度环境的影响。物业税税制形成机理模型可简要表述如下：规范的物业税制(F)=f[(充裕的税源(X[，1])，公平合理的税制要素设计(X[，2])，高效的税收征管(X[，3])]×有效的制度环境(有效的配套制度)。该理论模型说明，物业税制不仅是由税源、税制要素设计、税收征管等“硬件”有机构成，更是深受一国的财政体制、政治体制、法律体系、社会文化习俗等基础制度环境因素的“软件”影响。制度环境是通过影响表达式f和直接变量进而深刻决定着物业税制的形成。我国早在2003年就提出要开征规范的物业税，但时至今日仍难以真正“空转实”。笔者认为，物业税制改革之所以困难重重，是受到相关制度环境的“瓶颈因素”制约，本文拟对物业税税制改革所需的制度环境作粗浅探讨。
一、不清晰的产权环境导致物业税税制形成发展缺失法律基础
不动产产权清晰是物业税征税的前提，也是不动产市场交易的前提，而不动产市场的成熟完善又是物业税发展的必要条件。我国的不动产在过去的计划经济时代往往是无偿、无期限、不流通使用，因而没有被承认价值。但在市场经济体制下，不动产由原来计划经济下没有价值或很低的价值逐渐显现出其应有的高价值，同时也使得物业税税源日益充裕，这就更需要严格周密的产权保护。
各国经验表明，物业税制的改革和不动产产权保护是相辅相成、相互促进。物业税开征必须建立在完备的不动产产权信息体系基础之上。而我国目前的不动产产权格局是城乡二元结构、房地二元结构，城市不动产在由计划经济的公有制向市场经济体制转变过程中由于种种原因形成多种产权性质的不动产。如何在我国这样的大国、不动产产权极其复杂的基础上开征物业税，是物业税改革过程中的首要难题。在现行诸多不同性质的产权中，除了商品房是完全产权，其他性质产权诸如无籍房产、“小产权”房、经济适用房、房改房、危旧房改造回迁房、集资房等，大多是残缺产权①[1]，产权人拥有房屋的所有权、使用权、占有权和处置权是不同的。由于房屋产权性质不同，直接决定了其销售对象不同。不同产权性质的房屋对物业税的改革带来了巨大障碍[2]：
(1)对大量无籍房产和产权处于分割状态下(产权残缺)的不动产如何征税？如何合理确定其纳税人？无籍不动产和残缺产权是开征物业税首要面临的难题，关系到纳税人的确定，因为物业税的纳税人通常是所有人或者所有人与使用人商定。
(2)由于土地使用形式的多样化，不同产权性质的不动产取得成本相差很大，导致不同产权的房地产价值总量存在巨大差异。因而，对不同产权类型房产的价值如何评估仍是一个问题，处理起来也较棘手。而且不同性质房产的纳税人的负税能力差异也很大，如何对商品房以外其他产权性质的不动产进行计税价值合理评估？如何才能保证合理税负、确保与纳税人的支付能力对应？兼顾税收公平和效率？等等。
(3)从理论上分析，产权残缺是导致我国对个人自住用不动产免税的内在原因之一。征税的前提是所征税对象的产权必须清晰、完整。只有明确征税目的物的控制权主体才能确定纳税主体，而纳税主体必须享有被课税目的物的收益权才会有纳税能力[3]。计划经济时代，有收益权但无控制权的残缺产权导致我国现行的不动产税制度对居民居住用不动产免税的优惠政策。随着社会经济的发展，我国不动产市场化程度越来越高，产权日趋清晰，如表1和表2所示。时至今日，应当对居民自有房屋(拥有所有权或归属权、占用权、支配权、使用权)征收物业税，否则就存在税收真空。如果仍然沿用计划经济体制条件下产生的物业税制，继续对私有产权条件下的个人居住房屋免税是不合理的。物业税改革的重要内容就是“扩面”——由法人扩展到自然人，而产权残缺是其最大的阻力之一。另外，残缺产权会严重影响不动产市场的发育，进而影响到物业税税制的根基——物业税税源。而且残缺产权或产权保护不周等会严重影响纳税人对物业税的支持。
二、现行不规范财政分权导致物业税税制形成发展缺失财政体制基础
财政分权是物业税制改革和发展的契机[4]。然而我国的财政分权改革却并没有对物业税制产生这样的效果，究其原因是现行财政分权并不是规范意义上的财政分权改革，基本的判断就是现行的财政分权改革并没有促使地方政府预算硬约束，反而还造成了现行地方政府“逆向软预算约束”③[5]。正是我国地方政府的“逆向软预算约束”导致物业税制发展缺失财政体制基础[6]。
(一)现行不规范财政分权体制导致地方政府“逆向软预算约束”
现行财政分权制度安排本身存在的内在缺陷最主要表现为：现行财政体制侧重收入的划分而缺乏对事权责任的清晰界定、各级地方政府尤其是基层政府财权(财力)与事权严重不对称。分税制改革设计初衷现在回头看应是要建立一种“弱地方税+强转移支付”的体制，但事实上作为分税制改革重要内容之一的转移支付制度并没有达到预期目的，而地方税仍然十分薄弱。照理，当地方财政存在收支缺口时，通常有四种可供选择的办法：第一，鼓励或授权地方政府开征新税或提高税率；第二，中央对地方进行强有力的转移支付；第三，鼓励或授权地方政府提高收费标准或增加新的收费项目(地方非税收入)；第四，允许地方借债。分税制改革使得税权高度集中在中央，转移支付制度又不完善，我国现行法律禁止地方借债。那么地方政府在收支差额严重的情况下，向预算外和非预算收入发展似乎成为必经选择。而且伴随着分税制的推进和逐步完善，这个制度对地方政府的一种“驱赶”效应，地方政府逐步将财政收入的重点由预算内转到预算外、由预算外转到非预算，从收入来源看，即从依靠企业到依靠农民负担和土地征收，从侧重“工业化”到侧重“城市化”④[7]。现行不规范财政分权改革导致严重后果就是地方政府预算软约束和“逆向软预算约束”。
(二)地方政府“逆向软预算约束”机制是制约物业税制发展的直接原因
不规范的财政分权导致地方政府事权远大于财权，地方政府的理性选择是利用“逆向软预算约束”机制向预算外和非预算收入拓展自己的非正式财权。笔者认为，这是使得作为地方政府规范的预算内收入的物业税“遭排挤”的直接原因。同样是对土地等不动产征收的收入，地方政府为何独独青睐土地出让金之类的非预算收入(如表3所示)，而对规范、合理的物业税“冷眼相待”？其中最重要的原因是地方政府对这两者收入的支配权不一样。以土地出让金为代表的预算外和非预算收入边际留成高，接近90％，某一级地方政府使用起来方便而且通常不需要上解下拨，而且筹集成本低。物业税虽然是完全的地方税，不需要与中央共享，但目前规定物业税收收入通常在地方几级政府共享(如表4所示)。物业税虽然潜力巨大，由于现行税制极度不合理导致这类税种收入弹性低，很难随着经济发展自然增收，需要政府花大力气改革完善，前期投入巨大而见效很慢，这自然引不起地方政府的兴趣。由于物业税天然地适合地方税，中央政府本身对其并不是很在意，这是物业税税制改革严重滞后的重要原因。近年来，中央政府积极推进物业税的试点改革，其中很重要的动机就是想通过发展物业税来充实地方政府预算内税收收入，以此来制约地方政府对非预算收入的过度依赖，规范地方政府的收入结构，有助于解决地方政府现存的严重“逆向软预算约束”问题。
(三)不彻底的财政分权体制缺陷是制约物业税制发展的根本原因
现行财政分权是很不彻底，主要体现在地方政府没有相应的财权或者说其财权与事权严重不对称。地方政府没有地方税的税收立法权，地方税的税基、税源、税率、乃至以后的调整权都完全掌握在中央手中。对以物业税为代表的地方税地方政府具有完全的剩余索取权，但却不具根本的剩余控制权(随税源的变化调整税种和税收政策的权利等)。根据哈特的产权激励理论，必须界定对某种资源的剩余控制权和剩余索取权，并使它们对称分布形成完整的产权。这是资源有效配置的必要条件，也是产权激励的奥妙所在。如果合约的一方只有控制权而无索取权，他就会不思改进控制方法和滥用控制权；如果只有索取权而无控制权，他就几乎不具有任何激励开发有效运作资源的方法。如前所述，地方政府对预算外和非预算资金有较高程度的剩余索取权和控制权，因而对其相当倚重，甚至继续以各种可能的手段向预算外转移财力等。
地方政府除了使出浑身解数来拓展预算内的税收收入，例如通过招商引资发展工商业来筹集增值税、经营城市等发展营业税等，而对新兴的有着巨大潜力的物业税种却“望而却步”。物业税制虽然税源日益丰厚，但影响其增收主要是其计税依据、税率制定等关键的税制要素不合理，亟须改革才能增收，但地方政府对属于自己的地方税——物业税没有改革权利，只有“坐等”中央政府主导来推进改革。地方政府没有相应的地方税税权，这是阻碍物业税制发展的根本原因之一。另外，不彻底的分税制改革只是规范了中央和地方政府的收入分配关系，但没有触及到省以下的四级地方政府的财权和事权的合理分配。物业税是完全的地方税，但并没有明确是属于哪一级地方政府的地方税，现实往往是每个省几乎都有自己的分享方法。这样的体制环境，每一级地方政府对物业税的剩余控制权和索取权都不是清晰的，每一级政府都想“搭便车”分享收入，但是却都不愿意为改革物业税的巨额成本“买单”，这也使得物业税制改革呼声微弱的现实原因。
三、现行地方政府治理的激励与约束机制导致物业税制改革缺失政治基础
图1 现行地方政府治理环境对物业税税制改革影响示意图
单纯的讨论财政的收入、支出和转移支付，只是财政的一个方面即“财”的方面，要真正全面理解财政收支的影响因素，还应深入到政府行为的层面即“政”的方面。财政分权改革是与地方政府政治环境息息相关的，政治环境决定了(1)地方政府必须做什么？(政治制度要求它们完成的任务有哪些)；(2)地方政府官员有着什么样的激励机制与约束机制？地方政府在现行的激励、约束机制下，对物业税制建设会产生什么样的影响？要改革完善物业税制，地方政府政治环境应作出哪些相应的改革呢？地方政府的政治环境影响物业税制运行机制如图1所示：
(一)“短期政绩”的激励及约束机制[8]
为什么地方政府没有动力去挖掘自己丰厚的物业税源，存在超越预算约束而筹集预算外收入或借债做事的强烈动机呢？这需要研究地方政府的激励机制，它对地方政府官员的动机结构构成重要的影响。地方政府是由那些关注自己的职业生涯和个人利益的官员组成的。在这些官员中，最关键的是那些对政府行为有着决定性影响的拥有决策权的第一把手。
在政绩合法性建设的政治环境中，政绩已经被非常细致地纳入干部考核与晋升制度中。同时，现行的干部晋升制度是一种典型的“淘汰制”，这种淘汰制还对年龄进行了限制⑥。这种激励机制对地方官员的行为选择产生了深刻影响。它诱使地方官员关注任期内的政绩，尤其是短期政绩。这使得地方官员利用上下级之间的信息不对称，不惜突破预算约束通过做一些投入大、规模大、难度大的“资源密集型”工程向上级传递关于自己政绩的信号。除了自己超越本级的预算约束来实现短期政绩最大化以外，上级政府还可以要求下级官员做出政绩，鼓励下级官员建设政绩工程，因为这样既可以将一部分政绩项目的成本向下压，另外下级的政绩也是上级政绩的一部分。这就形成上下级激励机制同构性，导致上级约束软化。目前流动频繁的干部任职机制下，县市第一把手的权、责、利经常是分离的。在任职的早期，他们有充足的动机利用手中的“权”突破预算来做各种政绩工程，然后获得升迁(“利”)。一旦成功，偿还债务等的“责”就落到下一任政府身上。
(二)现行地方政治制度环境对物业税制改革的影响
如何才能在短期内做出资源密集型的政绩呢？分税制使得县市级政府的财力非常紧张，地方财权被进一步上收，但事权却在下移，在这样的情况下要做出政绩是非常富有挑战性的。在我国，虽然物业税的增收潜力“小荷已露尖尖角”，预算外收入和体制外收入为何容易取代物业税成为地方政府的“首选”？在上述的地方政府官员的激励、约束机制下，一个官员要在非常短的时间里做出引人注目的成绩，就必须有能力动员足够的资源，突破已有的预算约束。这就必须要求有一定的收入来源，近年来许多地区的物业税源越来越丰富，但这种税要求制度建设和前期基础工程(例如摸清税源、保护产权、建设不动产评估机制等)的巨大投入，是一个长期工程，显然对于追求短期政绩的某一届地方官员是缺乏吸引力的，理性的官员是不会为下一届政府培育物业税制，极少可能为“他人作嫁衣裳”的。地方政府官员的目标是为了做出政绩工程，由于要在短期内做出，那么在为政绩工程的财力来源上更倾向于方便、快捷的收入，故预算外收入、体制外收入(尤其是土地出让金等收入)，依赖发展第三产业的营业税等收入成了地方政府快速筹集收入的最佳来源。
在上级政府对下级政府拥有人事任免权，并以GDP的增长作为考核标准的政治体制下⑦，我国的财政支出分权导致地方政府偏好于经济建设支出和除文教科卫之外的其他部门事业费的支出，而最能反映一个地区居民需求的科教文卫支出则无疑被忽视，甚至被其他支出所挤占。我国的政治体制决定了民众的偏好不是地方政府的首要选择。我国缺乏真正发挥作用的“用手投票”机制，“用脚投票”的机制也是非常弱，因此，我国并不存在使地方政府将居民的偏好作为自己选择的激励机制。而物业税是典型的受益税，民众往往把自己向地方政府缴纳的物业税当作是换取地方公共服务的代价，这已被物业税制良好运行的欧美国家的事实所印证。而我国目前的政治体制下，地方政府的财政支出重心并不是提高民众福利和当地环境改善等方面，因而会导致物业税诞生发展壮大缺乏良好地方政治“土壤”环境。
四、简短的结论
物业税制的形成和确立是以其社会、政治、经济、历史、民俗等各方面为背景的，它和整个社会的政治制度、经济制度、财产制度、法律制度以及社会组织结构等是相辅相成的，牵一发而动全身。必须深入研究现行物业税制改革的制度环境、影响现行税制的潜在因素，以及为建立健全物业税税制赖以生存的制度环境因素，以此为依据建立健全物业税制改革所必需的相关配套制度。物业税制改革实质是一个综合的改革，对此一定要有清醒的认识。
可以预见，我国的物业税制改革将是财政体制分权化的催化剂；将会促使市场经济法治基础的形成；促进符合我国国情的现代民主化公共财政的宪政建设；将是调解社会财富——不动产利益分配的有效工具。物业税制改革将发挥我国社会、经济双转轨的助推器作用。由于物业税制改革本身所具有的深度和广度，其意义已经远远超出对现行税制的简单修补。我国物业税制的全面改革，必将对我国的富强、民主、繁荣和文明产生积极而深远的影响。
注释：
①产权是一组权利或一个权利体系，一般可以分作四项：狭义所有权或归属权、占用权、支配权和使用权。产权也可进一步简单概括为两个部分：一部分称为收益权，另一部分称为控制权。产权是由收益权和控制权结合而成的一个有机体，去掉有机体的任何一个部分，都会破坏产权这个有机体的性质与功能。如果对某一物品，只有收益权但无控制权或者只有控制权而无收益权，那么对该物品或资源的产权就是残缺的(肖耿，1997)。
②由于数据的可得性，这里采用2005年数据，由于近年来城镇居民住房私有率是向更高的发展趋势，因而2005年的数据能说明目前的情况。
③相对于分税制改革前，一种新的软预算约束开始出现，各级地方政府开始通过“自上而下”地索取资源来突破预算限制，包括地方政府向企业和个人征收正式税收之外的各种苛捐杂费，通过各种政治压力或交换关系诱使所辖区域的企业或其他实体单位向政府倡导的政绩项目或者其他公共设施出资，上级政府拿出一部分资金作为诱饵鼓励下级政府或单位利用各种方法集资来完成某项工程等等，参见参考文献[5]。
④从2007年1月1日起，土地出让收入要全额纳入预算管理，但执行效果欠佳。例如，2008年审计署公布国有土地使用权出让金审计调查结果显示，京津沪渝穗等11个城市土地出让管理存在严重问题，其中，土地出让净收益有1864.11亿元未按规定纳入基金预算管理，占11城市土地出让净收益总额的71.18％。
⑤由于数据的可得性，本文用2002年的数据说明物业税在地方四级政府中的分配比例，虽然数据不是最近年份，但由于物业税类税种在我国这几年一直没有做大的变动，因而可以推测近年来的物业税收入在地方各级政府的分配情况与2002年大致相似。
⑥有关我国目前的官员考核机制的详细分析可见周雪光著《“逆向软约束”：一个政府行为的组织分析》，载《中国社会科学》，2005年第2期。
⑦据笔者了解，某些地方政府官员升迁开始考虑民意调查，某些关系民众利益的公共开支及地方公共品的物价确定采取听证等形式。但这些仅是良好的开端的出现，远未形成气候和制度规范。
标签：物业税论文; 税制改革论文; 地方税论文; 产权理论论文; 预算控制论文; 预算调整论文; 预算收入论文; 预算执行论文; 财政分权论文; 财政制度论文; 不动产论文;