论我国旅行社企业国际化经营中的政府作用，本文主要内容关键词为：旅行社论文,作用论文,论我国论文,政府论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
企业的国际化经营，是指企业为了谋求更大的市场，寻找更好的资源，获取更多的利润，突破国家界限，向国外发展业务，参与国际分工和交换，实现产品交换国际化、生产过程国际化、信息传播与利用国际化以及企业组织形态国际化的过程，是企业由国内经营向全球经营发展的过程。一般来说，当企业经营活动与国际经济发生某种联系的时候，企业的国际化经营进程就开始了。
旅行社是连接旅游服务供应商与旅游者，使旅游交易活动顺利实现的企业法人组织。在很大程度上，旅行社决定了游客从客源所在地向不同旅游目的地以及在某个特定旅游目的地向不同旅游接待企业的流向和流量。正是这一功能决定了旅行社作为旅游业龙头企业的地位。旅行社经营出入境旅游的性质本身就决定了它必须是一个进行国际化经营的企业。然而，从我国旅行社目前的发展现状来看，旅行社国际化经营中面临诸多难题，譬如企业经营规模小、国际竞争力低下、国际化经营经验欠缺、市场信用缺失等。这些问题的解决除了旅行社企业自身要不断创新，练好内功，提高国际竞争能力外，在政府主导发展旅游产业的大背景下，充分发挥政府的积极作用对于推动旅行社企业的国际化经营也至关重要。当前政府在推动我国旅行社企业国际化经营过程中的作用主要应体现在以下几个方面：
一、全方位开放旅行社市场，为各类旅行社企业提供参与国际化经营的平等机会
市场经济是竞争经济，企业竞争是生产力发展的基础。我国旅行社企业进行国际化经营最大的问题是企业的国际竞争能力严重不足，而这又与长期以来旅行社市场化进程缓慢、市场竞争不充分有必然的联系。
我国旅行社市场竞争不充分首先表现在所有制形式单一，市场竞争主体不足。改革开放初期，旅游业被作为对外开放的窗口，入境旅游有了较大规模的发展，为了解决旅游供给严重短缺的问题，1984年国务院制定了“五个一起上”政策，使全民办旅游蔚然成风，旅行社的数量也相应地有了大幅度增加，但与宾馆饭店开始出现的投资多元化和民营化相比，整个80年代旅行社仍是国民经济和集体经济一统天下，民营旅行社的口子一直都未开。1994年以后，随着社会主义市场经济体制地位的确立，我国旅游业才真正开始向产业化方向发展。在旅游企业中，饭店行业较早地实施了对外资开放和引进海外饭店管理公司的措施，在较短的时间内，带来了先进的管理方法和技术，也培养了一大批经营管理人才，使饭店业的硬件和服务水平基本与国际接轨。与此相反，基于对旅行社是旅游业的龙头和创汇行业的认识，从防止外汇流失、维护行业秩序、保持国有经济的利益等角度出发，政府对旅行社仍实行严格的所有制限制。除了允许少量的私人资本进入旅行社行业外，整个90年代至今，旅行社行业市场化进程的最大成绩是允许试办合资旅行社。由于受严格的地域限制，加上有相当的“门槛”高度，到目前为止，合资旅行社的数量仍寥寥无几。因此，迄今为止，我国绝大多数的国际旅行社仍是国有经济，只有少量的集体经济和股份制公司。与国际旅行社相比，对国内旅行社在所有制方面的控制相对较松，但大部分也是国有经济和集体经济，只有少部分是股份制企业、股份合作制企业和个人出资的旅行社。所有制形式过于单一，是造成我国旅行社企业“小、散、弱、差”局面多年得不到改变，旅行社企业国际竞争力低下和国际化经营动力不足的根本原因之一。因为它从根本上导致旅行社市场竞争主体不足，限制了竞争，也阻断了旅行社参与国际竞争与合作的机会。目前，我国旅行社行业的利润率大幅度下滑，主要是由于经营范围狭窄、有效竞争手段不足等原因造成的，而不仅仅是旅行社企业数量太多的缘故。
其次，我国旅行社市场竞争不充分表现在政府对不同性质和不同规模的旅行社实施了不公正的市场待遇，歧视非国有旅行社和中小型旅行社，剥夺了他们平等参与市场竞争的机会。在我国旅行社行业中长期流行着一些偏见，如将小旅行社看作是搞乱市场的祸根；有背景和后台的旅行社被视为有实力的大旅行社；民营旅行社等同于不规范经营的代表，等等。这些偏见导致了在制定旅游政策时，对民营旅行社和中小旅行社采取了苛刻和歧视的态度，广大中小旅行社和民营旅行社成了这个行业的弱势群体和“沉默的大多数”，而国有和大型旅行社则在管理层的政策扶持下，市场竞争的压力和自身改革的动力都不大（张凌云，2001）。一个典型的证据是广大中小旅行社和民营旅行社很难获得出境旅游业务的经营权。北京神舟国际旅行社集团有限公司的总经理杨柳荫认为，中国旅行社将来发展的前景是以出境旅游来确定的，谁的出境旅游做得大，谁将来在中国旅行社行业的地位就越高。从世界范围看，美国前30家大旅行社、日本前10大旅行社都是以经营出境旅游业务为主，欧洲也是如此。从我国目前的情况看，国内旅游市场利润空间小而出境旅游利润空间大，入境旅游的利润已经越来越低。因此，对经营出境旅游业务的严格限制，将会极大地影响中小旅行社和民营旅行社的发展壮大和国际化经营进程。
随着我国正式加入世贸组织(WTO)，外国资本事实上已经取得了进入我国旅行社行业的许可证，而我们本国的自然人开办旅行社却要受到较为严格的限制，许多国内旅行社仍不能获得经营出境旅游业务的权利，这对国内资本来讲，显然是不公正的。因此，作为政府来讲，要推动旅行社企业的国际化经营，必须实行全面开放旅行社市场的制度安排。全面开放旅行社市场的政策含义是：旅行社既要对外资开放，更要对内资开放；允许生产要素在不同区域间的自由流动，取消对异地设立旅行社分支机构和进行异地经营的限制；放宽对旅行社经营出境旅游业务的限制，允许更多的旅行社经营出境旅游业务（钟海生，2000）。总之，全面开放旅行社市场，为各类旅行社企业提供平等参与市场竞争和国际化经营的机会，是优化我国旅行社行业组织结构和提高旅行社行业国际竞争能力的必然选择。
二、积极推动旅行社企业建立现代企业制度，真正确立旅行社企业的市场主体地位
现代经济竞争归根结底是企业的竞争，企业制度效率在企业竞争中起决定作用。建立和完善现代企业制度是我国旅行社面临的首要任务，而完善的企业制度是包括旅行社在内的中国企业参与国际竞争和成为国际化企业的基本保证。由于我国旅行社行业中国有经济占相当大的比重，所以国有旅行社企业现代企业制度的建立和完善是我国旅行社企业体制改革的重点。国有旅行社建立现代企业制度的一个基本条件是政企分开，减少行政干预。虽然目前我国国家旅游局、军警法机关、中央党政机关和各省党政机关已陆续与直属企业脱钩，但仍有相当数量的旅行社与某些部委局等有千丝万缕的关系，政府对旅行社企业的行政干预仍然广泛存在。
我国政府之所以要直接干预旅行社企业经营的理论依据无非是两个：一是认为旅游产品属于公共产品或准公共产品；二是存在着市场失灵问题。实际上，旅行社作为中间商，虽然在生产加工过程中，所需投入的生产要素也可能是自然垄断（如民航）、公共资源（如自然风光）和公共物品（如公路交通和社会安定等），但旅行社向消费者提供的最终产品既有排他性又有竞争性，是纯粹的私人物品。世界绝大多数市场经济国家的政府都不采取直接干预的办法来管理像旅行社这样的私人产品生产和竞争性领域。所以，以公共产品为由实施对旅行社企业的直接干预是不成立的。此外，从我国20多年来旅行社行业的发展实际看，由于市场发育滞后，政策的作用远大于市场的作用，有些表面上看似“市场失灵”的问题，实际上是由于旅游政策的不配套和动态不一致性引起的政策失灵所致（张凌云，2001）。因此，以市场失灵为由加强对旅行社企业的直接干预也是站不住脚的。旅行社市场对外资开放和旅行社企业的国际化经营，意味着我国旅行社企业必须加快体制改革步伐，不如政府自觉遏止直接干预旅行社经营的欲望，积极推动旅行社建立现代企业制度；不仅要与国有旅行社“脱钩”，而且要对其“断奶”，彻底抛弃对国有旅行社实行的有违公平竞争的保护性政策；不仅要推动国有旅行社建立现代企业制度，而且要鼓励和帮助民营旅行社建立现代企业制度。
三、鼓励旅行社企业间的联合重组，形成与国际接轨的旅行社经营分工体系
经营规模过小是影响我国旅行社企业实行跨国经营和国际合作的一个重要因素。2000年，我国8993家旅行社的资产总额为365.92亿元，实现营业收入469.95亿元，营业总额不及同期美国最大的旅行社通用公司的1/3和日本最大的旅行社JTB集团的1/2。此外，由于我国在旅行社的经营分工体系采用了将旅行社分为国际旅行社和国内旅行社的水平分工模式，造成每一部分的旅行社都要进行从产品设计开发、销售到旅游接待等一系列的经营活动，加上旅行社大多经营规模较小，使企业每一个环节的经营深度都不够。因此，我国旅行社要参与国际竞争，走国际化经营之路，行业组织结构的调整势在必行。目前理论界和业内人士普遍认为，我国大型旅行社要以资本为纽带，采用兼并、联合、相互持股等多种方式进行资产重组，组建大型旅行社集团，主要从事产品的研制开发、国际市场开拓以及旅游接待业务；中等规模的旅行社可根据自身的规模、内部结构等情况，立足细分市场，进行特色或专项经营；小型旅行社应重点加强企业内部改造，主要从事代理大型旅行社集团和中型旅行社的产品销售业务。通过这种调整，逐渐形成较为完善、合理的“大型旅行社集团化、中型旅行社专业化、小型旅行社网络化”的金字塔形的行业结构，逐步实现旅行社的集团化、网络化，使旅行社经营分工体系从水平分工体系逐渐向垂直分工体系过渡，最终实现我国旅行社行业与世界旅游业的接轨。
旅行社行业组织结构调整的关键在于旅行社企业间的联合重组能否及时和顺利地进行。从理论上讲，旅行社的联合重组应当是市场行为和企业行为，但这并不意味着政府在推动旅行社联合重组过程中就无所作为。相反，政府完全可以通过强有力的行政手段，拆除地方保护和部门保护的藩篱，在宏观政策导向上，鼓励和支持旅行社企业以参股、置换、特许、管理合同等多种形式进行跨地区的联合重组。
四、建立和完善旅游法规体系，规范竞争行为，为旅行社企业国际化经营创造良好的法制环境
旅游法制是我国旅游企业参与国际竞争的基石。但是与发达的市场经济国家完善的法律法规体系相比，我国旅行社行业管理的“旅游法”、“旅行社法”和“导游法”等正式的法律文本还处于缺位状态，有关的民法、商法由于实施机制方面的原因还存在不配套、针对性弱、执行力度小等方面的问题。目前我国旅游社法规体系主要是国务院条例、旅游局令、行业标准以及一些相关的行政法规为主，并且有许多内容与世贸组织规则相背离。这种状况不仅直接引发我国旅行社企业的不规范竞争和市场竞争秩序的混乱，更重要的是导致旅行社市场信用（包括资本信用和交易信用）的缺失。市场信用缺失将会严重影响我国旅行社在国际市场上的经营和竞争形象，影响我国旅行社的跨国经营和国际合作。因此，我国旅行社企业国际化经营和与国际旅游服务贸易体系接轨的过程，在一定程度上也取决于我国政府完善旅游法律法规体系的进程。
五、发挥政府在旅游促销和宣传方面的强大功能，开拓国际旅游市场
旅游业的发展固然离不开得天独厚的旅游资源，但将旅游资源开发为旅游产品并将其顺利销售给旅游消费者却离不开旅游促销与宣传。因此，除了旅游企业自发地进行必要和力所能及的国际旅游促销与宣传活动外，世界各国政府大多每年都要编制旅游促销预算，重点用于开拓国际旅游市场。有些国家的总统、首相等首脑在出国访问中也不忘宣传本国的旅游形象和旅游产品，其政府对国际旅游促销和宣传的重视程度可见一斑。按照国际惯例，接待国平均以其入境旅游收入的0.4%用于市场的促销，我国近几年中央和地方的旅游促销费用只相当于国际水准的1/5。根据世界旅游组织2000年7月出版发行的《世界各国旅游预算研究报告》对1997年全球128个国家（地区）旅游促销预算费用的统计资料，西班牙位居榜首，为7100万美元，中国香港列第7位，为4500万美元，韩国为2300万美元，居第18位，中国内地为830万美元，排第31位。在国际旅游市场几近白热化的竞争中，面对我国旅行社市场开放和旅行社行业的国际竞争力现状，政府必须加大旅游促销与宣传，开拓国际市场。当然，政府参与国际旅游促销并不意味着政府包办，在资金来源、宣传推广方式等方面可以采取公私合作等多种形式。
六、切实转变政府职能，加大支持力度，为旅行社进行国际化经营提供良好服务
旅游业是一个关联性很强的产业，旅行社又是旅游业的龙头企业，旅行社的国际化经营更要求相关政府职能部门和旅游企业的高度支持与密切配合。在推动我国旅行社国际化经营的过程中，只要政府能够切实转变职能，那么它在简化审批程序、提供政策指导与咨询、协调地方和部门关系、提供国际旅游市场信息、协助培养高层次经营管理人才等方面均大有可为。根据旅行社的行业特征，当前我国旅行社企业国际化经营过程中最急需的是信息服务，包括政策法令信息、竞争对手信息、市场销售信息、国际市场信息等。因此，政府除了充分利用自身的资源为旅行社企业提供信息帮助外，更应运用经济诱导等手段，动员、鼓励、推动社会力量健全社会化服务体系，为我国旅行社企业国际化经营提供包括信息、融资、培训、咨询等在内的全方位服务。