摘要：我国是一个农业大国，必须采取行之有效的措施坚决执行“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策。该国策落实效果直接影响到我国社会经济的可持续发展、社会稳定和粮食安全，因此是当前经济工作中一个重要任务，不容忽视。中央政府先后制定了一系列方针、政策和制度强调耕地保护的重要性，并且明确了耕地资源保护的内容和相关责任。比如，1986年的《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》和1994年发布《基本农田保护条例》。
关键词：经济发展；耕地保护；理论；问题
一、耕地保护的基本概念与理论
（一）耕地保护的概念
耕地保护的内涵较为丰富，通常解释为从法律、经济、行政和技术等方面，根据区域社会经济和人口发展的需要，维持一定数量和质量的耕地资源总量。新修订的《中华人民共和国土地管理法》对耕地资源保护的基本目标做出了明确的阐述，则是保证耕地资源的总量动态平衡。耕地资源总量动态平衡的基本内涵就是以区域人口和社会经济可持续发展需要为背景，确保耕地资源在数量和质量的供给上达到总体平衡。
（二）耕地保护基本内容
一是耕地的数量保护。耕地保护的基本内容和前提是耕地的数量保护，即保证一定的耕地数量不减少，维持耕地总量动态平衡。具体来说，耕地数量保护需要坚持国家土地用途管制制度，控制耕地转化为非耕地。
二是耕地的质量保护。生产能力、产品质量、环境条件、抗自然灾害能力等是评价耕地资源质量的重要指标。耕地资源质量保护的直接目的是不断增强耕地的社会经济利用效益和农业生产能力。建立耕地质量的动态监测系统，全面监测耕地质量的变化，进而实现耕地数量与质量保护并重的目标。
三是耕地的生态保护。耕地生态保护主要研究退化耕地和潜在退化的耕地，根本目标是使得己经退化的耕地恢复原有生产功能，预防潜在退化耕地的退化。
（三）耕地保护的基本原则
首先，根据本地区的人口及土地资源状况，从实际出发。耕地资源保护应立足于所在区域的气候、水文等自然条件、现有耕地的数量和质量、土壤质量、人口结构、社会条件和经济发展水平，从实际出发，力求实事求是地制定耕地资源保护目标和相应的管理措施。
其次，以实现社会、经济、生态的可持续发展为目标。实现经济、社会和生态的协调统一是制定一切管理措施的基本和终极目标。加强耕地资源的可持续管理，一是要确保一定数量的耕地资源面积，为维持和提高农产品产量提供基本前提条件；二是要增强耕地质量和完善农田水利设施，减少由于自然灾害引发的耕地资源质量下降；三是加强耕地资源的生态环境保护，避免水土流失等现象的发生，确保耕地质量稳定；四是要保障耕地生产能力总量的相对稳定和平衡。
最后，耕地供给与需求动态平衡原则。耕地资源保护的实质是为了确保一定数量和质量的耕地，维持耕地的动态平衡。在实际管理工作和利用中，耕地资源的保护需要重视未来人口的生活方式和粮食需求结构特征的变化。
（四）我国经济的快速发展与耕地保护的矛盾
1.保护与发展、需求与供应的双重矛盾
国家经济社会的快速发展，城市化水平的不断提高，大批农村剩余劳动力进城转变为城镇人日，推动大批新城市的建立。每年经济发展、企业招商建设占用耕地比例较大。同时，随着经济社会的发展，原有城镇需要调整产业结构，进行现代化建设和旧城的更新改造。新城市的建立和老城市的扩大是我国整个经济发展的内在要求，是实现现代化的客观表现，是社会发展的必然趋势，为此而占一部分土地，包括一部分耕地，是不可避免的。.
2.资源利用与生态保护的双重压力
全国耕地面积18.27亿亩，人均耕地只有1.4亩，不及世界平均水平的一半，仅相当世界人均耕地3.75亩的37 %，而且地区分布很不平衡。
我国耕地资源的主要特征却是耕地面积占土地资源比例小，耕地后备资源不足，质量低，人均耕地少，且日益减少。在自然条件和生产力所允许的条件下，绝大部分能开垦的土地已被开垦。近年来，耕地面积连年锐减，尤其是一些优质耕地的减少，很难靠开发来弥补。目前这种趋势还在发展。
二、新经济形势下我国耕地保护存在的问题
（一）土地资源的利用效率一直比较低
改革开放以来的城镇化加速发展，不仅扩大了工业、建筑业等对土地资源的需求，同时也扩大了道路交通等基础设施建设对土地资源的需求。在人地关系高度紧张的前提下，耕地资源的日益减少威胁着粮食安全与经济社会的稳定。
（二）建设用地结构不够合理
在整个城镇化发展不断加速的过程中，建设用地主要用在了工业发展领域，人口城镇化速度慢于土地城镇化速度，同时部分行业和领域还存在着产能过剩和低水平重复建设等问题。
（三）城镇化发展中城乡统筹与协调不足
由于客观原因和历史原因，我国属于典型的城乡二元经济结构的发展中国家，城乡之间的社会经济发展水平有着较大的差异性。城乡统筹发展不仅是解决城乡之间社会经济发展差距的必由之路，同时也是加快农业现代化、新型城镇化和工业化发展的前提和基础。城乡统筹发展的实现，在现阶段不仅需要政府的主导、农业的产业化发展，以及城市对农村的“反哺”，同时也更需要农村剩余劳动力的有序转移和城镇化水平的不断提升。
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（四）城镇化发展中地方政府过度追求土地财政
现阶段我国城镇化发展中，有关地方政府专注土地开发并由此获取财政收入。事实上，从土地财政形成的原因来看，无论是追求预算外收入，还是地方政府之间的竞争行为等，都不能完整而又准确地解释这种局面和现象。这种城镇化发展模式的不断演化和地方政府对土地财政依赖性的不断增强，显然会对城镇化进程造成不容忽视的重要影响。因为这种发展模式需要以获取农村土地，并且将土地出让收入主要用于城镇建设为前提，并最终导致人口城镇化与土地城镇化的逐步分离。结合土地资源的有限性和我国人地关系高度紧张的基本国情，土地财政并不具有可持续性，同时也对土地资源与经济增长的关系以及城镇化发展本身，形成了一定程度的扭曲效应。
三、新经济形势下我国耕地保护的制约因素
（一）新增建设用地需求大
随着我国工业化和城镇化的快速推进，新增建设用地的需求量也不断增大。一方面是新增建设用地指标不够用，另一方面是大量被征用土地闲置及存量建设用地低效利用。这其中一个重要原因就是“重平面扩张，轻内部挖潜”的城镇土地配置观。由于平面扩张的成本往往低于内部挖潜的成本，平面扩张不仅可以带动集体土地征用，增加地方财政，而且由此带来的形象工程作用更加明显，因此很多地方政府也更热衷于平面扩张式的发展。如此一来，耕地保护的局势便更加紧张，虽然迫于占补平衡的压力，开垦出等量的耕地，但“占优补劣”的现象比比皆是。
（二）耕地收益比较效益低
耕地是农民赖以生存的基本生产资料，从理论上讲，农民保护耕地的动力更足。但现实中，农民保护耕地的积极性却逐渐走弱，一方面由于长期的城乡二元结构，导致靠天吃饭的农民越来越趋向于资源更广、选择更多的城市生活。另一方面，由于农业现代化程度低，农业生产成本增加，经济效益降低，农民们将“保护耕地”与“坚守贫穷”划等号，一方面要保护子孙田，另一方面又无法享受更好的生活质量。
（三）耕地保护未形成社会共担机制
耕地是关系到我国粮食安全的重要战略资源，因此我们国家制定耕地保护政策的初衷是保证粮食自给自足。丹尼尔等认为，耕地除具有经济效益外，还具备粮食安全基础上的社会稳定、农耕文化传承、开放空间、农村景观、野生动物栖息以及提高环境质量等非市场化功能，且这些功能具有强烈的外部性。我国地域差异明显，区域经济发展不平衡，粮食主产区往往也是经济欠发达地区。这些地区保护的耕地面积越大，耕地保护的成本越高，但其非市场化功效，却被经济发达地区无差别地共享，没有形成耕地保护社会共担机制，这对耕地经营者而言并不公平，因此难以调动其积极性。
四、当前耕地保护的破解途径
（一）深化征地制度改革，保障耕地数量供给
一是实施控制征地范围的治本之策。要将征地范围严格限定在不以盈利为目的的公共设施和公益设施项目内。因此，要科学定义公益设施和公共设施用地，制定该类项目用地目录，只有目录内的项目用地方能启动征地程序，其他建设项目用地一律不予启动征地程序。
二是要严格执行“补充耕地数量质量按等级折算”制度。任何建设占用耕地，无论是公益性项目还是公共设施项目，都要严格执行“补充耕地数量质量按等级折算”制度。对补充的耕地，不仅要进行认证，确定数量，更要进行评估，确定质量。若被占耕地等级低于补充耕地等级，按1︰1补充；若被占耕地等级高于补充耕地等级，按1︰（1+1×级差系数）补充。
三是加快推进农村建设用地入市进程，保障城镇经营性建设用地供给。深化征地制度改革的目标就是缩小征地范围，其目的是为了建设城乡统一的土地市场，即在“四化”同步进程中，凡是不在“公益设施和公共设施”项目用地目录之内的，即只要属于城镇经营性建设用地，其指标必须通过市场取得，主要来源于农村集体建设用地。
（二）强化耕地数量和质量占补平衡
“占一补一”政策的落实，不光是数量，还应保证质量，这样才能实现真正意义上的占补平衡，保证国家粮食安全。国土资源部下发的“关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知”中就明确提出要“强化耕地数量和质量占补平衡”。应当充分利用国土资源部农用地分等定级成果及耕地占补按等级折算的成果尽快应用起来，纳入省级政府耕地保护责任目标考核中，坚决纠正占优补劣问题。另外，实施耕作层剥离再利用，将建设占用耕地的耕作层剥离，用于补充耕地的质量建设，也是保证耕地质量的一项重要举措。
（三）积极培育土地市场以提高土地利用效率
市场是实现资源高效配置的最有利工具，因此要建立健全土地市场机制，利用市场这一杠杆来调解土地矛盾，提升土地利用效率，同时这也能够缓解我国土地资源的稀缺。一是要集中供给工业建设用地，改革原有工业“需求定供给”的野蛮式土地供给方式，严格按照“规划、引导、市场化运作”的供给思路对土地进行供给，由市场决定土地的使用权利和价格，从而实现土资源的最优配置。二是大力发展二三级市场，不断完善二三级土地市场的各项机制，从而确立起统一的土地价格保护体系，提升土地的市场竞争力。三是对现有的土地中介市场进行整顿、规划，严格控制中介资质、严格规范中介服务行为，针对现有中介管理不科学、运作不规范、信誉低下等问题进行针对性的改革，从而确保土地市场的健康、有序发展。
（四）探索耕地保护区域补偿机制
耕地保护区域补偿就是要创造一个全社会耕地保护的公平环境，纠正“耕地保护就是耕地所有者的责任”这样的认识。首先要加大耕地非市场性功能的宣传，让全体社会成员认为每个人都是耕地保护的受益者。其次，应当运用财政转移支付等宏观经济调控手段，制定全国平均耕地资源综合权利价值标准，使建设占用耕地的发达地区给予保护耕地的欠发达地区的地方政府和农民一定价值的耕地外部性价值补偿，以协调不同区域耕地保护的利益关系，解决因耕地保护产权不明晰而引起的耕地保护问题上的市场失灵和政府失灵问题。
论文作者:许维红
论文发表刊物:《基层建设》2019年第5期
论文发表时间:2019/5/22
标签：耕地论文; 质量论文; 资源论文; 土地论文; 数量论文; 城镇化论文; 建设用地论文; 《基层建设》2019年第5期论文;