话语、体制与投入：乡村治理中的义务教育——以LY县为例①，本文主要内容关键词为：为例论文,义务教育论文,乡村论文,话语论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】C912.82;G522 【文献标识码】A 【文章编号】1009-4997(2009)06-0028-10
对于义务教育的争论，可谓见仁见智。不同学者从不同角度出发，关注点与侧重点各不相同。有的人侧重义务教育财政与投资体制研究，主要讨论教育经费的来源、分配及使用，主张建立各级政府分级负担的教育财政体制。有的人关注义务教育的政府责任研究，强调义务教育的公共物品性质，因而政府应负主要责任。也有的人从义务教育的公平性角度出发，揭示城乡之间、地区之间、省际之间，乃至同一行政区内的学校之间的教育资源失衡，主张缩小差距、促进教育公平。还有人更关注义务教育的成本与负担结构，主要从减轻农民负担的角度，主张加大政府投入、减少农民教育支出。这些研究大部分就教育谈教育，一定程度上缺乏了观察义务教育的宏观视野，缺少对其周遭的情景考察。如果仅从义务教育本身出发探讨其存在的问题，难免落入“应然”理所当然及对现实简单批判的理路。事实上，义务教育处于乡村中，就好像孩童处于其家庭之中，生长于其中、又受制于此；也似透视乡村的放大镜，管中窥豹，可见一斑。只有从其生长、生存的社会历史环境这一更为广阔的视阈来审视义务教育，才能更深刻地理解农村义务教育“何以如此”的原因，从而充分知晓义务教育的现实起点，进而为“如何解决问题”寻找出路。
农村义务教育处于乡村治理的大环境之中，乡村治理的诸要素深刻影响着义务教育的实现方式、路径及其水平。从建国以来LY县义务教育的历史进程来看，话语表达、体制设定以及投入方式，分别成为宏观层面、中观层面以及微观层面三种极为重要的影响因素。从三种因素的影响逻辑来看，事实上它们在不同方面昭示着国家与农民的关系状态及其演变；从其相互关系来看，话语表达是意识形态与政府治理方式的综合体现，决定了义务教育体制的类型与特征；而义务教育的体制设定则又直接决定了国家与农民如何分担投入责任的问题，如下图所示：
一、话语表达：从革命到民生
“在福柯(M.Foucault)看来，话语不仅指知识信息之有形或无形的传递现象，同时，我们的历史文化也是由各种各样的话语所组成的。所谓话语指的是一个社会团体根据某些成规以将其意义传播确立于社会中，并为其他团体所认识、交会的过程。从这个意义上讲，话语本身也具有一种权力和统治的特征。”（吴毅，2002:35）在不同历史时期，政治话语随着理念、体制及社会的发展变化各有不同。就义务教育来看，从话语上国家既把它作为一项“百年大计”的事业，同时从举办方式上又具有一种策略性的政策特征；地方政府具体执行政策时具有很大程度上的地方性，话语上则借助国家政策宣传义务教育事业。
国家在义务教育方面的话语随着社会政治风云变幻不断调整，具有鲜明的时代特征。新中国成立伊始，中国共产党在马克思主义思想的指引下，在苏联模式的示范下，开始探索中国的社会主义道路。这首先源于一种新的思想演变而成的政治话语，即是马列主义及毛泽东思想。这种话语形式不仅影响着传统中国人对世事的理解与认识，同时也在维系、叙说着中共在新中国统治的合法性。社会政策推陈出新，目标指向各有不同，却同在这样一个大的话语体系之中。
在这种大的话语背景下，义务教育也有其特有的话语表述方式，这又随着社会治理理念与方式、政治话语的更迭而变幻。建国初，仍然延用革命时期的话语，即革旧营新、动员大众、突显工农。中国人民政治协商会议《共同纲领》规定：“人民政府应有计划、有步骤地改革旧教育制度、教育内容和教育方法。”1949年12月，第一次全国教育工作会议确定了教育工作的总方针，明确了教育的发展方向，进一步提出“教育必须为国家建设服务，学校必须为工农开门”的新民主主义教育方针。
人民的、大众的、工农的政权则应该举办人民的、大众的、工农的教育，正是由于这种话语及相关措施的出台与落实，教育普及率有了前所未有的提高。到1952年，LY县小学入学率达到55.7%。到1959年，全县80%以上的15岁以下的高小毕业生都升入了初中。1957年2月，毛泽东主席在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中指出：“我们的教育方针，应该使教育者在德育、智育、体育几方面都得到发展，成为有社会主义觉悟、有文化的劳动者。”1958年9月19日中共中央、国务院发布的《关于教育工作的指示》中提出：“党的教育方针是教育为无产阶级的政治服务，教育与生产劳动相结合。”1966年5月，毛泽东发表“五·七”指示，强调学生以学为主、兼学别样，即不但学文，也要学工、学农、学军、也要批判资产阶级。这里可以看出对受教育者拥有“社会主义觉悟”的要求深深嵌有意识形态的话语特点，已经超出了信仰本身的范畴，成为对全社会公民的共同要求。教育培养的是“有文化的劳动者”，因为新中国是以工农为基础、人民民主专政的政权，“劳动阶级最光荣”。与之相对应的则是资产占有者及管理者作为剥削阶级看待，是耻辱的。这种阶级成分的划分延续了革命时期对马克思主义的理解与实践，不仅蕴含着对非直接参与劳动社会阶层的敌视，而且使之慢慢潜入人们的荣辱观，道德优劣的评价跃然纸上。
1976年粉碎“四人帮”后，学校恢复正常的教学秩序。历史是不会断层的，而总是以某种形式传承和延续，任何当世的社会景象都会找到其历史源头。虽然“文化大革命”的发生、学生兼学别样、批判资产阶级的运动后来被认为“失序”，但是笔者却认为这是马克思主义与中国历史传统积淀碰撞、纠缠、糅合，并在特定历史时期通过一些令人瞠目结舌的方式展现出来。所以这不仅仅是个别领袖的一时冲动，而是社会主义理念在中国深厚历史积淀汇成的深水中激起的时代波澜。
以邓小平为核心的第三代中共领导集体，以高超的政治艺术实现了政治话语与政治历史、政治现实的对接，从而实现了政权的平稳过渡，也在社会主义大旗下吹响了革新自我、走向世界的号角。教育的话语表达方式也随之发生了微妙的变化。1979年，LY县以贯彻教育方针为中心，各级学校开展了社会主义民主与法制教育、理想教育、革命传统教育、组织纪律教育、文明行为教育等活动，逐步形成良好的校风。1985年5月27日，《中共中央关于教育体制改革的决定》中指出：“教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育。”十一届三中全会后，实用主义理性大放异彩，一心谋求经济发展，教育的定位是为经济发展服务。
随着改革开放的推进、西方理念的渗入，新的话语渗透进社会各个领域。一方面是具有美好未来社会主义的意识形态话语，另一方面是西方国家的发达程度及其吸引力，两者交相呼应，忽左忽右。人权理念、政府责任及民主与法制的话语和实践也在一定程度上促成了教育的法制化、基础教育向义务教育的转变。1986年，第四届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国义务教育法》，随后该法不断被修订、完善。
《中华人民共和国义务教育法》的颁布与完善并不意味着义务教育的实现。农村义务教育仍然靠农民缴纳的教育费附加、村提留、乡统筹及其他方式筹措的“民间”资源苦苦支撑。正是由于“以县为主”的管理体制下，形成了事实上的乡镇统筹、村办民助的办学模式，所以仍然延续了八十年代“人民教育人民办”的话语。国家在义务教育投入的不是、乡镇财政负债累累及农民负担居高不下，这些一定程度上促成了学校乱收费，学校乱收费现象风靡全国，严重影响了学校及基层政府的形象，并引起了中央政府的高度重视。
以减轻农民负担为话语切入点的税费改革，凸现了乡村治理的诸多矛盾，其中很重要的一点即是农村义务教育投入的严重匮乏。原来乡镇政府财政收入的70%用于教师工资，农业税费的减免事实上切断了乡镇财政的主要来源，也切断了农村义务教育投入的原有渠道。农民减负受惠的话语，确实深得民心，口号既出，税费改革一旦起步，其效果与影响远远超过了税费改革的范畴，或许也超出了改革的本意。更为重要的是在乡村治理体系的意义上，把为农民减负、给农民实惠的话语音效事实上扩大了。
税费改革不仅凸现了既有的矛盾，同时也成为继续改革的压力与动力。针对农村义务教育经费投入不足问题，“农村义务教育经费保障机制”应运而生。2005年12月24日国务院发出了《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，农村义务教育经费保障机制主要包括四个方面的内容，即全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费；提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平；建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制；巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。这是税费改革的后续影响，客观上促成了基础教育向义务教育的转变，话语上真正实现了从“人民教育人民办”到“义务教育政府办”的转变。
义务教育话语的转变彰显了政府重塑合法性的努力。就义务教育所取得的巨大成就而言，“人民的教育人民办”确实功不可没，但是因此而带来的农民负担及其政府与农民关系的紧张却是更为高额的社会政治成本，无法视而不见，话语上的改变不可避免。只有切实减轻农民负担、增加政府责任的新话语——“义务教育政府办”之后，政府在相关方面的合法性危机才有所缓解。
二、体制设定：自上而下、由外而内
如果说话语的改变还只是对现实反思后的理念革新，那么体制的沿革则是话语外在的、实体的展现。而义务教育的体制设定，充分体现了政府在其中的主导性与农民参与的缺位，那么这种体制难免刻有“政府→农民”单向性的互动，其官僚性与外生性昭然若揭。农村义务教育话语的施行，主要依靠自上而下、由外而内的体制设定。
（一）学校外部管理体制
我国行政管理更多的是上级支配下级、下级服从上级，这种支配与服从并不一定有章可循。教育管理体制同样随着大的时代环境变化，自上而下地沿革。农村义务教育从地域上涉及到县及县以下的行政区域。教育行政管理也遵循政府的层级设置，即县、乡、村。同时，也存在着教育行政的条块分割结构，即每级政府都有“块域”教育的职责，也设有自上而下的“条状”管理体系。这种“条块”结构是地方举办公益事业主要管理结构，“条”与“块”的调和与矛盾始终伴随着地方治理。
就LY县教育管理来说，一开始县下各区（公社、乡镇）政府，设文教助理（或称文教干事）1人。1986年，各乡镇成立教育办公室，设主任1人，工作人员若干人，分管财务、业务、教师进修和成人教育等工作。从一个人到一个机构的转变，一方面是政府管理机关自我膨胀的冲动，另一方面也是政府事无巨细全能管理的结果，亦有社会事务复杂化、专业化的原因。
在公共产品理论看来，基础教育纯属公共品，是国家责任的范畴。而在现实处境中，基础教育则是由各级政府分级负责、分级管理。首先是源于中央政府财力的匮乏及其他支出的占用。其次，在乡村教育体系中，随着学校层级（如小学→初中→高中）的递增，举办学校、筹措资金的便利程度、规范化程度及收益状况也在增加。从LY县的各级学校的分布来看，一般情况下，高中坐落在县城、初中在乡镇、大部分小学在村落。优良师资、优秀生源、地方政府投入等资源都倾向于向上一级学校或城镇地区积聚，而不是各类、各级、各城乡学校在平等条件下公平竞争、良性发展，这就造成了学校发展中的两极分化。
政府管理的条块结构在教育管理方面同样昭然若揭。1990年，LY县委、县政府明确提出“县管高中、乡管初中、村管小学、分级负责、分级管理”的三级管理体制。这里不同层级政府（或村委会）管理不同层级学校，看似分工明确、职责清楚，但是关键问题是管理职责与自身能力严重背离。除了县管的高中依靠财政拨款外，乡管初中及村管小学则主要靠教育费附加、村提留等农民集资来实现的。也就是说，义务教育承办成本已经通过“三级管理体制”转嫁到农民身上。
2000年，根据河南省教育工作会议精神，对乡（镇）教育办公室主任、农村中小学校长的管理权由原来的乡（镇）政府主管、教育行政部门协管，改为教育行政部门主管、乡（镇）政府协管。2003年7月撤销乡镇教育办公室机构，设立乡镇中心学校由教育内行担任校长，原教育办工作人员留下3-5名教育业务人员协助校长管理教育教学工作，其余人员根据实际需要分流安置到学校任教。中心学校的主要职能转变为对全乡（镇）中小学教育教学业务的指导。乡镇教育的行政管理由原来的各乡（镇）管理归口为县教育体育局管理。可见，教育管理逐渐从乡镇政府的“块块”主管转变为教育行政部门的“条条”主管。这种转变的意义在于教育管理的专业化、上级教育政策及时传达与实施。与此同时，税费改革后，以村委会为代表的社区组织和群众，没有一种制度化的途径涉足学校事务。从目前LY县的中小学校分布来看，每个小学辐射所在或周边的几个村，初中辐射本乡镇较近的区域。从这个意义上来说，学校不仅仅是教育行政部门的，同时也是社区的。从责任与效果角度来看，义务教育是全民的、国家的，但是从生源、环境及学校举办来看，学校更大程度上是社区的。学校生源来自本社区或邻近村落，家长把未成年适龄儿童送入该学校的同时，也赋予了学校的某种责任。因此，学校不但要向上级行政主管部门负责，而且也要对家长负责。
（二）学校内部管理体制
学校内部管理，围绕着学生管理、教学管理及校政与党政等方面展开，随着时代与社会的变迁而变化。新中国成立后，LY县中学实行“教导合一”的制度。教导责任加重，既要领导教学，组织教学活动，主持教导行政事务，又要制订各项规章制度。组织管理师生的教学、生活、思想。1952年，教育部颁布各类学校规程，重申幼儿园、小学、中学实行校（园）长负责制。1954年，LY县县立初中建起教育战线第一个中共党支部，并开始实行党支部领导下的校长负责制。1958年9月，中共中央、国务院《关于教育工作的指示》指出，一切行政机关和学校应该接受党委的领导。LY县中等学校实行了党支部领导下的校长负责制。1963年，调整中学领导管理体制，校长为学校行政负责人，负责全校工作。学校党支部对学校行政工作负有监督的责任。这样，学校内部的党务与校政之间关系微妙，像中国其他任何单位党政关系一样，党领导却行政负责，从理论上背离了权责一致原则。但是中国素有的集权主义传统、对善者施行仁政的寄望，赋予了至高当权者的完美化身与合法性，同时也分离了决策与执行的权责关系。因此，看似简单的“谁决策，谁负责”的权责一致原则，在中国特有的语境下，却变得扑朔迷离。很显然，LY县各学校的这种管理体制，是中央及上级政府的强制性制度输出，也是中央政治制度的缩小版复制，还是中国千千万万个结构类似的单位细胞中的一个。当然，这种学校体制细胞在生长、延续、扩散，在外部环境变化和内部发展的情况下也免不了变异。
“文革”期间，LY县中小学实行“贫管会”②和“革命委员会”（或革命领导小组）③领导管理体制。1974年根据毛泽东关于“由工人阶级、贫下中农直接管理学校”的指示，贫下中农代表进驻公社、大队学校，直接管理学校的行政、人事、财务和教学。1968年，各学校相继成立革命领导小组，下设政工、教学、后勤等机构，是年“工宣队”或“贫管会”进驻管理学校。学校体制的变异，也是在中央政府及上级政府的逐级制度输出与传达下产生的。“文革”期间，“贫管会”和“革命委员会”的领导管理体制，是革命战争时期马克思主义、毛泽东思想依靠贫苦阶层思想实践的复兴。
以贫为荣、以贫困阶级为管理阶级似乎只是历史的一个小小的插曲，社会结构的有序要求、人类的发展需要、既有的历史记忆注定了原本社会秩序的回归。1977年以后，各中学恢复党支部领导下的校长负责制。1979年，根据五届人大关于“工厂、生产队、学校、商店以及机关和其他企事业单位……不再设立革命委员会，应分别实行党委领导下的厂长、大队长、校长、经理……分工负责制”的决定，LY县学校恢复实行党支部领导下的校长负责制，同时也回归了该体制中素有的矛盾。
1985年，教育体制改革，学校实行党支部领导下的校长负责制。党支部设支部书记1人，委员若干人，主要任务是贯彻执行上级党委的决议和上级教育部门的指示，对全校教职工、学生进行政治思想教育，执行党的教育方针、政策，做好党的基层组织工作。教导处设教导主任1人，副主任若干人，具体贯彻教学计划，组织领导全校教学工作和学生管理工作；总务处设总务主任1人，下设会计、出纳、财务保管员等负责后勤工作；团支部在党支部的领导下，做好团的基层工作。县直中小学校及其他中等学校设有基层教育工会，配合学校的中心任务开展工作，帮助教师解决思想和生活中的问题及生、老、病、死、抚恤等教职工福利。高、初中都建有学生会，主要任务是协助学校搞好学生的管理教育工作。学生会下级组织是各个班级的班委会，设正、副班长各1人，班委会下设小组，各班设数个小组。这些对学校管理体制的设定从外及内、由上而下，细致入微。按照这个设定好的模版来安排学校的各种机构，很容易产生出许许多多类似的学校管理模式。值得注意的是，这种制度产生方式既非内生的，也是脱离社区的；既不是民主的，也不是自主的。这正是中国诸多微观体制产生的宿命，也反映了乡村治理体制的外生性质。
学校内部管理机构的设置一般是区域性的，至少也是以乡镇为单位统一规定。1995年，开始全部实行校长负责制，校长全面负责学校的日常工作。我们蹲点调查的LY县各中学学校支部书记一般由退居二线的老校长担任，协助校长管理学校的日常工作，因而校长成了学校无可争议的“一把手”。从理论上来说，支部书记仍然具有监督权，但是效果已经微乎其微。这样，党政矛盾淡化之后，无有效监督的单位个人集权随之凸现，而这在中国历史及现实中随处可见，或许这是中国“人性本善”预设在社会政治制度上的演绎，亦许是农业社会统治方式的惯性使然。
体制的产生方式很大程度上决定了其运行模式。农村义务教育体制产生的官僚性与外生性，同样决定了政府的主导地位与农民的严重缺位。农村义务教育体制的产生及运行方式，深刻反映了国家与农民的关系状态——“国家强、农民弱”。但是，农民的渐行渐强也是不争的事实，而这种变化由于体制的约束而难以通过相应的制度化的途径反映出来，很大程度上反映了既有体制的局限。
三、投入方式：从各方集资到政府保障
话语表达与体制设定虽然规定了国家与农民互动原则及规则，但却无法明确各自的具体责任及分摊比例，而这正是义务教育投入方式所解决的问题。资金投入是农村义务教育能否得以落实的最关键的物质因素，“资金从何而来”也就成为其发展过程中的难题与困扰。然而义务教育的公共品性质及其政府的应然责任无法取代历史发展的轨迹，从各方集资到政府保障的历程踏出了农村义务教育发展的崎岖坎坷之途。
（一）各方集资阶段
新中国成立后，LY县采取以财政拨款为主，多渠道筹措资金的办法，解决教育经费问题。(1)国家财政预算安排教育经费，用于举办各种公办学校，资助民办学校；(2)大力提倡并鼓励工矿、企业、机关、团体等单位，农村乡（镇）及个人筹措资金兴办学校；(3)开展勤工俭学，创收育人，弥补教育经费的不足。
1.政府拨款
随着社会经济的发展，政府对基础教育的拨款方式不断变化，带有明显的时代特点。建国初期，由于国家财政比较困难，拨款数额相当有限，并且以地方财政拨付为主，甚至以粮代款。1949年，县拨公费，以粮代款。1952年后，才改粮食为拨款，教育经费逐年增加。1980年，根据国家颁布的《关于实行划分收支，分级包干的财政管理体制的通知》，实行“划分收支，分级包干”的新财政体制，由省人民政府安排教育事业所需经费，并统筹安排普通教育的发展规划和年度计划、事业费、基建投资、人员编制等。普通教育经费由省戴帽下达到县，专款专用，严禁挪用。1985年，实行财政包干，中央和河南省对教育事业费规定了“两个增长”，(1)教育事业费的增长比例要高于财政经常性收入的增长比例；(2)生均教育经费应逐年有所增长。至此，仍然强调的是地方负担义务教育支出，而农村乡（镇）政府把此项负担自然而然地转嫁到农民身上，这并非基层政府的罪恶，而是体制使然。这种城乡分离的教育财政不仅是以乡补城政策的教育表现，而且强化了资源不均条件下的教育成本与教育机会的严重不公平。
2.群众筹资
1986年后，LY县政府按照“人民教育人民办”的方针，坚持全民办教育，采取多种渠道筹措资金的办法，其中包括征收教育费附加、开征人民教育基金（1990年开征，1998年停征）、发动群众，集资捐资（从1978年起）、收缴学杂费等，以期改善办学条件，保证各类学校的发展。这一阶段政府发动，全民集资很大程度上缓解了当时教育不足问题。但是同时也带来了一些问题：教育乱集资增加了农民负担，削弱了学校及教育部门的威信等。
如果说义务教育是政府财政分内承担之事业，那么在此之外的教育费附加、人民教育基金、集资捐资、学杂费等名目，就成为了给农民附加的教育成本与负担。但是这种叠加的教育负担在建国后却大行其事，如果仅仅用政府财政困难来解释，未免牵强和简单。因为同是基础教育在城市何以财政承担？不从数额，单从名目上即可看出其中的悬殊。城市基础教育的成本，只是以中小学生上缴的书本费、学杂费以及单位缴纳的教育费附加等项目为主。除此之外，农村基础教育直接负担的成本还有修建学校、教育基金、勤工俭学以及随时的教育集资捐资等形式，附加在农民、村集体、学校等单位与个人身上。在评价这种教育城乡差别之前，放眼全国城乡，各行各业的城乡分离已经司空见惯。这既有优先发展重工业的战略侧重点的原因，也有城乡、工农业结构性失衡的原因，还由于已有城乡二元结构的体制惯性与政策依赖。一言概之，教育的城乡差别既是当时政府及个人出台政策、考虑问题的出发点，是国家宏观体制的一种行业体现，也是全方位城乡一体化的前车之鉴，更是统筹城乡教育结构与体制的一个前提性背景。
3.勤工俭学
当无力投入足够资金，却不得不完成一项事业时，政府便趋向于通过不同方式从社会汲取资源。勤工俭学就是政府筹资办法之一。学校兼职办工厂、农场，学生在其中务工、务农，不能简单地说这是教育的脱轨。从学生直接参与劳动实践的意义上看，勤工俭学无疑具有重要的价值。但是勤工俭学的初衷逐渐从学工、学农、务工、务农，转变到为学校创收、增加教育收入，这时已经混淆了学校的公益性质与赢利性质的界限，完全失去了学校勤工俭学的基本定位。当然，这是政府的政策导向与评价体制促使了这种现象的发生，县教育局提出的“以校办工业为主导，以校园经济为重点，以复收拾杂为补充”的总体方针，以及省定校园经济先进县“小学创收4000元，中学年创收8000元”的标准，都促成了勤工俭学的喧宾夺主。
4.集资办学
政府集资办学在特定时期都会集中解决在教育硬件方面突出存在的问题，排除危房、集中完成“六配套”工程④就是其中典型的例子。从特事特办来看，政府动员能力与效率显露无遗，同时也从另一个侧面反映了政府的全能及社会权利的薄弱。
学校的硬件设施无疑是教育投入的重要组成部分，所占比例巨大。单凭政府财力在短时间内无力全部解决，于是政府财政、厂矿企业、群众集资、学校勤工俭学等粉墨登场，共同为特定时期学校硬件设施的改善做出了历史性的贡献。不可否认的是，政府、学校、村集体等相关主体，为了完成这些命令式的任务大量举债，形成了数额巨大、错综复杂的债务。这是对上级政策应对后的必然结果，也是对单项逐级下压的政策传达方式的事实回应。
（二）政府保障阶段
税费改革拉开了农村改革的序幕，统筹城乡、构建和谐社会的国家发展战略更为农村发展提供了历史性的机遇。正是在这种国家政策战略转型的背景下，农村义务教育逐渐从“人民教育人民办”向“义务教育政府办”转变。
2006年，LY县筹措拨付中小学预算内公用经费594万元，其中县自筹农村中小学资金433.7万元，对所有教育经费实施专账管理，实现了学校经费由县财政局预算外管理中心统一管理，杜绝了经费被截留和挪用现象，确保了学校工作的正常运转。
2007年，县财政一并将所有教育经费纳入财政预算，筹措补助教育公用经费499.7万元；并根据《河南省财政厅关于预拨2007年春季免学杂费和提高公用经费保障水平补助资金的通知》（豫财办教[2007]11号）及《河南省人民政府关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（豫政[2006]22号）文件精神，从2007年春季学期起，免除农村义务教育阶段学生学杂费。LY县2007年春季免学杂费资金972.9万元，全部为县级以上资金，其中中央资金629.5万元，省级资金148.8万元，市级资金194.6万元。
关于生均公用经费标准，2006年度的标准为30元（中央财政5元，省级财政10元，县级财政15元），于2006年12月中旬拨付至学校，实际拨付标准为每生12元。2007年预算编制的标准为：生均杂费初中每生200元／年，小学每生83元／年；生均公用经费初中每生39元（中央财政9元，省级财政15元，县级财政15元），小学每生26元（中央财政6元，省级财政10元，县级财政10元）。LY县教育局于2007年6月上旬将本年度公用经费补贴中的中央财政承担部分资金下拨至全县各学校，并拨付部分县级财政承担资金，但未明确具体拨付标准。
在收入方面，各学校的财政补助性收入明显增加，事业收入明显减少，财政补助收入在学校总收入的比重明显增大。以两所农村小学为例。YTG学校，财政补助收入2007年春季比2006年春季增长4.7万元，事业收入减少5.7万元；新机制实施后财政补助收入占学校总收入的96.1%，此比重与2006年春季的4%相比增长了92个百分点。HD学校财政补助收入2007年春季比2006年春季增长1.65万元，事业收入减少了1.7万元；新机制实施后财政补助收入占学校总收入的69.5%，此比重与2006年春季的20.0%相比增长了49个百分点。由此可以看出，学校运转经费结构逐渐转向以政府拨款为主，事业性收费为辅的方向发展。
与以前相比，普通学生全部免交了学杂费，困难学生享受免费教科书、困难住宿学生享受生活费补助；免学杂费后出现的学校收入空缺由政府财政补助。“新机制”的实施在以下意义上正在或即将发挥其作用：(1)充分体现了政府对义务教育的责任；(2)为适龄儿童提供上学更为公平的机会，保证他们受教育的权利；(3)减轻了农民负担；(4)为农村义务教育阶段学校的教育、教学的正常乃至高水平运转创造条件。
农村义务教育投入方式的转变，反映了政府从“有权无责”向“有权有责”转变，意味着作为公共产品的义务教育的投入责任，从农民向政府转移。这种变化当然是受农民所欢迎的，但是投入责任的减少是否意味着表达权、参与权的丢失，出现权（力）利“国进民退”的现象，则是值得忧虑的。显然，从既有话语及体制设定来看，这种忧虑并非杞人忧天。
四、讨论：乡村治理中义务教育
话语表达了国家层面的理念变迁、变迁了政府主导义务教育的合法性；体制设定规制了义务教育的发展路径、管理方式，塑就了既有的教育资源分配格局；投入方式展现了作为乡村公益事业的举办方式与水平，直接决定了义务教育的落实状况。从“虚”到“实”，从宏观、到中观，再到微观，这是农村义务教育实现的次序，也是审视乡村治理体系的一般顺序。农村义务教育在话语、体制与投入三个维度中体现的政府责任、微观体制与资源分配，既有其宏观环境，亦有其微观场景，却都是乡村治理中的关键问题。其关键性不仅在于三者本身的重要性，而且在于它们所体现的国家与农民关系状态以及对乡村社会的全局性、长远性意义。
（一）公益化与垄断性：政府责任的范围与限度
从LY县初等教育的历史发展脉络来看，从基础教育到义务教育，从缴费上学到免费教育，从“人民教育人民办”到政府财政保障，展现了农村义务教育发展的公益化过程。这种公益化的过程，不仅仅是社会理念应然的转变，更是一个国家逐步发展的实际历程。我国农村义务教育的公益化符合国际与历史发展的潮流与趋势。“义务教育尤其是农村义务教育不同于一般的教育形式，它更具有强烈的纯公共产品的性质，应由公共财政给予支持。特别是农村义务教育是我国基础教育的主体，也是我国教育事业的重点和难点，在我国农村和整个国家小康社会的建设中具有基础性、先导性和全局性的地位、作用和影响。农村义务教育的受益人不仅仅是个人，也不限于地方，而是与国家利益、民族利益及全体公民的利益息息相关，具有鲜明的国家公共产品的性质。另一方面，国家向导的普及义务教育，义务教育的排他性和竞争性大大降低，一个人接受义务教育并不会妨碍其他人也接受义务教育，即具有很强非竞争性和非排他性，或者说，更明显的纯公共产品的特性。也正因如此，义务教育经费不仅主要由公共财政支持，而且应主要由国家来保障。”（项继权、袁方成，2004）
但是从另一方面看，政府对义务教育的责任一定程度上却成为其垄断、包办学校一切事务的借口。从LY县现有的教育管理体系来看，高中教育、义务教育乃至职业教育全部纳入政府的直辖范围，只有零星的学前教育是民办的。“在现代社会中，义务教育作为一种特殊的公共产品主要由国家投入，国家对于九年义务教育承担法律上的义务，一般是指政府有责任对全国所有适龄儿童接受基础教育提供所需要的资金，并在基础设施方面提供便利。政府在每年的预算中，应为每个孩子拨出按照本地区条件计算接受基础教育所需要的经费，政府在基础教育上投入公共资源，其主要功能是给每个孩子提供一个最基础的平等机会。但是，义务教育跟其它公共品领域一样，政府有投入资源的义务，而没有设置垄断的权力。因为，政府提供的教育资源本来就来自纳税人的钱，政府只不过进行一次再分配而已。政府并不因为提供了这样的资金，就拥有对于基础教育的形式、途径和内容、包括教学方法的垄断权。”（《中国新闻周刊》，2004）
政府对义务教育的责任不一定要求所有中小学校也只能由政府来开办，政府拨给学生的经费未必只能由政府亲自来花。在西方发达国家，公共部门供给教育产品有两种基本的提供方式：一种是由某级政府直接出资举办、直接管理，即国家生产方式；另一种是由民间组织出资举办并负责日常管理，责任级政府根据其公共性程度给予投资补助并支付部分（非义务教育）乃至全部教育成本（义务教育），即民间生产、国家提供的方式。也就是说，在现代社会中，政府对于教育的投资，并不意味一定要直接管理学校，可以举办教育的举办者、投资者、管理者和监督相互分离、彼此制约的多重办学模式。孩子可以选择上公立学校，也可以上私立学校或私塾，或在家接受家长自己的教育。政府通过公共资源投入给每个孩子提供一个平等的机会，这并不妨碍有条件的家长在孩子的教育上投入更多自己的资源。即使是国家财政投入的公办教育，也存在如何提高投入效率的问题。这种在国家投入为主和公办教育为主体条件下的多样化办学、多渠道投入的方式，不仅可以动员、鼓励和支持民间资金投入农村教育，弥补教育资金，也有利于满足不同层次的人们对于教育的需求，通过引入竞争机制，提高公办教育的质量并提高国家财政投入的绩效。
（二）自上而下的官僚性PK社区群体的民主性：义务教育是政府的还是社区群众的
每级政府都有各自的利益诉求，政府公益性的结果大多是民主发展、社会发展及经济发展的附带后果。我国中央集权体制下，首先预设了高层政府的道德高尚性、能力无限性、责任普遍性，随着层级的下沉各项指标随之下降，而普通民众更是无知、无能、愚昧的。在这种文化内涵与体制下，自然而然地产生了政府的纵向集权以及民众对政府的依赖。教育体制同样既是宏观制度与历史文化的体现，也是其结果。教育管理最末端的学校与社区民众关系变化不定，但是建国后政府控制成为主旋律。“从历史上看，无论是传统社会旧式的初等教育，或者是现代的乡村义务教育，都是因为经费问题，始终没有脱离乡村社会的掌控，小学教育尤其如此。在传统社会中，主要是被宗族、乡村社会的士绅所控制。而从建国后到税费改革之前的较长时期内，基本上是由乡村政府所控制。乡村官员对学校的影响力是相当大的。他们可以安排自己的亲戚到学校工作，挤占学校的经费，甚至是把学校变成实现收费的工具。这些都是大大地影响到了学校的独立性与正常进行。中小学的教员多是当地社区的知识分子担任，他们拥有丰富的地方性知识，知识的传授不可避免地带有浓厚的社区色彩。税费改革后，通过撤并，新成立的学校往往是在几个行政村或自然村的基础上建立起来的，摆脱了自然村的约束，教师来源以公办教师为主，经费上主要是来自于县政府。因此，乡村教育越发具有公办性质，越发标准化。这在学校的发展中，在学校与社区和国家的关系变化中具有非常重要的意义。”（郭建如，2003）
其实，在政府权力相对强大的情况下，学校与社区的式微则成为顺其自然的事情。LY县政府各部门乱集资、乱收费、乱摊派问题依然严重，严重影响学校的正常运转。据了解，2001年LY县各乡镇从1月至4月，连续四个月没有发放教师工资，后因教师抗议，从5月起开始发工资，但1～4月份工资问题至今没有给出明确答复。同一时期，各乡镇又开始向教师集资，如DQ镇每位老师集资1000元，具体名目未知，至今未还。根据2001年的工资水平计算，乡镇教师每月工资约合400元，集资和欠付工资使得教师们半年多的劳动没有得到丝毫报偿，但拖欠教师工资现象在教师工资收归县财政发放后未再出现。
蹲点各学校中每年支出中都会有一部分用于各政府部门的收费项目，这些收费项目包括电力使用预缴费、教师报刊订阅费等等。此外，部分纪检、税务部门也会巧立各种名目，以“罚款”的名义向学校收取费用，少则数千多则上万。如DQ一中教师除每月从工资扣除1%失业保险、2%医疗保险，每年还须交纳60元的大病保险、150元的报纸费、10元绿化费、20元扶贫款，以及其他不特定的捐款等。这些项目合计250元，而本校教师平均每月工资在735元左右，各种收费超过教师月工资的1/3。据教师讲，虽然每年交了150元报纸费，自己却始终没能领到过完整的一份报纸，而且这些报纸大都与教学无关。据了解，流失的报纸多数是经由当地乡镇政府分发给各村支部。
这样，学校成为了政府的某种附属品，却无力、无法抗拒。另一方面，处于学校所在社区中的群众，对学校的教学、管理及其变化等有其身临其境的地理优势，也有因关切自家孩童上学而密切关注学校的心理动机。但是社区群众无权过问学校事务，因为学校是隶属教育主管部门的。因此，在笔者蹲点的HD村群众对前任校长的从未公开财务状况存有很大质疑，却无能为力，彰显了学校社区性与政府性的矛盾。
（三）累积性与公平性：教育资源分配的体制和策略
教育资源作为一种公共资源，其分配是政府主导的。教育资源分配的原则与后果，更多情况下是政府有选择的体制性和策略性的后果。从全国范围来看，建国以来，城乡之间、地区之间、不同层级教育之间教育资源分配和占有存在严重失衡。“即使在同一乡村地区，不同学校之间，尤其是‘优质学校’与‘薄弱学校’之间在经费、教学条件的巨大反差极大。这些城乡之间、地区之间及不同学校之间教育资源分配存在严重的失衡状态，不同群体受教育的条件差别巨大，严重损害了教育公平和社会公正的目标。”（项继权、袁方成，2004）
从LY县县域范围来看，即使在“新机制”实施后，城镇与乡村、不同学校之间教育资源分配仍然存在着巨大差距。究其原因，教育资源累积性不均衡分布主要源于其体制与策略的因素，具体表现为：
1.教育主管部门的政策倾斜。选择6所条件较好的蹲点学校本身就意味着一种先期优惠性的待遇。农村义务教育经费保障机制实施过程中，LY县教体局先正常预拨给各蹲点学校“两免一补”杂费资金，之后拨付“两免一补”寄宿生生活补助每生100元／学期。之后分批次下拨各学校2007年春季学期预算内免杂费资金。这些都是各义务阶段学校应得资金。另外对于蹲点学校特别是中学有额外照顾，其中NJ学校加拨10万元，CG镇一中加拨9万元，DQ一中加拨5万元，DQ三中加拨9万元，HD学校获得12万元危房改造资金。这几所学校处于县城或县城边缘，不是全县最差的，相反却是最好的几所学校。我们调查过的偏离县城较远的农村中小学，无论在师资、校舍、教学与办公环境都与此相差甚远。之所以“好上加好”式的锦上添花，而非解决燃眉之急式的雪中送炭，是因为：(1)教育部门重点扶持“优质学校”；(2)容易看出成绩；(3)贫困学校太多，不宜把资金分散；(4)领导与好学校的关系更为亲密；(5)政府有关部门有策略性选择的权力，并无体制性的规约。
2.谈判能力与关系资源亦是学校发展差距的一个重要因素。据笔者的调查与访谈，LY县HD学校所在的村为该市新农村建设的试点村，市人大、市军分区、市教育局等单位分别对口支援该村，而HD学校也因此结识了有关领导，同时也多了一条“争取”上级资源的渠道。从2001年10月15日举行奠基仪式，到2002年9月2日开始启用，原任校长D某说，“盖教学楼的钱都是从各部门‘跑’来的”，其中市教育局两年给了8万，市财政局给了5万，县财政局给了3万，合计16万元。另外，该村支书的堂哥是该市民政局副局长，校长通过他争取到了市军分区的资助。2006年11月17日，市军分区为HD学校捐助12个单亲家庭学生每人500元，280个书包，另外还有乒乓球台（排、球、网）、羽毛球、双杠等文体用品，共价值2万余元。而邻近的GZ小学没有这些条件与关系，只能维持艰难的办学条件。另外，据TX中学校长说，能说会道、善于讨好领导的学校校长，会得到有关领导的青睐，对该校的支持力度就会偏大；而不善言辞的校长不容易得到领导的赏识，学校受支持力度小，各方面条件就会下滑，学校发展将面临严峻的困难。
政府直管各学校、垄断各学校具体事务的前提下，对全县教育资源的调配具有完全自主权。如果说在市场经济条件下，会出现“贫者越贫，富者越富”的马太效应，那么在没有公平规则约束下，政府主导的资源配置同样会如此。因此，“各级财政支出责任的界定必须是明确和稳定的，上级政府只能在所承担的责任范围内负责提供补助，并且补助数额的分配也要根据由相关因素和参数构成的数学模型科学地计算得出，而不能根据上级政府领导的主观好恶、主观判断和上下级国家机构之间‘讨价还价’式的谈判结果任意决定。”（关瑞兰、齐守印，2002）
五、结论：三维视野下的国家与农民关系
既然农村义务教育深处乡村治理大环境之中，那么我们就有充分的必要用“大历史、大社会”的视阈来审视之。对于“大历史”脉络中的义务教育，国家通过特定的话语体系树立其治理合法性，通过体制设定国家与农民的互动关系，通过划分国家与农民的投入比例来分摊责任。话语表达、体制设定及投入方式作为三条重要线索依稀可见。我们试图在历史场景中透过这三条线索探究“义务教育何以如此”之时，却清晰地看到两个当事者——国家与农民之间的互动，也正是两者之间的互动演绎了农村义务教育一幕幕历史剧。虽然大多时候国家“唱主角”、农民“演配角”，但是两者特定的关系状态最终决定了义务教育举办模式，如下表所示：
建国初至计划经济时代，国家掌握了绝大部分社会资源，通过革命话语动员、组织、约束农民，以达到既符合国家目标又能完成基本公共服务供给的目的。国家自上而下单向制定政策、设定体制，彰显了国家的强势地位，其目的是首先达成国家对乡村的统治目标，农民需求很大程度上处于从属地位。农民的失声不仅由于国家与农民悬殊的强弱对比关系，而且还在于国家与农民之间管道的闭塞，农民权利处于国家是否施舍的阴影之下。然而，农民权利的缺失并不意味着农民责任的弱化，相反农民对义务教育之类的公共服务投入负有主要的投入责任。当然，这种主要的投入责任是国家推行一系列话语体系与社会政治体制的必然后果。对农民而言，可能是无奈的，但同时也是必须承受的，体现了强国家—弱农民的关系状态。
随着经济社会的全面发展、改革开放政策的全面推行，乡村治理环境发生了巨大变化。国家的强势地位依然维持着，但是其在乡村的固有治理方式，却因为处于困境中的农民强力反弹而遭遇困境。“如何能让弱势农民生存下去”则成为强势国家必须要思考的问题。在此背景下，“民生”逐渐成为主流话语，这是国家主动让步后对国家与农民关系的一次大调整。体制的生成与运作方式虽然依旧坚持自上而下的路径，但是农民不再单纯是国家政策的被动“受众”，而是通过各种途径，如上访、媒体曝光等等（这些并不一定是国家鼓励的）反映意愿，有意无意地成为体制的参与者。虽然这些参与成本较大、制度化程度较低，但毕竟表明农民打破沉寂开始“发声”。在义务教育投入方面，国家也逐渐成为主要的责任承担者。至此，在投入方面，国家的责任才开始与其掌握的权力匹配起来。但这也还仅仅停留在国家层面，农民层面从有责无权到无责无权的转变更意味深长。这正是当下农村义务教育所体现的国家与农民关系状态。
无论是政府对农村义务教育服务的垄断性供给，还是自上而下官僚性的管理体制，还是政府分配教育资源的策略性，都表明农民权利的严重缺失。也正因为如此，国家保障下的农村义务教育似乎成为政府的“独角戏”，农民偶尔的“插科打诨”似乎可有可无。国家与农民间沟通的管道依然不畅通，农民需求与国家目标之间的矛盾依然没有解决。如果认为“将农民的义务教育负担收归国有”就万事大吉的话，未免将义务教育等公共服务、农民需求过于简单化了。对义务教育供给多元性需求、参与需求以及公平性的要求，都表明农民需求层次与水平的提高。但是，当下农民的这些需求还笼罩在国家保障的阴影之下，缺乏制度化的表达渠道，农民总体处于“无声”状态。因此，要缓解义务教育供需矛盾、避免国家与农民断层的窘境，必须为农民的参与创造制度化的条件，逐渐形成“民主”的话语体系、“上下互动、内外兼具”的体制设定方式、“国家公平保障、权责明确并一致”的投入方式，最终在权利表达上建立“强国家—强农民”的关系模式。
总而言之，特定的话语表达、体制设定及投入方式共同构建了特定的农村义务教育模式，展现了不同层面的国家与农民的关系状态。换言之，国家与农民的特定关系状态也最终决定了农村义务教育的举办方式及其模式。
收稿日期：2009-12-07
注释：
①本文有关对LY县历史梳理与相关数据均来自于LY县教育体育局2006年编写完成的《LY县教育体育志》以及对该县数所学校的实地调研。
②所谓“贫管会”就是以贫下中农代表为主，辅以师生代表组成学校领导班子。
③所谓“革命委员会”（或革命领导小组）就是以“革命领导干部”、群众组织代表为主组成的领导班子。
④“六配套”工程即指学校教室、操场、围墙、厕所、大门、课桌凳六项设施配套齐全。
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