日本政府主导型旅游发展模式及其政策措施与成效，本文主要内容关键词为：日本政府论文,政策措施论文,成效论文,主导论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 政府主导型旅游发展模式及其成因
所谓旅游发展模式，一般是指在特定的时期内，一个国家或地区旅游产业发展的总体方式，它包括旅游产业的发育和演进两层内容。其中，旅游产业的发育是指旅游产业的形成方式，也就是在一定的经济条件下，旅游产业是以何种方式形成和发展；旅游产业的演进是指在旅游产业发展到一定时期时，以什么样的方式促进旅游产业向高度化和现代化方向发展[1]。
按照旅游产业成长的协调机制来划分，可将旅游产业的发展模式主要划分为市场主导型和政府主导型两种类型。一般说来，世界上许多发达国家，如美国、法国、英国等国，由于市场经济体制完备，其旅游业的发展模式属于市场主导型，市场作为主要推动力推动旅游业成长与演进，政府在一定时期内对旅游业不施加或者很少施加影响，倾向完全由市场这只“看不见的手”自动调节旅游产业的资源配置过程。日本虽然也属于发达国家，但是在发展旅游业方面却一直采取与其他发达国家完全不同的发展模式，即政府主导型发展模式。政府主导型发展模式是以政府规划或者政府制定产业政策来干预旅游成长和演进机制的一种模式，注重用政府这只“看得见的手”来调节旅游产业的资源配置过程。
日本之所以采取政府主导型旅游发展模式，其原因主要有如下两方面：
首先，日本具有政府干预控制经济的传统。自明治维新以后，日本政府在赶超欧美的过程中一直发挥了很大作用。战后，在运用凯恩斯主义实施积极的财政政策的同时，又基本上沿用了战时统制经济的一系列政策和做法，充分发挥了政府的主导作用，有力地促进了经济高速增长。所以，日本市场经济就被称为“政府主导下的市场经济”[2]。正是由于日本具有国家干预和控制经济的历史传统，因此，战后日本在发展旅游业时采取政府主导型发展模式。
其次，旅游业自身特点需要日本政府积极干预，这是因为：①从旅游资源来看，旅游资源尤其是自然旅游资源，例如世界自然遗产、国立公园、风景名胜区、奇特自然景观等，都属于国家和全体国民所有，具有某种公共物品的属性。如果政府不积极进行干预，这些旅游资源将无法得到合理利用和充分保护。例如，在旅游旺季时景区会因追求短期利益而超量接待旅游者，很多旅游景区游客人满为患，远远超出景区接待游客能力的极限，严重破坏旅游景区的生态环境。所以，旅游资源的开发、保护和可持续发展需要政府主导；②从旅游构成要素来看，旅游业具有综合性特点，是由食、宿、行、游、购、娱六要素所组成的综合性产业。是一个以旅游活动为中心而形成的配套性产业。在完整的旅游业链条中，各要素之间联系紧密，要求各相关部门之间协调一致共同发展。因此，要实现旅游业健康和谐发展，也需要政府进行统一布局精心管理；③从旅游信息情报来看，政府部门要及时发布国内和世界各地的旅游信息和安全情报，确保本国旅游者人身安全。日本是世界著名出境旅游大国，每年约有1700多万日本国民出境旅游，为确保旅游者旅游顺畅和人身安全，要求政府准确收集世界各国的旅游信息和安全情报，及时传递给日本国民。
2 日本政府推动旅游业发展的政策措施
2.1 旅游全面恢复阶段（1945—1963年）
2.1.1 制定法律发展入境旅游
战后初期，日本举国焦土，百业萧条，广大民众为生存奔波劳碌，根本无法发展国内旅游。由于发展经济需要大量的外汇，所以，日本政府制定旅游法律发展旅游业，如1948年颁布了《旅馆业法》和《娱乐场所法》，1949年颁布了《国际观光饭店整备法》和《国际旅游事业资助法》，1950年颁布了《国际文化旅游城市建设法（京都、奈良）》和《国际旅游温泉文化城市建设法（热海、伊东、别府）》，1952年颁布了《旅行业法》和《涉外翻译导游业法》，1959年日本颁布了《国际观光振兴会法》，这些法律对恢复日本旅游业发挥了重要作用。
2.1.2 设置国际旅游营销机构
进入经济高速增长时期以后，为促进旅游业发展，1959年日本政府成立了“国际观光振兴会”（现改称为“日本政府观光局”），专门负责日本国际旅游宣传和招徕国际旅游者等工作，涉外导游员的培训考核等工作也是由国际观光振兴会专门负责的。
2.1.3 对旅游活动征税
战后日本政府继续对旅游交通征收“通行税”（1951年开始对飞机票开始征税），对文化、艺术、体育等文体娱乐消费征收“入场税”、“娱乐设施利用税”，对饮食及住宿等征收“游兴饮食税”，对温泉设施温泉地域等征收“入汤税”等。经济高速增长时期，日本政府为促进旅游业的发展，开始修改旅游税收政策逐步取消旅游活动税。1963年，随着消费税的全面实施，除温泉“入汤税”仍保留外，对旅游活动征税的历史宣告结束[3]。
2.1.4 开展旅游基础设施建设
1955年，日本政府以充分就业和经济自立为目标制定了《经济自立五年计划》，由于各项经济指标超额完成，1960年又制定了《国民收入倍增计划》。其后，为了迎接1964年东京奥林匹克运动会，以东京为中心出现旅游基础设施建设热，建造各种体育场馆等设施的工程费用达到10195亿日元。当东京奥林匹克运动会开幕时，东海道新干线、东京高架单轨车、首都高速公路网、地铁、名古屋—神户高速公路都已经全部或者部分正式营业。
2.2 发展国民大众旅游阶段（1964—1991年）
2.2.1 把旅游确定为一个产业加以发展
以日本政府1963年正式实施《观光基本法》为标志，日本旅游业进入新发展阶段。《观光基本法》首次提出把旅游业作为一个新兴产业来扶持发展，并明确了国家、地方自治体、民间团体在旅游业发展中的义务和权利，要求政府每年向国会提交实施旅游政策的年度报告（观光白皮书），对国际旅游振兴、旅游者保护、旅游相关设施建设、旅游行政机构、旅游相关团体和旅游政策审议会等内容也进行详细规定[4]。
2.2.2 依法开发旅游资源
日本政府以《观光基本法》为基础，制定和完善开发旅游资源的相关法律法规。这个时期制定的法律主要有《山村振兴法》（1965年）、《保护古都历史风情特别措置法》（1966年）、《城市规划法》（1968年）、《自然保护法》（1970年）、《修建城市公园等紧急措置法》（1972年）、《国土利用计划法》（1974年）和《综合疗养地区整治法》（1987年）等。依法开发旅游资源成效显著：这期间日本全国共开发建设了4个国立公园、36个国家公园、10个海上公园，世界著名主题公园——迪斯尼乐园1984年4月在千叶县开张营业。
2.2.3 加强旅游基础设施建设
在大力开发旅游资源的同时，日本政府还加大公共资金投入，加强旅游基础设施建设尤其是加强旅游交通建设，使得全国旅游交通网四通八达，从而给旅游业发展奠定了雄厚的物质基础。这一时期建设的道路交通网主要有：名神高速公路、东名高速公路（东京—小牧），山阳新干线（新大阪—冈山），东北新干线（大宫—盛冈）、上越新干线（大宫—新潟）建成并相继延伸至上野车站。新东京国际机场（成田机场）于1978年5月建成营运。
2.2.4 设置旅游政策审议会
为了提高制定旅游政策的科学性，按照《观光基本法》要求，日本政府1963年6月设立了“旅游政策审议会”，专门负责为旅游行政主管部门提供咨询建议等事宜。“旅游政策审议会”最初隶属于总理府，1984年7月移交运输省主持召开，2001年改称“交通政策审议会观光分会”移交国土交通省主持召开。旅游政策审议会为日本政府发展旅游业献计献策，促进日本旅游业快速发展。
2.2.5 采取积极的金融政策
为发展旅游业，日本政府在金融政策上对旅游企业给予积极支持。例如，对旅馆业（注册资本金5000万日元以下、从业人数200人以下旅馆及国际酒店）的最大优惠贷款额度可达7.2亿日元。原日本开发银行、原北海道东北开发公库以及中小企业金融公库等政府系金融机构，都曾经给日本旅游企业提供大量发展资金。
2.2.6 放松外汇管制
日本自1964年实施资本自由化政策以后，改变限制国民出境旅游的政策，允许国民出境旅游。最初只允许国民一年内携带少量美元出境旅游，1966年放宽至允许国民每次携带500美元出境旅游，1970年开始大幅放松外汇管制，允许国民每次携带1000美元出境旅游，1971年再次放松管制允许国民每次携带3000美元出境旅游。最终，1978年，日本政府废除国民出境旅游携带外汇数额管制，彻底实现国民出境旅游自由化[5]。
2.2.7 实施《海外旅游倍增计划》
出境旅游自由化以后，特别是上世纪80年代中期日元大幅升值以后，日本政府采取多种措施鼓励日本国民出境旅游。1987年，日本运输省制定实施《海外旅游倍增计划》，计划把出境旅游人数从1987年500多万人增加到1992年的1000万人。在日元升值特别是泡沫经济发展的情况下，由于股票和房地产的异常增值，日本国民普遍产生“中流意识”和“一夜暴富”的感觉，奢侈消费和出境旅游成为一种时尚。因此，《海外旅游倍增计划》的目标提前两年实现，1990年日本出境旅游人数就突破了1000万大关，当年出境旅游者共计花费200多亿美元，增加了服务贸易的支出，在一定程度上缓解了经常收支黑字扩大的不均衡局面[6]。
2.3 发展入境旅游阶段（1992年以后）
2.3.1 加强入境旅游法制建设
如前所述，《海外旅游倍增计划》顺利实施使日本出境旅游快速发展，造成日本国际旅游收支严重失衡的局面（表1）。为发展入境旅游，日本政府继续加强旅游法制建设，1992年颁布实施《节庆法》，1994年颁布实施《国际会议振兴法》，1997年颁布实施《振兴国际观光法》，1993年和2000年两次修订《国际观光饭店整备法》。2004年日本政府重新修订《旅行业法》，2005年4月颁布实施《景观法》。鉴于旅游形势的快速发展，2006年12月13日颁布《观光立国推进基本法》，这是《观光基本法》颁布实施以来最大的一次修定。
2.3.2 采取积极的财政政策
上世纪90年代，在泡沫经济崩溃日本经济陷入停滞的情况下，日本政府为刺激经济复苏采取积极的财政政策，其中特别重视加强旅游业的基础设施建设。1992年4月，日本政府在财政预算中专门设立“观光事业振兴助成交付金”款项，用于旅游基础设施建设的专用发展资金。同时，日本政府继续执行给予旅游企业金融优惠政策。
2.3.3 加大扶持旅游企业的力度
日本政府除通过制定产业政策来指导旅游企业的发展壮大外，还在旅游企业经营发生困境的时候给予积极援助，帮助其渡过难关获得再生。在泡沫经济崩溃、日本经济长期停滞的情况下，很多旅游企业负债经营甚至濒临破产，日本政府为帮助旅游企业渡过难关采取积极扶持政策。例如，国土交通省根据《产业活力再生特别措施法》的规定，积极实施《事业再构筑计划》，针对旅游企业实际情况给予优惠政策，帮助企业渡过暂时经营难关。
2.3.4 规划并建设国际旅游区
为了在全国打造具有国际旅游竞争力的区域，充分发挥区域国际旅游竞争优势，日本政府提出了《旅游广域地区联合构想》。自1998年4月8日首次批准建设富士箱根伊豆国际旅游区（包括神奈川县、静冈县、山梨县）到2007年3月9日批准建设琦玉县国际旅游区，10年间共批准设立了15个国际旅游区[7]。2008年7月23日，日本实施《观光圈整备法》。根据《观光圈整备法》的要求，日本政府决定2008年度拨款2亿8000万日元作为前期启动经费用于对观光圈及国际旅游区开发建设。
2.3.5 开展国际旅游合作
2003年，日中韩三国联合签署旅游合作备忘录，就共同打造周游三国旅游项目达成合作意向；2004年，日本与韩国签订《扩大日韩观光合作交流共同宣言》，确定2005年为日韩观光交流年；2005年，日本与俄罗斯政府签订《日俄两国政府就旅游领域加强合作的计划》；2006年，日本政府又分别和中国、新加坡共同举办2006中日观光交流年活动以及日新观光交流年的活动。2007年，中日韩三国旅游部长会议在青岛举行，会议就开展旅游合作共同打造中日韩旅游圈取得进展并发表《青岛宣言》。2008年6月23日，中日韩旅游部长会议在韩国釜山举行。本次会议决定成立并启动“中日韩旅游交流运营委员会”，提出通过加强交流合作力争到2010年中日韩三国间相互往来的旅游者人数过1700万人，会议最后以通过《釜山宣言》胜利闭幕。此外，日本也加强了与俄罗斯、澳大利亚以及欧美等国的旅游交流与合作。通过国际旅游合作，加强了日本与世界国家尤其是东亚各国的旅游交流，开拓了国际旅游市场。
2.3.6 积极申报世界遗产
这时期日本开发旅游资源的一个显著特点就是积极申报世界遗产。世界文化和自然遗产对提高一国旅游形象具有非常重要的作用，一旦申报成功，就会在全世界范围内产生巨大旅游吸引力。所以，日本政府特别重视世界文化和自然遗产的申报工作。自1993年开始到2007年7月为止，日本共成功申报11处世界文化遗产、3处世界自然遗产[8]。
2.3.7 促进旅游业可持续性发展
为大力发展生态旅游促进旅游可持续发展，2003年11月，日本政府首次召开了以环境大臣为议长的生态旅游推进会议，就发展生态旅游事宜进行研讨。2004年3月和2004年6月，生态旅游推进会议又分别召开第二、第三次会议，进一步研究发展生态旅游的对策以及国家、地方自治体、旅游事业者与当地居民之间相互协调的问题。2008年4月，日本正式实施《生态旅游推进法》，表示日本将依法发展生态旅游。正是在日本政府的大力支持下，目前日本全国共建立有冲绳、京都、知床、白神、屋久岛以及富士北麓等13个生态旅游示范区。
2.3.8 实施《观光立国战略》
2003年，日本制定并实施《观光立国战略》，提出争取到2010年将入境旅游人数提高到1000万人。为实现这一战略目标，日本政府专门增设观光立国担当大臣职位，设置旅游主管机构——观光厅，并召开《观光立国推进战略会议》，制定《观光立国行动计划》，加强培养旅游专业人才，2006年12月13日颁布《观光立国推进基本法》，以立法形式确保观光立国战略能够得到顺利实施。
3 政府主导型发展模式的成效
3.1 国际旅游
根据表1的统计，从出境旅游来看，1964年仅有12.8万人出境旅游；1972年出境旅游人数首次超过100万人，达到139.2万人、10年间年均增长率为37.2％，出境旅游迅速发展；1974年—1983年，由于二次石油危机的影响和日本经济的低速增长，出境旅游人数波动比较大，年均增长率只有6.7％；1984－1993年，由于日元升值和日本国民“中流意识”等诸多方面因素，出境旅游年均增长率为10.2％。
从入境旅游来看，1964年，日本接待的入境旅游人数有35.3万人，远远地超过当年的日本出境旅游人数12.8万人。这种入境旅游人数超过出境旅游人数的状况一直持续到1970年。1971年，日本的出境旅游人数首次超过入境旅游人数：当年的出境旅游人数为96.1万人，远超过了66.1万人的入境旅游人数。此后，日本就一直呈现出境旅游超过入境旅游的态势，即出境旅游与入境旅游呈现出失衡状态，在海外旅游倍增计划完成的1990年，出境旅游人数1099.7万人，入境旅游人数323.6万人（表1）；出入境旅游严重失衡的2000年，出境旅游人数为1781.9万人，入境旅游人数仅为475.7万人，出境旅游人数比入境旅游人数多1306.2万人！总体上看，1964—1973年，入境旅游人数的年均增长率为10.9％，远远低于出境旅游人数37.2％的增长率；1974—1983年，入境旅游人数的年均增长率虽然达到11.7％，但是1984－1993年又降至8.3％，呈现较大的波动状态。
另外，上世纪90年代以来，因泡沫经济崩溃日本经济陷入长期停滞，日本出国旅游人数就一直未能出现正常增长。其中，1991年比上年减少3.3％，1993年也只增加1.2％。1998年亚洲金融危机时又再次出现了5.9％的负增长；2003年因“非典”影响，造成日本的出境旅游又出现了15.3％的负增长。尽管如此，由于日本政府充分认识到发展旅游产业的重要性，并花大力气发展入境旅游，此后入境旅游人数基本上保持了持续增加的局面，新世纪以来的增加非常迅速。1994—2005年，外国入境旅游人数由346.8万人增加到672.8万人，增长率为94.0％，其中2005年增加9.6％，2006年增幅略有放缓仍然达到9.0％：相比之下，日本出境旅游人数由1357.9万人增加到1740.4万人，只增加28.2％，其中2005年只增加3.4％，2006年与2005年基本持平，微增0.8％。结果，外国入境旅游人数占日本出境旅游人数的比例，就由1994年的25.5％提高到了2007年的48.0％，出入境旅游不均衡局面得到较大扭转。
3.2 国内旅游
从国内旅游的发展情况看，自1983年日本国民首次将余暇休闲作为生活第一乐趣以来，日本国内旅游在其后近10年间里一直呈现蓬勃发展态势。然而，在泡沫经济崩溃后的10多年间，除1998年外日本国内旅游消费总体上也呈现为下降趋势（表2）：人均旅游消费从1992年的72400日元下降到2004年的47000日元；日本人均旅游次数波动较大但总体上呈现阶梯下降发展态势：1993年每人平均出游次数为1.64次，1995年降至1.49次，1997年恢复至1.64次后又转为逐年下降的趋势，2004年降至1.18次。另外，21世纪伊始，日本国内旅游又呈现出新特点，国民旅游方式也发生了巨大变化，即日本国民国内旅游主要是采用“省、短、近”策略。由此，人均旅游次数降低幅度不大而出游天数大幅减少，从而导致旅游消费支出大幅下降：从表2可以看出，2000年日本国民出游次数虽然只比1999年减少2％。但是人均旅游消费额却减少11.1％。由此可见，经济长期萎靡不振已经严重影响了旅游消费。正是在这种情况下，日本政府才大力发展入境旅游业，实施观光立国战略，力图通过开拓入境旅游市场来弥补国内旅游消费不足的局面[9]。
3.3 旅游经济
从旅游业对国民经济的作用上来看，2006年度日本旅游业消费总额为23.5万亿日元，旅游业直接效果非常显著：首先，旅游业附加价值为11.9万亿日元，对GDP的贡献度为2.3％；其次。旅游业创造税收2.0万亿日元，为2006年度全国税收总额的2.2％；最后，旅游业直接雇用人数为215万人，为2006年度总雇用人数的3.4％，远远高于运输机械业、一般运输机械业和食品加工业的雇用人数。如果再进一步考虑旅游乘数效应，则旅游业对日本经济拉动效应更加明显，2006年度旅游业对日本经济的贡献度依次为：旅游业消费总额为52.9万亿日元，旅游业附加价值为28.3万亿日元，对GDP的贡献度为5.6％；雇用人数为442万人，占全部就业人数的6.9％；税收为5.0万亿日元，对税收的贡献度为5.6％。由此可见旅游业对日本经济增长、降低失业率、促进地方经济景气复苏发挥越来越重要的作用。