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中图分类号：D031 文献标识码：A 文章编号：1008-2506（2004）02-0026-05
20世纪70年代末80年代初以来，一些国家（主要是OECD国家）掀起了一场声势浩大的行政改革运动，即所谓的“治理变革”。与此相伴随，治理理论逐渐成为西方学术界指导公共管理实践的一种新理论、新理念。这不仅提高了西方国家政府的治理能力，使经济走出了困境，开创了发展的新局面，也给发展中国家政府摆脱现实困境提供了契机。对于处于转型期的中国政府的改革更具有借鉴意义。
一、治理理论产生的背景及动因
西方经济衰退的大环境是治理理论产生的时代背景。1960年代后期西方国家出现了滞涨的局面；70年代初期的石油危机达到了新的高峰，经济发展不稳定，福利国家的职能扩张，政府财政赤字严重，经济建设投资乏力；80年代，经合组织成员国的经济开始普遍衰退。这种不景气的经济环境激发了人们对公共部门的规模和绩效、对巨大的公共赤字和居高不下的失业率的关注。由此，人们不得不对传统的管理模式进行反思。
在西方国家，人们对公共部门旨在提高政府能力和国际竞争力方面所应担当的角色的新认识，迫使政府对原有的公共部门管理进行改革。在许多国家，政府和公民越来越认识到：在提高国家的治理能力和国际竞争力方面，公共部门与私营部门应当角色互补。私营企业长期处在竞争的环境中，为了在竞争中求得生存和发展，它的组织结构、管理技术和方法等不断革新，以便提高生产率和服务质量，赢得更多的顾客。私人企业这种管理机制、革新精神及其较好的改革成果无疑对政府和公共部门形成了示范效应，给其施加了改革的压力。
世界民主化进程的推进和公民社会的壮大是治理理论产生的重要因素。随着各国民主化改革力度的加大，公共部门逐渐意识到其权威的社会根源性，还权与社会、还权与公民成为政治改革的趋向，人们的主体地位得到肯定和关注，民众参政议政的民主意识也随之强化，人们日益增长对政府的监督意识，迫使公共部门进行改革以完善自身。而社会利益的分化组合也需要公民社会的参与治理。以统治者和被统治者、管理者与被管理者对立为特征的传统管理模式逐渐被摈弃。
现代信息技术的发展和广泛应用对推动治理理论产生起了革命性作用。一方面，它使信息的收集、处理和传播更为便利，缩短了政府与公民个人之间的相对距离，导致了所谓的“鱼缸效应”——政府和公共部门的活动就像鱼缸中的金鱼一样无时无刻不受到公众的审视和评判，从而加强了彼此之间的回应性和依赖性。另一方面，信息技术也增强了公民和社会在信息和知识方面的占有量，从而揭掉了政府部门的神秘面纱，削弱了传统政府的优势地位，对传统的垂直型单向度的权力运作模式提出了挑战，使得以参与管理、民主管理为核心的治理模式成为现实。
全球化趋势的发展成为治理理论产生的重要诱因。全球化对国家主权产生了重大影响，国家主权出现了弱化的趋势。国家日益受到像钳子一样上下压力的夹攻，“有一些力量试图把政治权力从民族国家向下转移到次国家的区域和集团中去。有一些力量则试图把权力从国家向上转移到跨国性的机构和组织中去”[1]。从而对传统的以民族国家为中心的管理模式提出了挑战。全球化改变了政府的运作环境，各国不同程度地出现在传统的政治理论架构下管理能力的不足与弱化，人们对传统的国家理论开始进行反思，对传统的官僚体制进行质疑，一种有着普遍适用性、全球化性质的公共行政理论应时而生。
二、治理的内涵及其特征
治理（governance）作为治理理论的一个基本概念，相对于传统的统治（Government）而言有着独特的内涵。对于治理，各国学者之间存在很大的分歧。1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”一词。此后，“治理”便被广泛地用于政治发展研究中，特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。如世界银行1992年年度报告的标题就是“治理与发展”；经济合作与发展组织（OECD）在1996年发布了一份名为“促进参与式发展和善治（good governance）”的项目评估；联合国开发署（UNDP）1996年的一份年度报告的题目是“人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工”，等等。
英语中的“governance”一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来，它与government（统治）一词交叉运用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但1990年代以来，西方政治家和经济学家赋予“governance”以新的含义，不仅其范围远远超过了传统的经典意义，而且其涵义也与“government”相去甚远。它不再局限于政治学领域，而被广泛运用于社会经济领域，不仅在英语世界使用，并且开始在欧洲各主要语言中甚至世界范围内流行。正如研究治理问题的学者杰索普（Bob Jessop）所说的那样：“过去15年来，它在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’”[2]
治理理论的主要创始人之一罗西瑙（J.N.Rosenau）在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。艾伦·罗森博姆（Allan Rosenbaum）指出：“在关于民主与治理的现代对话中，治理概念被用作两种完全不同的情形。在国际性的组织（如世界银行和联合国）中，治理越来越多地被当作一个既提供一种广阔视野又描述社会自我管理方式的概念。在过去20年中，当某一特定国家对本国政治/行政体制进行改革时，治理一词也被描述和利用。他的典型意义是指对公务员制度改革的关注，促进政府组织效率的提高（通常指精简机构）以及行政公开和加强责任制。”[3]
罗茨（R，Rhodes）认为：治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会”。他还列举了行政学界关于治理的六种涵义：（1）作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益；（2）作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业行为的组织体制；（3）作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；（4）作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系；（5）作为社会——控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门的合作与互动；（6）作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络[4]。
权威机构“全球治理委员会”在1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中，把治理界定为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。
从治理概念的基本含义和治理理论所强调的重点来看，治理理论具有如下主要特征：
第一，治理主体的多元性。治理理论认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构包括社会的、私人的只要得到公众的认可，就可以成为社会权力的中心，“治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作”[5]。因此，治理意味着来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。
第二，治理过程的互动性。传统的政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会实行单一向度的管理。与此不同，治理在强调国家与社会合作的过程中，是一个上下互动的过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系以及确立共同的目标等方式来实现对公共事务的管理。
第三，治理范围的广泛性。治理模式不同于传统的以领土为界的民族国家管理模式，它涉及的对象要宽泛得多，由于治理的权威主体既可以是政府，也可以是非政府的、跨国界的民间组织，所以治理的范围既可以是特定领土界限内的民族国家，也可以是超越国家领土界限的国际领域。
第四，治理的有效性。这主要是指治理把企业运作模式引入政府机构，按企业模式重塑政府。治理强调政府管理的成本，重视管理的绩效，把效率的提升放在行政成本降低效益增长的双向思考之中。因此，“善治”（good governance）便成为当前各国政府改革所追求的主要目标了。
三、治理视角中的中国政府变革取向
上文述及，治理理论的提出有着广阔的世界背景和深刻的历史原由。资本主义在西方取得统治地位的几百年里，围绕政府的大与小、强与弱、宽与窄的争论从来就没有停止过，这种“政府中心论”的研究视角限制了人们的讨论范围和思考能力。而治理理论的出现，使人们的视角更为灵活、互动，从政府、市场、企业、公民、社会的多维度、多层面上观察、思考问题。人们认识到，无论是亚当·斯密的“看不见的手”，还是凯恩斯的“看得见的手”，都无法根本克服“市场失灵”和“政府失灵”这一“西西弗斯”与“被推上山，又滚下山的石头”之间的悖谬。治理理论就是以公民社会的日益壮大为基础，对这种“双重失效”的理性反思，它既是对福利经济学关于市场失灵论的超越，也是对公共选择理论关于政府失败论的超越。其核心价值在于治理包含“权力的多主体、多中心”、“回应性”、“互动”、“公开性”、“透明度”、“法治”、“公正”、“有效性”等素质，它所追求的目标是“善治”，即使公共利益最大化的社会管理过程，其本质在于政府与公民对公共生活的合作管理。治理理论的现实积极性无疑为中国政府的改革提供了选择和参考。
在强调有中国特色的前提下，中国政府进行了一系列的改革，对治国安邦的认识不断升华，进而在施政中将一系列新的有效的治理理念引入政府管理，取得了引人注目的成就。但是，面对全球化浪潮的冲击和参与全球治理体系的压力，特别是加入WTO后，中国政府必将遭遇更多更大的挑战，势必继续深化自身改革，其重心在于重构政府的职能，具体表现为：其一，政府职能的重新定位，即由原来的“政府主体的单元价值取向”转向“公民、社会与政府主体相结合”的多元价值取向，以还权与公民、还权与社会，从而改变政府职能的“越位”和“错位”现象。其二，政府职能的转变，即由功能性向结构性的转变，这意味着政府职能要从传统的单一的、整体的政府职能向分散的、多元的政府职能转化，打破政治与经济、国家与社会的一元结构模式，收缩和限制政府职能运行的范围，理顺政府与社会、政府与国际组织、政府内部中央与地方之间的关系，建构适合治理模式的政府职能结构。其三，政府职能实现方式的转变，即由权力运作转向法律和规则运作。中国要有效地迎接全球化和“入世”的挑战，趋利避害，获取最大化利益，就必须改变过去那种习惯于动用行政权力进行自上而下的“指挥式”管理模式，而是要加强法制建设，建立新的法律和规则运行方式，彻底实现从“人治”向“法治”的转变。其四，政府职能的创新——建构和再造。全球化的冲击，使政府面临越来越多的新问题、新矛盾，致使我国政府的原有职能因无力应对而“缺位”，这就要求我国政府职能不断重构与创新。
为此还必须在以下方面进一步深化改革。
1.与时俱进更新传统行政理念
首先，由传统的行政观念向管理观念转变。严格意义上讲，行政和管理是两个不同的概念，前者是国家政治权力的行使活动，所以它更多强调政治意义上的社会效应，以满足社会为目标，而后者是一种经营性行为，以赢利为目的。目前，国家行政管理在面对“全球性市场化”要求所应作出的适应时代的调整就是要用管理中的经营理念来改造传统的行政理念，从而来改变原来那种只强调政策的执行而忽视大量资源投入后的实际产出的状况，为此，政府应积极向行政部门引入市场理念和私营部门的管理技能。
其次，树立规则理念。中国法制建设滞后，执法程序人为扭曲，尽管采用宪政管理形式，但实际上选择的仍是具有人治特征的管理模式，在经济运行与社会管理过程中，起决定作用的往往不是法律、规则而是领导的批示和会议动员。所谓“黑头（法律）不如红头（文件）”、“红头（文件）不如无头（批示）”的现象，正是这种情况的生动体现。政府不规范行为既影响政府的威望与形象，也使政府管理效能大打折扣。如何使中国政府管理模式从个人权威转向规则权威，不以个人的意志为转移，也不以领导人的更替而使政策产生变化，这是中国实现现代化和走向世界所面临的迫切问题。
再次，政府部门要实现权力本位到权利本位的转变。如果在设定行政权力时只考虑行政管理而很少顾及公民权利，将使公民利益随意受到损害，因为行政权力扩大则意味着公民权利的缩小。当前，全球化的冲击，“国家和政府权力的衰退以及其他社会组织（如工会、政党）的不断削弱导致个人通过集体行为发挥作用的潜能相应增长”[6]，国家的权力退出后留下的真空，已经让迅速崛起的公民社会所占据，而公民个人、民间组织参与全球治理的能力和必要性也日益举世瞩目。在此情况下，政府固守某些缺乏合法性貌似强大的行政权力实在是不明智之举。而且，培育政府官员的“权利”观念，不仅有利于制约行政权力，实现统治性行政向服务性行政的转变，同时也能够提升国家参与全球化的能力。
2.行为方式上的适应性转变
由传统的统治向治理的转变首先出现在西方社会，他们先在地方事务和国家层面上接受了治理的观念，学会了治理的行为方式，养成了治理的习惯，而后应用于国际事务中。中国政府和政治家缺少相应经历。中国人长期生活在金字塔式的权力结构和君臣关系的网络中，习惯于纵向纬度上处理政治关系。西方是以分权制衡为特色的政治体制，表现为分散和多元化，各平等权力主体间需要处理复杂的横向联系，西方政治家习惯于以协商、讨价还价、妥协的方式解决政治问题。而中国政府官员不习惯于与其他政治行为体共享权力，与他们建立调和而不是支配关系，并通过共同的参与、谈判、协调活动来解决共同关心的问题。这构成了对中国政府体制与行为方式的挑战。因而，当前中国政府最为重要的是加快进行“治道变革”的进程，以跟进自上个世纪70年代末以来世界各国陆续开始的“治道（governance）变革”。“从大的方面来说，这一变革包括政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策的民主化、政府权力多中心化。”
3.培育独立自主的公民社会
1990年代以来，善治的理论和实践之所以能够得以产生和发展，其现实原因之一就是公民社会的日益壮大。公民社会之所以能够在全球化时代兴起，是由于政府无力解决大量的社会性问题。与政府相比，民间组织在治理中具有代表和表达民间利益的直接性、多样性和灵活性等特征。政府代表民族国家的整体利益，但公民社会由无限多样化的公民团体组成，因而它们更能体现和促进各种分散利益，所以公民社会要承担起自己的使命，弥补政府的不足，为政府提供不同的组织形式、新的议事与决策程序、新的思考与解决问题的角度和方式等等，为政府治理注入无限活力，同时强大的公民社会能够对政府进行监督和制约，有利于依法行政。
所以，我国政府应该从体制的深度进行改革，为我国公民社会的发展提供良好的制度环境，有意识的来培育独立自主的公民社会。
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