政府规模理念与我国政府机构改革，本文主要内容关键词为：理念论文,规模论文,我国论文,政府论文,政府机构改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
限制政府规模是我国机构改革实践的核心问题。选择何种政府规模理念作为机构改革的理论指导，是政治学和行政学研究的一个重要课题。透过历次机构改革中关于如何限制政府规模这一问题而作出的一系列制度设计和安排，我们可以看出，“小政府、大社会”理念如今已经成为支持我国机构改革的主流理念。然而在如何理解“小政府、大社会”这个问题上我们目前还存在着许多认识误区。其实“小政府、大社会”只是一个形象的归纳，它的实质要求在于如何限制政府规模，从政治学理论研究来看，社会需求决定了政府产生及政府规模增长的必然性，政治现代化的过程其实就是国家（政府）力量的增长和强化的过程。小政府的提法所要表达的仅仅是一种对过度膨胀的政府规模的理念抵抗，现实中的小政府未必就是能够有效满足不断增长的社会需要的政府。正是这种理念误区使得我们在如何选择适度的政府规模这一问题上出现了偏差，由此而作出的制度设计和安排也未能够有效化解政府规模膨胀问题，这乃是我国政府机构改革屡次陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的恶性循环的一个基本原因。因此寻求一种合理的政府规模理念作为我国机构改革的指导，使其走向良性发展的轨道，是政治学和行政学研究的一项自觉的努力。
一、社会需求与政府规模增长
小政府的理念渊源于西方近代以来的自由主义理论。特别是古典自由主义，主张完全以市场经济规律来调节经济运行，功能最小的政府就是最好的政府，除此之外的任何政府干预都是不必要的。这种自由至上理念的前提是忽视了市场自身无法克服的缺陷。如今，这些市场缺陷已经被人们所认识，政府在市场经济中的制度化的作用也为人们所接受，小政府的含义也在这一变化过程中得到了修正，它不再单纯意味着自由主义的小政府主张。从现在有关论及小政府的理论来看，它更多是表达了一种限制政府规模的理念，其真正的含义就是主张一种与社会发展需求相适应的适度的政府规模。其直接涉及到的还是国家与社会的关系问题。
从国家与社会的关系来看，目前有关国家产生的各种政治学说，都认为国家起源社会，国家的产生和发展都是社会的需要，在二者的关系中，社会是第一性的，国家是第二性的。马克思主义阶级论认为，随着社会生产力的发展和剩余产品的积累，其直接后果是导致私有制的产生和阶级的产生，阶级利益冲突随之发生。如果没有一种控制机制来调解这种利益冲突，整个社会将会陷入混乱状态。此时国家就作为一种超越社会的权威而出现，来调解社会的对立与冲突，在这一过程中，经济上占统治地位的阶级就会转变为政治上的统治阶级。契约论的观点则认为，人们最初生活在没有国家和法律的自然状态之中，享受自然权利，人类行为受自然法的支配，但由于这种自然状态存在很多不便、冲突和恐怖，人们就联合起来，订立契约，每一个人都让度出一部分自己的自然权利给一个公共机构掌握，由这个公共机构来调解冲突和控制恐怖，以保障每个人的权利和安定的生活，这个公共机构就是国家。国家是一个抽象的概念，政府是国家的具体化，国家产生的必然性也就体现了政府产生的必然性。
既然社会需求是政府产生的根本原因，那么社会需求的扩大必然会导致政府规模的增长。马克思在论及国家与社会的关系时，对政府规模增长这个问题作出了解释。他认为，政府建立并开始对社会实行政治管理的职能之后，用于“共同需要”的那部分社会“扣除”（指公共产品）将是必然的，这部分“社会扣除”主要包括三个部分：和生产没有关系的一般管理费用、用来满足“共同需要”的部分（如学校、保健设施等）、为丧失劳动能力的人等设立的基金等等，这些“将会立即显著增加，并将随着新社会的发展而日益增加。”（注：《马克思恩格斯选集》，第三卷，人民出版社，1972年，第9—10页。）在此， 马克思得出了一个基本结论：社会需求的不断增加，是政府规模不断增长的原始动力。政府为满足不断增长的社会需求，必须相应地扩展自身的职能，增加相应的机构。从总体上看，政府的基本职能在于提供社会必需的公共物品，这是政府为社会谋求公共利益的一面。但这里隐含的一个问题是，政府为社会需求所提供的公共物品一般不以赢利为目的，毋需致力于降低生产这些公共物品的成本，因而就会存在政府规模增长的潜在可能。社会的发展和进步会使得对这些公共物品的需求越来越多，政府为满足社会这种越来越多的需要，就必然利用对公共物品的垄断来提高费用、扩充机构、增加人员，增加财政支出，从而导致政府规模的增长。
二、政府自主性与政府规模增长
政府自主性也是政府规模增长的一个基本原因。从政治发展的角度看，政治现代化包含着两大命题：从国家方面看，政治现代化意味着国家力量的增长和政治体系能力的提高；就社会而言，政治现代化则意味着社会力量的增长，是指社会对国家的影响和政治参与的扩大，即政治民主化水平的提高。国家（政府）力量的增长一方面表现为国家将散布于社会各个角落的非正式权力逐步收归自己所有，成为一种正规化、系统化、统一化的公共权力，另一方面表现为国家权力对社会的监督与控制的加强，权力的操作不仅在政治领域而且也在社会领域发生影响，国家权力最终成为一种制度化、生活化的现实。（注：桂勇“政治现代化：国家力量的增长与强化”，载《战略与管理》，1997年第3期。 ）这种国家力量的增长与强化乃是政府主动性的具体表现，它是指政府对于一般政治权力及其他社会权力的相对独立性，之所以说它是相对独立，是因为作为公共权力的政府具有强制性的同时，还要受到其他各种权力的制约。政府自主性主要表现为以下方面：
1、政府权力自身结构的完善。 政府权力结构的完善是指政府机构的制度化分化与整合。分化意味着政府机构角色专业化的出现，这是现代政治发展的必然趋势。“在分化中角色发生变化，变得更加专门化或自主化，出现了新型的专门角色，出现了或创造了新的专门化的结构和次体系。”（注：阿尔蒙德《比较政治学：体系、过程和政策》，曹沛霖等译，上海译文出版社，1987年，第24页。）整合是指各专门部门在专业基础上的有机结合，以便更好地实现社会公共利益。随着社会进步和政治发展，新出现的社会事务必然要求政府分化出或设立新的职能部门来进行管理。每一次的结构分化都在一定程度上意味着新的政府部门或机构的出现，即使在不设立新的部门或机构的情况下，也会增加相应的人员去完成社会对政府的新的职能需求，这些新设立的部门和新增的人员一般具有固定化倾向，即使社会需求消失或不那么强烈时，它们也不会自动撤消。由此看来，政府规模的增长也就是自然而然的了。
2、政府所代表的公共利益与其他一切形式的特殊利益相脱离， 即公共利益的独立性。从理论上说，政府所力求实现的公共利益应当是代表全社会的，但是在实际上，政府作为公共利益的代表经常有着无法避免的角色冲突，因为它还有自身的特殊利益。作为公共物品的唯一提供者，政府一般也不会超越“经济人”的理性计算，在提供公共物品的时候，也会考虑自身的特殊利益。比如政府官员出于创造政绩的动机会提供超出社会需求的公共物品，他们可以通过增加财政预算来使自己获得更多的薪水、津贴，通过增加部门人员来得到更多的闲暇，等等。这些负面效应，也会导致政府规模的膨胀。进一步来看，这种“经济人”的理性选择还导致了政府的寻租现象，为了制约和监督政府，使其尽可能地谋求公共利益，还需要设立监督和制约政府的独立机构，从而也就相应增加了政府的规模。
3、政府制定和贯彻公共政策的能力。政府作为政策制定机构， 为了提高决策效率，一般都需要相应的咨询机构；为了保证政策制定能够真正代表公共利益，还需要相应的制约机制；政府作为政策执行机构，为了达到预期的政策效果，也需要增加一些机构来监督政策的贯彻执行过程，增加政策执行的力度，等等。这些也就相应地增大了政府规模。
从理论上探讨政府规模增长的必然性仅仅是抽象的逻辑推理，我们还可以从具体的事实中印证这个问题。100多年前， 德国人瓦格纳在考察了几个国家公共支出的实际状况后，得出了著名的瓦格纳定理：进入工业化之后，公共部门在数量上和比例上仍将有一种内在的扩大趋势，公共支出将不断增加。美国是人们公认的政府职能范围较小的国家，但是其政府规模的增长也是无法避免瓦格纳定理。1789年美国联邦政府建立初期，政府仅有陆军部、财政部和国务院三个部门，雇用文职人员仅仅351人，不到全国人口393万的1%。到了20世纪70年代， 美国政府的大小机构已经近120个，文职人员达到282万。（注：李道揆《美国政府机构与人事制度》，人民出版社，1985年，第14—20页。）世界银行《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》指出，西方发达国家政府总支出占GDP的比重，1870年低于10%，1937年20%稍多，1980 年超过40%，1995年则接近50%。从1960—1995年的这一段时间，中央财政支出占GDP的比重在原有的基础上扩大了一倍。（注：世界银行《1997 年世界发展报告：变革世界中的政府》，中国财经出版社，1997年，第2 页。）中国的情况也是如此，据有关材料记载，西汉时期，全国人口5059万，官员7500人，官民之比为1：7945；到了唐朝高宗时期， 全国人口5822万，官员13465人，官民之比增加一倍，为1：3927；元成宗时期，全国人口与西汉时期相差无几，为5881万，官员数已经增加至22500 人，官民之比为1：2613；清朝康熙时期，全国人口2459万，官员27000人，官民之比已经高达1：911。（注：刘智峰《第七次革命——1998年中国政府机构改革备忘录》，经济日报出版社，1998年，第24页。）这些数字在一定程度上说明了政府规模随着社会发展而增长的必然趋势。
三、政府规模增长的限度
政府规模的增长是必然的，但并不是随意的和无限制的，这种增长必须保持在一定的限度范围之内，与社会的需求大体相适应。否则，政府规模的过度增长就会损害到社会的公共利益，带来许多负面效应。
1、政府规模的无限增长必然诱发财政赤字和官僚主义。 官僚制的一个天然倾向就是行政权力和财政预算的最大化，因为官僚制下的政府官员的政治行为的目的包含着个人利益的最大化，政府官员可以通过增加财政预算来获得更多的薪金、津贴以及闲暇（雇用更多的人），这样就人为地增加了公共物品的成本。社会的发展一方面不断地要求政府负担新的职能，另一方面也要求政府不断地取消一些不再需要的旧职能。这样政府职能就会始终处于一种不断转换的动态过程中求。但是官僚制下的政府职能却很少是按照这种客观要求转变的，它更多的要求增加新的政府职能，却较少主动撤去那些不再适应社会需求的政府职能。因为政府职能越多，它得到的财政预算就会越多，政府官员趁机谋求个人利益的机会就越多。例如凯恩斯主义指导下的美国，从20世纪60年代初到70年代末，联邦政府的工资从不到130亿美元猛涨到700亿美元，联邦政府的全部开支上涨了6倍，国债接近1万亿美元。“过去半个世纪中，人们得到的只是新政、伟大社会以及一个拿走45%的国民财富的政府。”（注：里根《里根自传：一个美国人的生活》，中文版，东方出版社，1991年，第184—185页。）
2、政府结构的过度分化容易导致政府职能分散和难以协调。 政府结构的分化与整合是为了更好地满足社会的需要。但是政府结构的分化是必须有结构的整合相配套的，否则，过度的政府结构分化一方面会使得政府职能缺乏有机的结合，造成政府职能缺位，另一方面也会造成政府职能的交叉重叠、混乱无序和职能冲突，造成了我们日常所看到的互相扯皮、互相推诿、“踢皮球”、公文旅行、公章满天飞等现象。
3、政府规模的超限度增长容易产生政府权力的寻租行为。 在政府规模增长的过程中，官僚阶层的特殊利益的实现一般是以偏离和侵蚀公共利益为代价的。“在这些部门，国家分配着宝贵特权，经手大量的钱财，任务的性质给这些主管机关以广泛的随意处理权。”（注：司各特《腐败通论》， 见王沪宁编：《腐败与反腐败》， 上海人民出版社，1990年，第128—131页。）现在没有人再去否定官僚制所造就的官僚阶层的特殊利益问题，人们所能够做到的只是在寻求一种如何将政府规模增长限制在尽可能精干和高效的范围内的制度安排。
在限制政府规模无限增长这个问题上，一个有效的制约机制是对政府规模增长进行立宪约束，在这个问题上，公共选择理论提出了具体的建议：第一，立宪制度的结构分为宪法和普通法两部分，前者规范政府的组织结构和行为方式，确定个人活动和政府活动之间的相关环境，对政府活动实行外部限制。后者规范社会成员之间的社会关系格局。第二，对政府的征税权力进行严格的界定和限制，政府为提供社会必需的公共物品而具有征税的权力是必要的，但是通过发行公债或制造通货膨胀等方式来弥补财政赤字则是违宪的攫取。第三，宪法中应当包含有若干约束政府财政规模的具体规定，等等。（注：布坎南《自由、市场与国家》，平新乔等译，上海三联书店，1989年，第22—23章。）这些具体建议的目的就在于从根本上消除由政府规模无限增长而带来的财政赤字、官僚主义及政治腐败等政府弊病，对我们具有启示意义。
四、我国政府机构改革需要什么政府规模理念
自由主义和国家干预主义这两种政府规模理念都有走向极端的偏颇。自由主义主张对政府的角色和作用进行严格限制，特别是古典自由主义，有关限制政府的主张最为彻底，以至于带有贬低政府作用和过分夸大市场作用的色彩。凯恩斯主义主张政府应当干预经济活动，实行经济计划化和国有化，以弥补自由市场的缺陷，过分强调政府的作用，最终造成了政府规模的膨胀和政府运作的低效。到了20世纪60年代末期，主张限制政府权限和职能的自由主义理念又占了上风。以美国为例，在20世纪30年代罗斯福新政以前，指导政府发展的理念是自由主义，美国政府是当时世界的典型的小政府。罗斯福新政开始实施后，政府被赋予了广泛的社会职能，对社会经济生活进行了大规模的干预，美国经济得到了迅速复苏和发展。之后经过杜鲁门的公平施政时期和肯尼迪的边疆开拓时期，美国建立了一整套系统的社会保障福利制度和大规模的社会经济管制制度。与此同时美国政府也达到了空前规模。政府规模的膨胀引起了经济衰退、通货膨胀和财政赤字等现象。为缓解以上这些问题，从20世纪80年代开始，自由主义成为指导政府改革的理论指导，里根政府执政一开始就推行政府职能的市场化改革。因此，在政府规模的基本理念问题上，无论是小政府，还是大政府，都不可能是绝对化的，关键在于认清楚政府规模增长的必然性，寻求一种符合整个时代环境和本国国情需要的、适度的政府规模理念。
就我国的政府机构改革而言，其目的在于寻求一种适合我国国情，符合我国市场经济运行以及社会发展的适度规模的政府。“小政府、大社会”理念只是一个很笼统、很抽象的提法，政府规模到底多大或多小才是合理的，人们并没有找到一个客观的判定标准。这一理念并没有给政府机构改革带来我们所预期的效果，只是一味地讲求小的政府规模，忽略了政府应当具备的效率，也没有考虑到整个社会需求的增长而导致的政府规模的增长，结果每次机构精简之后不久，政府规模又开始不断的扩大，屡次陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。我们要想从根本上处理好这个问题，必须首先转变有关政府规模的理念，明确政府规模随着社会需求的增长而不断增长的必然性，结合目前我国社会发展和行政改革的实际状况，来确定政府机构改革的未来发展方向，具体说来，我们应该朝着以下几个目标去努力。
首先，明确并加强政府在提供公共物品方面的职能，使政府在提供市场经济运行、政治运作和社会运行等所需要的规则并有效地实施这些规则方面发挥应有的作用。公共物品的特性决定了它只能由政府来提供，特别是在我们建立社会主义市场经济的过程中，社会的转变和发展异常迅速，各种新事物、新价值观念、新的生活方式层出不穷，政府在这一社会转型的过程中所面临的提供公共物品的任务比以往任何时候都要艰巨。就社会方面来说，客观上要求发挥政府的作用，建立社会各方面所需要的规则，来规范市场经济和社会生活，限制和制约各种非规范的市场行为和社会行为。就政府方面来说，也应当主动地去适应市场和社会的需要，下大力气进行政府制度创新，创建社会需要的各种规则，并加大执行规则的力度，确保公共物品的有效供给，为市场和社会的良性运行提供有力的制度保障。
其次，切实转变政府职能，真正实现政府与市场、政府与社会的权限界定。从国内外行政改革的实践来看，在限制政府规模这个问题上，有一条基本的经验就是转变政府职能。因为只有职能转变了，政府才能够放弃那些不应该管的事务，缩减相应的机构和人员，从而使规模得到有效的控制。政府职能不转变，政府还要管理那些不该管、管不了、管不好的事务，自然也就需要相应地设立许多机构使用许多人员。因此，转变政府职能是我们的政府机构改革目前所面临的最为迫切的任务，只有如此，政府规模才能从根本上得到合理有效的控制。
再次，我们要明确政府职能转变是一个不断发展的动态过程。在社会发展的不同时期，社会对于政府的需求是不同的，政府需要不断地转变职能去适应不同的社会需求。在一定的社会发展时期内，与社会需求相适应的政府职能，到了另一个发展时期就可能变得与社会发展不相适应了，此时，就要求政府改变或撤消这一职能。只要政府与社会关系这个基本问题存在，政府职能转变这一动态过程就不会停止。只有确立这一理念，我们机构改革的步伐才能够跟上社会发展的要求，我们改革的目光才能够看得更远。
最后，在政府与社会的关系问题上，明确社会第一性、政府第二性这一根本前提，坚持社会本位的原则。这一要求的目的就在于以社会的自我完善和发展来限制政府规模的增长，只有社会真正自我完善起来，才能抑制自身对政府的依赖和需求。仅仅依靠政府自身的改革来达到控制政府规模增长的目的，是不可能从根本上达到目的的，要依靠社会力量，对政府规模增长进行有效控制。这就要求在市场经济运作和民主政治实践中逐步培育社会自主管理机制，发展社会自主力量，实现社会力量对政府规模增长的真正制约。