高校贷款的合法性困境分析，本文主要内容关键词为：困境论文,贷款论文,合法性论文,高校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在中国高等教育大众化如火如荼的发展之际，中国高校也随之经历着大众化的嬗变之旅，从精英教育的模式转向大众化的培养模式，从量入为出、收支平衡的运营理念转向大量贷款、负债经营的运营状态。无疑，这样的转变对中国的高等教育是一个巨大的挑战，尤其各个高校为了迅速应对大众化而做出向银行贷款的这一举措，更引得政府、银行业、高校阵阵巨痛。在还款期限日益逼近的今天，众多高校却面临着无力偿还巨额贷款的残酷事实。所以研究高校贷款问题有很强的现实意义，我们应该对高校贷款这件事进行反思，探究其合法性问题，进而考虑还款对策。
一、背景介绍
高校贷款在本文是指我国公立高校向银行借入巨额贷款，用于高校的基础设施建设或改善教职工待遇等。我国的高校贷款是在1999年高校扩招后大规模出现的，面对在短时间内接受多于以往几倍的学生，教育资源需求过大和教育资源严重不足的矛盾成了我国高校当时的主要矛盾。为此，国家出台了一系列相应的政策鼓励、支持高校向银行贷款，以缓解扩招带来的政府拨款不足，高校资金短缺等问题的压力。《在教育部2000年工作会议上的讲话》、《全国教育事业第十个五年计划》等一系列相关政策纷纷出台，其中的一个重要目的就是鼓励高校积极利用银行贷款来解决自身发展资金严重短缺的情况。为了解决自身发展经费短缺的现实和响应国家政策，高校纷纷向银行贷入大量资金。由图1可见，从1999年起至2001年，普通高校教育经费收入来源中，政府的财政拨款所占比例逐年下降，而学校自筹收入所占的比例逐年上升，而且这一趋势还在继续。高校自筹收入中除了向学生收取的学杂费外，其中相当的一部分是高校的银行贷款。
图1 1999年—2001年普通高校教育经费收入来源构成
资料来源：根据教育部财务司教育经费统计资料整理所得。
政府对高校向银行贷款这一行为最初的态度是支持、鼓励，因为银行贷款快速、有效地缓解了高校在面对大众化时经费极度短缺的压力，但是随着贷款金额的越来越大，还款期限日益逼近但高校还款困难的现实，逐渐意识到银行贷款不是一剂包治百病的良药而是一把锋利的双刃剑。银行贷款一方面给高校及时输送了资金，另一方面又使高校陷入了背负巨额债务的困境。“审计部门此前公布的18所教育部直属高校2003年度财务收支审计结果显示，18所高校债务总额72.75亿元，比2002年末增长45％”[1]，“目前公布的《2006年：中国社会形势分析与预测》社会蓝皮书称，2005年中国高校向银行贷款总量约在1500亿到2000亿元之间”[1]。在高校背负如此巨额债务的事实面前，我国政府也转变了对高校贷款这一行为的态度，由支持、鼓励转变为规范、限制。今年3月份，教育部有关人士在新闻发布会上表明“教育部将为高校贷款设立上限额度，设立预警指标，……在一定指标之下，学校可以自行决定贷款行为，但超过了一定指标就需要审批，超过另外一个限度就禁止其贷款。”[1] 总之，高校贷款这一行为功过难评，政府对这一行为的态度也是晴雨难测；随着还款期限的日益逼近，银行对高校贷款的态度也由欢迎转为抗拒，其角色也由救世主还原为追求利润的债主；对银行贷款，高校是既渴望，又恐惧，既爱又恨。
二、高校贷款的合法性困境分析
高校贷款作为一个新事物，在出现之初，就应该对其做谨慎、理智的合法性分析，但由于诸如我国高等教育大众化来得过于迅猛而使政府和高校措手不及，以致采取向银行贷款的对策等原因，未及时对其的合法性进行深究。但这一过程是不可回避的，尤其是高校贷款发展到使政府、银行和高校都感到棘手的尴尬境地，合法性的分析更显得必要和迫切。此处讨论的合法性，是广义的合法性，即“‘合法性’不仅仅是指法律制度的作用，而且包括了文化制度、观念制度、社会期待等制度环境对组织行为的影响。合法性机制的基本思想是：社会的法律制度、文化期待、观念制度成为人们广为接受的社会事实，具有强大的约束力量，规范着人们的行为。”[2] 所以，在探究高校贷款的合法性时，不仅应该以相关的法律、法规等为依据来考察，也应该从我国的文化、传统观念、社会期待等方面来分析。笔者认为高校贷款存在着合法性困境，它一方面符合国家政策，公众期待，另一方面却又违背了相关规定、社会习惯，甚至经济规律。在这种困境下，一方面高校贷款方兴未艾，另一方面高校还款举步维艰。
（一）高校贷款的合法性
高校贷款之所以得到政府和部分公众的支持，即称此举为合法的，并广泛开展，主要是基于以下两点。
第一，从作用上讲：及时提供资金，解决燃眉之急。高等教育大众化在短时期内以突变的方式展开，完全超出了政府的财政支撑能力和高校的承受能力，只有向银行贷款才能迅速解决此难题。因此，政府出台了一系列政策、法规来支持、“鼓励甚至强制”[3] 高校向银行贷款，以缓解在应对高等教育大众化过程中出现的资金严重不足的压力。“1999年12月6日，时任教育部部长的陈至立在《在教育部2000年工作会议上的讲话》中要求：‘利用银行贷款加大校园改造和建设力度，使学校的教学设施、基础设施有较大改善。’”[4]“教育部2001年7月印发的《全国教育事业第十个五年计划》中明确提出：‘建立健全符合社会主义市场经济体制和政府公共财政体制的教育拨款政策和成本分担机制。适当运用财政、金融、信贷手段发展教育事业，合理利用银行贷款，继续争取世界银行贷款项目。’”[4] 这是自1999年高校扩招，我国迈向高等教育大众化阶段，出现的一系列有关高校贷款的教育政策，从这些政策可以看出我国政府对高校贷款的态度是支持、鼓励。这些教育政策的出台可以说为高校贷款的合法性找到了法律依据。
第二，从性质上讲：响应国家政策，满足公众需求。高校贷款响应了当时国家拉动内需的财政政策，满足了广大公众接受高等教育的强烈渴望和需求。我国的高等教育大众化与当时要求采取拉动内需的积极的财政政策是密不可分的，正是有了后者，通过高校扩招，才造就了前者。1998年我国高校在校生人数为108万人，到了1999年就增加到了159万人，增长率为47％，以后的连续几年，高校招生人数都大幅增长。这必然对高校的规模、设施等提出新的诉求，在这一诉求地推动下，当政府提出积极的财政政策并对于大众化下的高等教育财政拨款显得严重不足时，高校和银行互相选择，高校贷款由此诞生。可以说。拉动内需的积极的财政政策是高校贷款的原动力，公众对高等教育的需求是有效的导火索，这一切就使得高校向银行贷款显得理所当然、众望所归，堂而皇之地披上了合法的外衣。
（二）高校贷款的违法性
高校贷款虽然得到政府的鼓励，政策的保障和公众的支持，但并不意味着此举完全符合合法性机制，仔细探究便会发现在其貌似合法的背后隐藏着违法的危机。
第一，高校贷款违背有关政策，即政策方面的违法性。“在我国1996年2月颁发的《中华人民共和国贷款通则》第八条明确规定：‘事业单位预算应自寻收支平衡，不得编入赤字预算。’”[4] 高校属于事业单位，即高校不得负债经营，而贷款本身就是花明天的钱办今天的事，高校贷款正表明高校在负债经营，赤字运转这一事实，而这是明显的违背《通则》的。当然，对于这一违法性，政府应该负全部责任，因为这很明显与政府后来相继出台的一系列支持、鼓励高校向银行贷款，负债经营的政策相矛盾。这也说明政府在制定政策时的不理性，我国政策环境的不完善。在这矛盾的政策环境中，高校选择向银行贷款，在当时看来是符合政策的，但究其根本却是有违政策的。
第二，高校贷款违背银行贷款原则，即行业方面的违法性。高校主要是向国有商业银行贷款，“商业银行是以经营工商业存贷款为主要业务的金融机构，其主要职能是吸收存款聚集资金，经营短期的可自动清偿的商业性贷款”[5]，它的经营理念是追求利润，并尽可能达到利润最大化。这种特性就决定了其发放贷款的对象是经济效益好，固定资产多且可以抵押的组织。众所周知，高校是非营利性组织，高校的运营不得以营利为目的，而且其固定资产不可以用于担保和抵押。高校收入主要来源于政府的财政拨款、学生的学杂费、校办产业和社会捐赠等渠道。现实的情况是：政府财力有限，财政拨款难以支撑大众化情况下的高等教育需求；学杂费上涨空间有限，目前已趋于稳定；校办产业日益受到质疑，许多效益好的校办产业与高校分离；社会捐赠在我国尚未形成气候，目前对高校的资助作用有限。在这种情况下，银行把大量资金带给偿还能力有限的高校，这是有悖于商业银行追求利润的贷款原则的。事实也表明还款期限日益逼近，大多高校无力偿还本金，利息支付也异常艰难。
第三，高校贷款违背常规办学观念，即观念上的违法性。“谁办学谁投资”，“谁受益谁付费”，这是国内外通行的办学原则。公立高校的办学者是国家，所以对公立高校的投资主要应该是国家的责任。个人接受高等教育，个人和社会都能受益，“直接和间接受益的社会大众，通过税费和捐赠承担受益责任”[5]。这是公众都能接受的，因为这符合上述办学原则。但高校向银行贷款这一行为却明显违背这些原则，因为高校是以其独立法人的身份向银行贷款的，是贷款的主体．是背负债务的一方，根据贷款协议，高校最终向银行偿还贷款，而不是国家。我国公立高校的所有者是国家，国家是办学者，所以国家应该向高校投资，偿还贷款应该是政府偿还，但目前尚未出现政府偿还高校贷款的动向。高校贷款是高校为自己筹集大量资金，政府却不买单，明显与“谁办学谁投资”的办学常规相违背。
三、走出困境，任重道远
探究高校贷款的合法性问题，初衷并不是为了让历史倒退，重新回到高校未向银行的那一历史时期，毕竟它已经是一种既存的事实，而且在一定程度上也缓解了我国高等教育大众化过程中政府和高校的压力。探究合法性的问题，是为了寻找高校贷款所引发的困惑和问题的根源，找到问题的症结，对症下药。
在对高校贷款合法性困境的分析中可以看出，此举的违法性主要在三个方面，即政策方面的、行业方面的、观念方面的。政策方面的违法性，主要责任在于政府在制定政策时缺乏足够的理性，相关政策常常出现前后不一致，甚至矛盾的情况。这样的政策环境也部分导致了高校在日常运行时，略显混乱，而且依据不足。行业规范方面的违法性，主要体现了我国的金融行业还略显稚嫩，对一个可能的、潜在的市场不能灵活地转变其运行机制，而是只顾抓住机会，不顾其市场的独特性，一味地套用惯常的经营模式和理念，到头来很有可能瞎打乱撞得头破血流、人财两空。观念方面的违法性，主要是显示了我国的高校面对风云突变的外界环境，尤其是高等教育大众化的背景，国家教育财政拨款的不足的现实，缺乏应对变化、迎接挑战的勇气和能力，只能做在国家庇护下的温室花朵这一残酷事实。高校贷款涉及政府、银行和高校三方，此举出现问题不应该把责任仅仅归咎于某一方，而是应该综合考虑三方的责任；也不应该对高校贷款这一行为完全否定，毕竟它的初衷是善意的，也解决了我国在应对高教大众化过程中出现的诸多问题，所以应该对其持扬弃的态度。目前最应该做得是通过政府、银行和高校的共同努力，把高校贷款改造成高校筹措资金的一个合理、合法的渠道。
在政府方面，主要应该在管理方式、政策制定和加大教育投入三方面做出努力。尤其是在政策制定方面，应该认识到政策本身是由问题认定、政策制定、政策执行、政策评估等环节构成的过程。政府对政策的责任不仅仅在于政策制定，或督促政策的执行，而是应该把政策形成的各个环节都加以重视。不仅在问题认定上要缜密、深入，在政策制定时科学、理性，而且要注重政策执行过程中出现的各种反应，为后续的政策评估提供充足、准确的依据，这样才可能保证政策制定应有的理性。此外，政府应该加大对公立高校的教育投入，这是解决高校财政困难最重要的途径，“国家是高等教育的直接的、最大的受益者，高等教育将以政府投资为主。即使高等教育采取多种渠道筹措经费，政府作为主要投资者的责任和义务仍不可减少。”[6]在银行方面，可以肯定的是银行找到了一个投资点，但由于教育事业的特殊性，决定了这项投资的回报时间长，投资收益低，由此也就注定了此项业务是商业银行不能，也不应该承担的。高校贷款完全可以走我国农业向中国农业发展银行这类政策性银行贷款之路。毕竟对我国高校的贷款不同于其他商业贷款，教育贷款应该以扶持、帮助为主要目的，这样的性质也就决定了国家应该建立教育政策银行来办理高校贷款此类业务。因此，我国的金融行业有待成熟，既能敏锐地捕捉到商机，又能灵活变通的应对。在高校方面，可以在三个方面作努力，尽快走出贷款困境。其一，要争取自主权。自治是国内外众多高校永远追求着，但永远难以到达的理想状态。笔者也不奢求我国的高校能在岁月的长河中洗掉俗气，达到真正自治，只是希望高校在确定自身发展道路中能争取更多的自主权，争取一些决定自己该做做什么和能做什么的权利。其二，要保证教育质量。质量是高校的生命线。我国高校的银行贷款是以自己的声誉为担保的，可以说质量决定声誉，好质量是好声誉的前提。保证教育质量是高校持续、健康发展的重要途径，也是走出贷款困境，实现自我解救的基础。其三，要开源节流，多渠道筹集资金。既然国家教育财政拨款不足，而学杂费上涨空间有限，高校应该积极地拓展自己的视野，发挥自己的特长，多渠道地筹集资金。如：争取社会捐赠，社会捐赠在我国还未形成气候，有很大的发展空间；招收留学生，教育在国际上是一项服务贸易，招收留学生既可以发挥学校教书育人的特长，又能增加学校收入。如果可能，我国作为发展中国家，也可以积极地争取国际教育援助。
“合法性问题是绝不会失效的，每一种新的理论、假说、论点或新的观念出现时，合法化问题就会伴随而来。”[2] 探究合法性问题不是要把新事物完全否定掉，而是要让新事物经过合法化的改造，以合理、合法的面貌示人，并有效地发挥其作用。探究高校贷款的合法性问题，也不是要完全否定高校贷款，而是要将其改造，使其既符合常理、常规，又具有新事物应有的强劲生命力。也许正如有的学者所说的“高等教育财政危机是一个永恒的世界性问题”，笔者只是希望我们在缓解危机的探索之路上能走得更谨慎、更理性、更稳健一些。