区域协调发展机制体系研究，本文主要内容关键词为：机制论文,体系论文,区域协调发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F207 文献标识码：A 文章编号：1003—5656（2011）04—0063—08
一、问题的提出
“区域协调发展是国民经济平稳、健康、高效运行的前提”[1]3①。那么，如何促进区域协调发展呢？早期，学术界对这个问题的探索主要集中在政策和措施方面。对此，张敦富、覃成林强调要“从系统地促进区域经济协调发展，建立区域经济协调发展的机制出发，进一步深入探讨促进区域经济协调发展的具体政策和措施”[2]167。这意味着研究促进区域协调发展的政策和措施，一是要注重政策和措施的“系统”作用，二是要立足于建立区域协调发展的机制。这个观点得到了学术界的响应[3][4][5]。然而，究竟区域协调发展机制包括了哪些内容？学术界对这个问题有着不同的解答。曾刚主要强调了合作机制的建设[6]。蒋悟真则主要讨论了区域协调发展的主体、客体和手段问题，以及协调的制度设计，但缺乏对协调机制的实质性分析[7]。
2005年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出，实施区域协调发展总体战略，需要建立健全市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制。其后，学术界对区域协调发展机制的关注逐渐增多。但是，已有研究成果基本上是对这四个机制的原则性解读[4][8][9]，深化或者超越国家所提出的上述四个机制的研究成果不多见。其中，彭荣胜探讨了区域协调发展的市场机制、微观组织机制和空间组织机制，对区域协调发展机制做了一些新的拓展[10]。有学者则认为，“促进区域协调发展无非是两种机制在发挥作用”[11]10，一个是市场机制，另一个是政府作用的机制。另有学者提出要完善市场竞争体制、促进跨区合作治理和优化中央协调机制[12]。安树伟，肖金成等学者则主张“从区域利益补偿机制、利益相关者的信息沟通与协商机制、激励和约束机制、合作机制、合理的绩效评估和政绩考核机制等方面入手，构建区域协调机制。”[13]15
事实上，在“十一五”时期，尽管国家提出了要建立健全区域协调发展的市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制，但是，在国家有关文件中对于这四个机制仅做了原则性阐述，无论在机制的具体内容，还是其完整性、系统性等方面仍然有诸多问题没有解决。而已有的学术研究成果并没有针对性地对这些问题进行深入研究[14]。正因为如此，国家发展和改革委员会地区经济司把“积极完善区域协调发展的体制与机制”列为“十二五”时期促进区域协调发展的重要任务之一[15]。
笔者认为，关于区域协调发展机制有以下几个需要深入探讨的问题。其一，国家提出的促进区域协调发展的市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制的内涵是什么，具体体现在哪些方面，如何发挥作用等，需要进一步研究。其二，这四个机制之间是一个什么关系，如何相互配合，形成合力，同样需要研究。其三，除了这四个机制之外，还有没有其它的机制，更需要实事求是地科学探索。因此，本文拟在国家提出的上述四个机制和已有相关研究成果的基础上，对这三个问题进行探讨，试图提出区域协调发展机制体系，阐明各个机制的内涵及相互关系，以及建立健全各个机制的重点和方式，为健全区域协调发展机制提供理论支持。
二、区域协调发展机制体系构架
笔者认为，区域协调发展是一个复杂的系统工程。因此，区域协调发展的机制也绝不是孤立的，而应该是一个由若干各有其作用，同时又相互联系、相互制约、相互促进的机制所构成的体系。在国家提出的上述四个区域协调发展机制的基础上，笔者构建了由市场机制、空间组织机制、合作机制、援助机制和治理机制所组成的区域协调发展机制体系。这五个机制相互联系，形成了一个金字塔形的结构关系（如图1所示），成为一个有机的整体。
图1 区域协调发展机制体系金字塔模型
在这个机制体系中，市场机制是指遵循市场规律，推动区域市场开放，形成统一的市场体系，引导要素跨区域流动、企业跨区域发展和产业跨区域转移，从而增强区域之间的联系，促进区域之间的分工。市场机制直接对区域经济微观主体的利益选择产生作用，影响其决策和行为。因此，在促进区域协调发展中，市场机制所发挥的作用是基础性和主导性的。
区域协调发展有赖于区域之间合理有效的空间组织秩序。因此，空间组织机制是区域协调发展机制体系的一个重要组成部分。它是指运用经济区划、主体功能区划、区域发展战略、区域规划或空间规划、空间开发模式、空间管制等多种空间组织方式，对全国的区域空间开发进行全局谋划，对各区域的功能定位、全国经济增长极布局、区域空间联系网络建设等进行战略指引，增强区域之间的联系，促进区域分工与合作，优化空间组织秩序，提高空间开发效率。
区域合作是区域协调发展的一种重要方式。合作机制是区域协调发展的重要机制之一，是指相关区域按照自愿参与、平等协商、互惠互利、优势互补的基本原则，在要素流动、建立共同市场、资源开发、产业发展、改善发展条件、生态环境治理与保护，以及对外经济联系和贸易等诸多方面，采取联合行动，以减少或消除相互间的无效竞争，形成发展合力和关联互动的发展格局，促进各自的经济发展，同时，提高整体发展效率。
援助机制是区域协调发展机制体系不可或缺的组成部分，是克服市场机制不完备性的重要手段。它是指运用区域互助、国家扶持、生态补偿相结合的方式，对欠发达区域进行持续性的帮助，改善其经济发展条件，提高其自我发展能力，加快经济发展步伐。同时，使这些区域与发达区域建立相对稳定的经济联系，由此进入到全国空间经济系统的分工链条之中，获得发展机会。从而帮助这些区域摆脱“贫困恶性循环”，并在总体上改善全国区域协调发展的格局。
治理机制是指政府通过制度改革和创新，为市场机制、空间组织机制、合作机制、援助机制的形成和有效发挥作用提供条件，促进各机制之间相互配合，形成合力；同时，通过设立区域协调治理机构，建立区域协调治理体系，引导区域协调发展。在区域协调发展机制体系中，治理机制为其它四个机制提供制度和机构方面的保障，科学发挥政府的引导作用。
下面，本文分别就如何建立健全上述五个机制进行讨论。
三、健全市场机制
在市场经济体制下，区域协调发展必须遵循市场规律。现阶段，健全区域协调发展市场机制的重点主要有以下几个方面：
（一）推动区域市场全面开放
区域市场分割是区域协调发展的一大障碍。因此，进一步推动区域市场全面开放是促进区域协调发展所要解决的一个重要问题。解决这个问题的主要途径之一是继续深化地方政府的经济管理职能改革。首先，从转变观念上削弱地方政府进行区域市场分割的利益冲动。其次，从制度上把区域市场开放作为地方政府的一项经济管理职能。强化地方政府在推动本地市场开放方面的责任。第三，改革根据行政区划划分服务业特别是生产性服务业市场的制度，消除地方政府分割服务业市场的制度基础。
中央政府在推动区域市场开放方面，应以建立全国统一市场为目标，加强市场立法，以制约地方保护主义。同时，加强统一的市场监管体系建设，坚决取缔不利于公平竞争、分割市场的地方政策。
（二）完善区域要素市场体系
要素在区域之间的自由、充分流动是区域协调发展的重要前提条件之一。根据我国的具体情况，完善区域要素市场体系，一是要总体规划，逐步推进。先推动形成若干区域性的要素市场，在此基础上，建设全国统一的要素市场。二是要以体制改革、制度创新为突破口，从根本上解决区域要素市场分割问题。三是处理好有形市场与无形市场的关系。在有形市场建设方面，在全国合理布局，形成若干区域性的要素市场中心，发挥其组织作用。在无形市场建设方面，重点加强信息基础设施的建设，逐步建立市场监管制度。
（三）促进企业跨区域发展
企业跨区域发展具有促进区域协调发展的多种效应。促进企业跨区域发展，发挥其促进区域协调发展的效应，需要采取以下对策：第一，企业跨区域扩张的前提条件必须是企业成为真正的市场主体。所以，必须深化企业制度和政府经济管理职能的改革，切实维护企业的主体地位。第二，完善区域市场体系。为企业内部实现区域分工、企业进行跨区扩张提供适宜的外部条件。第三，促进产权市场发育。为企业跨区域并购，加快跨区域发展进程提供便利。第四，减少行政干预，保障企业跨区域发展的自由；降低市场交易成本和体制运作成本，减少企业跨区域发展成本。
（四）引导产业跨区域转移
产业跨区域转移可以产生多种相关联的区域协调发展效应。通过统筹规划，合理引导产业跨区域转移，就有可能把产业跨区域转移作为促进区域协调发展的一种重要方式。第一，制订产业跨区域转移规划和促进产业跨区域转移的配套政策。第二，加快建设东部发达区域与中西部地区之间的快速交通干道和信息网络，降低产业转移的空间成本，提高转移企业的积极性。第三，采取一定的激励措施，引导骨干企业转移，从而带动相关配套企业转移。尤其要重视统一规划和帮助产业集群的整体性转移。同时，鼓励企业利用转移机遇，进行内部组织的调整，把生产性环节转移出去，企业管理、研发和营销环节留在原地或者向大都市区迁移。从而促成转出区域与转入区域之间的产业联系，进而构建区域价值链。第四，协调好沿海发达区域与中西部地区之间、沿海省份内部的产业转移：防止沿海省份通过行政干预，限制产业跨省区转移，而仅只在省内转移。
四、建立空间组织机制
现阶段，需要对我国区域经济宏观管理中的主要空间组织方式进行整合及创新，从以下几个方面入手建立空间组织机制：
（一）完善主体功能区划
主体功能区划有利于优化区域分工的空间基础。但是，从区域协调发展的角度看，“单纯依靠主体功能区建设并不能较好地解决区域协调发展尤其是地区差距扩大问题。”[16]因此，主体功能区划在内涵和方法上需要进一步地完善。
笔者认为，将经济区划与主体功能区划进行耦合是一种更好的选择。即以经济区划所确定的各区域经济功能去修订主体功能区划所划分的主体功能区的功能，使基于经济比较优势和区际分工的各区域的经济功能与满足发展与资源环境协调、人与自然和谐要求的主体功能结合起来，从而确定各区域新的主体功能。这种新主体功能既体现发展权利、满足发展要求，发挥经济比较优势、促进区域合理分工，同时又能实现发展与资源环境协调、人与自然和谐。不仅能为区域分工提供空间基础，而且能够统筹规划全国区域分工的总体格局，更好地发挥主体功能区划对促进区域协调发展的指引作用。
（二）开展空间战略规划
空间战略规划是对区域经济发展的总体空间格局、空间组织体系、空间联系网络进行全局性和战略性的谋划和设计，旨在指引区域空间开发的方向，协调各区域的空间开发活动。当前，开展全国空间战略规划的重点包括以下几个方面：
其一，以上述新的主体功能区划为依据，按照合理分工、形成价值链的要求，确定以地市为基本组成单元的各经济区域的经济发展方向、产业结构和主导产业，引导形成国内经济循环与国际经济循环有机结合、有利于保持我国经济稳定持续发展的空间经济系统。
其二，按照服务于次级空间经济系统、整合次级空间经济系统、支撑全国空间经济系统的思路，规划以城市圈为主体的增长极和连接增长极的空间组织网络，形成全国的空间组织体系的总体框架。
其三，遵循市场经济规律，突破行政区划界限，重点解决产业发展与布局、基础设施建设、生态环境治理等方面的跨区域事务。在产业方面，重点规划劳动密集型和资源密集型产业转移的方向和主要转入区域，以及高新技术产业和现代服务业的重点发展区域，引导产业空间集聚发展，形成若干具有国际竞争力的大型产业基地。在基础设施方面，重点规划跨区域的高速交通网络和信息网络。在生态环境方面，重点规划跨流域水资源利用工程、跨区域联合污染治理工程和环境保护工程。
（三）构建多极网络空间组织体系
多极网络空间组织模式是笔者自20世纪90年代初提出并不断发展的关于区域经济空间组织的认识[17][18]。笔者认为，我国未来的空间组织模式宜采用多极网络空间组织模式。
首先，重点建设七个国家级增长极。具体是，以上海为中心的长江三角洲地区，以广州、香港为中心的大珠江三角洲地区，以北京、天津为中心的环渤海湾地区，以武汉为中心的长江中游地区，以重庆、成都为中心的成渝地区，以郑州为中心的中原地区，以西安为中心的关中地区。
其次，加强这七个增长极之间的空间组织网络建设。重点是建设由高速铁路、高速公路和航空线路组合而成的高速运输通道，以及高速信息通道，并且形成多通道的高速运输和信息传递环路。同时，利用西电东输、西气东输、南水北调等重大的能源和水资源调配工程，加强这七个增长极之间的空间联系和依赖。
第三，建设空间经济网络，促进空间经济系统发展和一体化。上述七个增长极与所在大区域的空间经济网络包括经济联系网络和空间组织网络，主要是要素市场网络、商品和服务网络、企业组织空间网络、政府经济管理体系、民间的行业组织网络，交通网络、信息网络、能源供给网络、水资源供给网络等，以及由各级各类城市所组成的经济增长中心体系。依靠这些网络放大七个增长极对所在大区域经济发展的组织与带动作用；有效地在大区域内部传递经济能量，激活区内的经济发展潜力；促进要素的有序流动和产业的空间优化布局，建立区域内部的经济空间秩序；促进大区域内部的企业、城市、地区借助于网络发现机遇、拓展发展空间。
五、健全合作机制
在总结我国区域合作的经验和教训的基础上，笔者认为，需要重点从以下两个方面健全合作机制：
（一）构建多层次多样化区域合作体系
我国的区域类型多样，各区域的发展比较优势和发展需求不相同，这就决定了各区域参与区域合作的动机和能力并不一样。所以，我国需要积极探索建立多层次、多样化的区域合作体系。具体包括三个层面。一是按照合作主体划分，包括政府间合作，企业间合作，政府、非政府组织和企业共同参与的合作。二是按照合作空间层次划分，包括跨四大战略区域② 的省际合作，以城市群或都市圈为主体的城市区域合作，空间相邻的省际边界区域合作。三是按照合作内容划分，主要包括产业发展、自然资源开发、市场开放与建设、基础设施建设、人口流动与人力资源开发、信息共享、技术创新与应用、生态环境治理，以及教育、文化、科技、公共安全等合作形式。
（二）加强区域合作制度建设
首要任务是及早制定我国的区域合作法，使我国的区域合作真正走上规范、法制的轨道。其次是加快限制地方保护主义、地方政府短期行为的法律建设。特别是制定反区域不正当竞争法，依法对地方保护主义、地方政府的短期行为进行制约。
六、建立援助机制
笔者所提出的区域援助机制包括了区域互助机制、国家扶持机制和区域生态补偿机制。
（一）创新区域互助机制
区域间互助机制主要是指发达区域对欠发达区域提供资金或技术支持，帮助其发展。同时，欠发达区域在能力所及或者发展条件成熟后，再向发达区域提供相应的优惠，以达到互惠互利。
目前，我国区域互助机制主要体现在区域对口支援。这是我国区域互助的特色，应该长期坚持下去。同时，需要在此基础上，逐步创新区域互助机制。首先，加强区域互助的制度建设。包括区域互助发展规划和区域互助的政策。其次，拓展区域互助的领域。重点是改善欠发达区域的发展条件，提高其自我发展能力。第三，建立区域互助激励机制。从政绩考核的角度，对发达区域地方政府进行激励。从道义褒奖和应缴税减免的角度，对非政府组织和个人进行激励。第四，坚持把“老少边穷”地区作为区域互助的重点，加强对“老少边穷”地区的对口支援。
（二）健全国家扶持机制
国家扶持机制是指中央政府利用经济政策和经济杠杆，主要包括中央财政转移支付、拨款、优惠贷款、税收减免等政策，加快经济发展水平较低的区域、贫困区域和衰退区域等欠发达区域发展。
我国一直重视对欠发达区域的扶持。但在制度上存在中央财政转移支付尚不规范，不能满足促进区域协调发展的要求；税收制度还没有体现促进区域协调发展的要求等问题。因此，需要重点从以下两个方面健全国家扶持机制。其一，建立以促进区域协调发展为导向的中央财政区域转移支付制度。把实现区域公共服务均等化作为中央财政区域转移支付的基本原则。充分考虑东部、中部、西部及东北四大战略区域之间、各省市区之间财力差异及公共服务均等化的要求，重新核定中央财政转移支付资金的规模和方式，构建中央财政区域转移支付制度新的规范。同时，把实现公共服务均等化的要求内置到中央政府涉及区域的各种专项转移支付中，把欠发达区域作为重点，加大转移支付的力度，增强其促进区域协调发展的效果。增加对欠发达区域的转移支付力度。实行纵向转移支付与横向转移支付相结合的模式，但主要是加强横向转移支付力度。其二，建立公平合理的区域间税收制度。按照引导产业合理有序转移、促进区域分工的要求，改革产业税收政策。按照促进区域公平的要求，加强跨区域税收制度建设，包括跨区域企业集团税收改革，资源税征收改革，建立区域间增值税分配体系。
（三）建立区域生态补偿机制
区域生态补偿机制是指生态受益区域对相关的生态保护区域以一定的方式进行必要的利益回馈，以补偿生态保护区域所付出的生态保护成本、发展机会成本，以及所提供的生态服务价值，进而有利于引导生态利益相关的区域之间进行合理的产业分工和利益分配。
建立区域生态补偿机制，关键在于确定进行生态补偿的原则、方式，以及重点区域。区域生态补偿需要遵循的原则包括受益区域付费原则，保护区域得到补偿原则，破坏区域付费原则，公平补偿原则。区域生态补偿方式可分为政府补偿和市场补偿。以区域协调发展为目标，区域间生态利益的协调只有通过国家强制力量才能收到较好成效。因此，需要加强中央政府补偿的作用，完善政府补偿的方式，建立专门的区域生态补偿中央财政转移支付制度，以确保对关系国家生态安全、生态屏障建设的大区域进行必要和及时的生态补偿。市场交易性补偿作为补充手段。
七、建立治理机制
根据我国的政府区域经济管理职能和行政架构，以及相关法律制度状况，建立治理机制的重点包括三个方面：
（一）划分政府在区域协调发展中的职能
促进区域协调发展是中央政府和地方政府的一项新的区域管理任务。其中，中央政府的职能主要包括，通过制度改革和创新，推动市场机制、空间组织机制、合作机制、援助机制的形成，保障它们有效发挥作用；制定和调整国家区域发展战略；制定促进区域协调发展的规划；统筹促进区域协调发展的政策和法律；推动全国统一市场的形成；为欠发达区域提供资金支持；统筹重大跨区域的基础设施建设、生态环境治理工程。地方政府的职能主要包括，在本行政区内，通过制度改革和创新，保障市场机制、空间组织机制、合作机制、援助机制有效发挥作用；根据国家的区域发展战略，调整本区域的发展战略，以利于区域协调发展；根据国家制定的主体功能区划和空间战略规划，制定本区域的主体功能区划和空间规划；落实国家制定的促进区域协调发展的政策和法律；推动本区域内的经济一体化，积极开展区域合作；按照国家的统一安排，参与重大跨区域的基础设施建设和生态环境治理工程。
（二）建立国家负责区域协调发展事务的机构
根据我国现有的国家机关组织架构，建议设立国务院区域协调发展领导小组。作为国务院下设的议事协调机构，其主要职责是，（1）指导国家区域发展战略、主体功能区划、区域规划或空间战略规划的制定。对各省市区制定区域发展战略、主体功能区划、区域规划或空间规划等进行指导和统筹。（2）建立“区域协调发展省部联系会议”制度。就促进区域协调发展事务在国务院各部委、各省市区地方政府之间进行信息沟通、协商，并进行部际、省部之间、各省市区之间的政策协调。（3）建立“区域协调发展专家咨询会议”制度。听取有关专家对促进区域协调发展的意见，组织开展重大决策研究。（4）组织起草促进区域协调发展的有关政策和法律。
（三）制定促进区域协调发展的法律
目前，我国没有专门的处理区域发展事务的法律，造成促进区域协调发展缺乏必要的法律保障。因此，建立促进区域协调发展的法律法规迫在眉睫。建议在总结有关管理经验和参考国外有关法律的基础上，我国应主要研究和制定区域规划法、区域合作法、区域互助法、国家扶持区域发展法、中央财政区域转移支付法、区域生态补偿法、人口跨区域流动与就业保障法、企业跨区域发展促进法、产业跨区域转移促进法、全国统一市场促进法等法律，逐步建立起较为完备的促进区域协调发展的法律体系。
八、结论
本文参考已有相关研究成果，对国家提出的促进区域协调发展的市场机制、合作机制、扶持机制、互助机制进行了拓展和整合，提出了由市场机制、空间组织机制、合作机制、援助机制和治理机制所组成的区域协调发展机制体系。与国家所提出的四个机制相比，空间组织机制、治理机制是本文新提出的区域协调发展机制。而援助机制则包括了区域互助机制、国家扶持机制，以及区域生态补偿机制。这既是对国家提出的扶持机制和互助机制的整合，又新增了区域生态补偿机制。作为一个机制体系，市场机制、空间组织机制、合作机制、援助机制、治理机制共同构成了一个金字塔形的关系结构，它们既各自独立地产生促进区域协调发展的作用，同时，又通过相互联系和促进，产生出促进区域协调发展的合力。
本文还对市场机制、空间组织机制、合作机制、援助机制、治理机制的基本内涵，以及建立或健全这些机制的重点做了初步的探讨。同时，笔者意识到无论是本文提出的这个促进区域协调发展的机制体系，还是对每个机制的分析都还是初步的。另外，对于这些机制的基本思路、产生的基础，以及如何建立或健全这些机制，都有待作进一步地深入探讨。
收稿日期：2010—11—23
注释：
① 我国最早提出的是区域经济协调发展，后逐渐简称为区域协调发展。因此，在概念上，区域协调发展即区域经济协调发展。
② 即国家区域发展总体战略所确定的东部地区、中部地区、西部地区和东北地区。
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