参与式治理对农村基层党组织建设的影响，本文主要内容关键词为：农村论文,基层党组织建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D262文献标志码：A文章编号：1674－1072（2009）02－0020－05
改革开放以来，随着农村改革的不断深入，农业和农村经济结构加快调整，农村社会结构、组织形式、农民就业方式日趋多样化，农业和农村发展进入了新的阶段，乡村治理日益成为影响农村社会和谐和发展的一个重要因素。作为党在农村全部工作和战斗力的基础、村级各种组织和各项事业的领导核心的农村基层党组织，如何应对新情况、解决新问题，探索实践社会主义新农村建设的治理模式，带领群众脱贫致富奔小康，是值得深入研究的重大课题。本文就近年来兴起的“参与式治理”对农村基层党组织建设带来的影响作些探讨。
一、乡村发展需要好的治理模式
有好的“治理”，才能有理想的发展。在农村问题研究中，治理已经成为一个非常流行的话题。改革开放以来，中国的乡村经历了巨大的社会转型，在这个过程中，乡村社会对现代治理模式的基本诉求与相对滞后的乡村两级组织不断发生碰撞。村庄开放带来与外界资源、信息的充分交流，特别是人口的流动，为过去相对稳定的村庄带来了诸多变量。这些变量不仅改变村民的日常生活，也在改变村庄内外部关系，改变乡村社会治理的过程和结构。农民获得外部信息变得快捷方便，政策传播不再被官员“垄断”，基层政府“领导”农民的难度显著增加，农民更有力量反作用于政府，也更加容易获得外部的支持。在与村民的谈判中，基层组织面对的不再是孤独无援的几十个普通农民，而可能是一种巨大深远的社会网络。这就要求基层组织必须认真调整行为，改善与乡村社会的互动。如果在追求发展的时候，无法进行有效的治理，或者存在治理的危机，就必然严重损害发展。乡村发展需要治理模式的转换，发展的过程也必然是治理的过程。促进乡村发展不限于党政组织的权利，不限于党政组织的发号施令或运用权威，还在于党政组织与其他机构，包括非政府组织、自治组织以及发展对象之间建立平等和诚信的关系，在于广泛的社会参与，这样才能在资源开发中达成共识、提高效率，促进农村的可持续发展。
改善乡村治理必须革除基层组织的积弊。当前必须革除的积弊主要有：一是有些基层组织自身定位不准。做的事情过多，特别是做了一些不该做的事，做了一些没有实际效果的事。花在“做秀”方面的功夫过大，成本过高。许多心思都花费在打造典型、包装经验上，而对于那些为农民所需要，但成绩难以显山露水的事情，则很少兴趣。有些事情本身是应该做的，但方法依然是行政命令，发文件，搞会议，做了许多考核检查，往往把实事办成了虚事。二是上级组织集权程度过高，权力和利益主要被上级操控。在财政分配、权力配置、人事管理等方面都有趋于强化的表现。因为上级过于集权，所以下级主要为上级而忙活，大量工作是做给上级看。与社会经济发展要求相比，这种上级集权越来越不适应。三是政府力量过于强大，社会力量过于弱小，两种力量失去平衡。社会的制约很软弱，政府就有更多为所欲为的成分。目前的社会管理体制，对于非政府组织和民间力量的限制比较多，这些社会力量发挥作用的制度空间狭小，其实不利于和谐社会的构建。
需要用新的治理模式理顺农村诸多方面的关系。让农村问题市场化，让农民问题社会化，减少普通问题被政治化，是改善乡村治理的着力点。而参与式治理则是一种新型的基层管理体制，是现代民主在当代中国的实践形式。它不仅是对中国改革实践的回应，也深刻反映了人们的需求、理念和追求。乡村参与式治理的核心是村民的广泛参与。它强调社会组织和村民个人的参与社会和乡村事务的管理过程，发展政府、企业、社会组织及村民各主体间的多元参与、合作、协商和伙伴关系，建立政府主导，社会、企业、公众多元主体参与的现代乡村基层管理体制。在这个治理过程中，权力的中心是多元的，分层次的，多种类型、不同层面的社会力量在协同合作基础上实现共治。参与式治理有助于化解乡村工作中不同主体之间的矛盾，有助于加强各组织及个体之间的信任与共识，有利于改进基层组织的工作方式和方法，有利于乡村培育自我发展能力和解决实际问题。
二、参与式治理对农村基层党组织建设的新挑战
当前，随着农村社会人员流动平面化、基层政府职能向社会转移、民主政治向基层扩大、村民生活质量向高质量推进，人们对乡村参与式治理的要求更高了，多数农村基层党组织都能在领导内容、方式、控制等方面做出适应性调整，继续发挥农村社会的核心领导作用。同时我们也应该看到，一些地方的基层党组织尚未完全适应农村社会经济、政治环境的重大变迁，对参与式治理的认识和实践还很欠缺，从而面临着许多新的挑战。
（一）民主化建设给党政关系带来新的矛盾
改革开放以来，我们党领导亿万农民创造了一条适合中国国情的推进农村基层民主建设的途径，这就是村民自治。村民自治在启动农村基层民主政治建设重大步伐的同时，对农村基层党组织建设也提出了新的挑战，村党组织权力来源的合法性受到质疑。村民选举制度的导入，改变了村委会权力来源的基础，促使农村公共权力转向党政二元权力结构，村支部与村委会的权力来源出现了分野。随着民主化进程的不断推进，广大党员群众的民主意识普遍增强，当村民发出“为什么由多数村民选举的村委会必须接受由少数党员选出来的党支部领导”的诘问时，其实是质问党组织权力来源的合法性问题。如果说村民选举是村委会自治权经由村民认可的合法渠道，那么党支部的权力还缺乏这样的制度机制，因此，许多村庄的农民认为上千人选出的村主任当然比几十人选出来的党支书更有权威。也许这就是村民选举后党支部权力面临挑战、陷入困惑的根源。
农村党组织面临合法性危机，一个突出的表现就是村党组织委员会与村民委员会（简称“两委”）的关系紧张。有不少的农村党支部和村委会，对村民自治条件下的“两委”的职能定位缺乏正确的认识和科学的界定，仍存在着许多模糊的、错误的认识。有些党员干部认为党支部既然是领导核心，就应该包揽村里的一切事务；有些村委会干部认为村党组织的领导是政治领导，搞好党组织的自身建设就行了，经济工作和村务工作就不要管了；部分村民认为现在是村民自治了，村党组织的作用不大了；部分新当选的村委会干部认为村委会比党支部的权力大，党支部得听村委会的等等。这些思想认识上的误区，导致“两委”关系的严重摩擦。在一些地方，由于“两委”的矛盾没有及时得到协调，使得基层民主自治制度在一定程度上走样，村委会组织法不能完全落实，村民自治的作用没有真正发挥，干群关系未有明显的改善，两套班子各自为政，内耗严重，难以形成合力。村党组织的决策效能，在这种对立与冲突中只能大打折扣，党支部的领导核心作用得不到真正体现、改善和加强。
（二）社会阶层分化给党群关系带来不和谐因素
改革开放以来，中国社会经济关系发生了深刻变化，社会形成了多个阶层，这是不争的事实。一个现代社会阶层结构已经在中国形成，但这个现代化阶层结构还只是个雏形，还不是一个公平、开放、合理的现代社会阶层结构，与社会主义现代化进程还不相适应，存在着引发社会危机的结构性因素。阶层分化情况下党群关系出现了一些不和谐的苗头。在农村不同阶层与不同地区之间的收入差距比较大，处于弱势地位的低收入群众对国家的收入分配制度不满意，对收入差距拉大和社会上出现的贫富悬殊不满意，这种不满意逐渐演化成对执政党的不满。少数人以经济实力谋求政治地位的愿望日益强烈，影响、干扰基层民主选举，以取得乡、村干部职位，损害基层党组织与人民群众的关系。一部分地方党委政府、某些党政干部对关系群众切身利益的一些重大问题——如农村征地补偿问题、居民房屋拆迁问题等，制定政策不当，措施不当，一定程度上侵犯了群众的利益，引起群众的不满，导致群众上访。这类矛盾在个别地方已演变为激烈的冲突，消极影响不可低估。
当前，一些农村基层党组织面临着党员干部与群众之间关系不协调甚至紧张的局面。有的党员干部不能有效化解农村中的各种利益矛盾、宗族宗派矛盾和社会矛盾，不善于协调农村各种利益关系和社会关系，还不会积极主动地做好农民群众纠纷的调解工作，面对农村发展中出现的新问题、新矛盾，往往一筹莫展，从而使农民群众对他们的能力产生怀疑和不信任。一些党员干部摆不正自己的公仆位置，服务群众的意识差，看问题、办事情的出发点不是以群众利益为重，而是从个人或小团体利益出发，有利则干，无利就推，对待实际工作推诿、拖拉的多，解决问题的少。少数党员干部在群众工作中缺乏耐心，不能够从农民群众重亲情、倚宗族、文化低的实际出发，不善于做深入细致的思想政治工作，工作方法简单甚至粗暴，这造成干群关系紧张、信访案件增多。有一部分党员干部致富能力不强，面对村民要求富裕的迫切愿望，找不到路子，迈不开步子，这使村民对村党组织、对党员干部失去了信心。再加上部分党员干部贪污腐败、行贿受贿、拉帮结派，严重损害了党的形象，也伤害了农民群众与党员干部之间的感情。
（三）社会组织的大量出现给党的执政活动带来挑战
农村社会组织的出现和发展，顺应了当前社会变革的需求，为村民表达意见、参与社会公共生活提供了舞台。随着政府职能做出相应的转变，给社会留出更大的发展空间，农民寻求自我教育、自我管理和合作的意识不断增强，农民开始通过成立组织来发展、维护自身利益。目前，农村社会组织从政治、经济、文化、社会等多角度全面参与乡村治过程，是农村民主得以健全，村民自治得以完善的重要前提和基础，是实现全民社会参与、调动社会力量的重要环节，在解决“三农”问题、提高农民收入、降低交易费用、构建和谐社会等方面发挥了一定的作用。社会组织的积极参与，有利于增强农村基层党组织的活力，有利于监督和规范基层党组织的活动，同时给党的执政活动也带来了多方面的挑战。
一是来自利益表达与精英聚集的挑战。社会组织的出现在某种程度上承担了政党组织关于利益代表与精英聚集的功能。越来越多的社会组织向政党组织或政府施加各种压力，与党组织争夺群众基础。二是来自对政党管理手段上的挑战。这个挑战要求基层党组织在领导与管理社会方面必须更多地依赖于民主与法制手段，如依赖登记管理、司法管理、监督管理等多种手段。目前国内对于规范社会组织的法律很少，在党的基层组织领导和管理中，还存在着基层组织的稳定性、先进性、覆盖率、权威性等问题。三是非正式组织对政党权威带来的挑战。近些年来，在某些党的基层组织工作不力，党群、干群关系比较紧张的地方，出现了一些非正式组织。由于在这些地方合法利益表达渠道不畅通，群众的利益不能得到充分、及时地表达，就会借助非正式、地下的组织表达出来，给党的执政活动带来了严峻挑战。
三、参与式治理下加强农村基层党组织建设的对策
农村参与式治理的展开，使农村基层党组织领导核心作用的发挥面临新的问题和挑战。笔者以为，在新的形势下，巩固农村基层党组织的领导核心地位，充分其发挥战斗堡垒作用，应把重心放在改善基层党组织自身建设上，以改革创新精神探索做好农村基层党组织工作的新思路和新方法。当前应在以下三个方面狠下功夫。
（一）坚持科学发展，积极推进民主化进程
推进民主化进程，不仅是党领导和支持人民当家作主本质内涵的体现，也是党始终不渝的奋斗目标。我国的基本国情、农村基层现状、党的性质地位和民主建设的性质特点等条件，决定了只有在党的领导下，不断坚持科学发展，扩大党内民主，加强基层党组织建设，才能真正维护和实现人民群众的根本利益，才能积极稳妥务实地不断推动和深化民主化进程。当前最为紧迫的：一是坚持党的领导，充分发挥农村基层党组织的领导核心作用。基层党组织要切实负起责任，强化“党要管党”意识，遵循党规国法，贴紧农村实际，健全规章制度，履行好职责。要及时研究解决村民自治中出现的新情况、新问题，提出针对性措施，使民主沿着正确的道路前进。村级党组织特别是村支部书记要摆正位置，努力做到对村委会的事务“领导不包揽、引导不干预、监督不越位”，从政治上保证村委会在党的路线、方针、政策的指引下，在国家法律、法规规定的范围内开展工作。思想上要从“为民作主”向“让民作主”转变，决策上要从少数人说了算向集体决策转变，方法上要从强制命令向引导、说服、提供服务转变。党组织要善于提出建议，在统一村委会等村级组织思想的基础上，提交村民（代表）会议讨论，取得村民（代表）会议的认定，得到大多数村民的理解和支持，真正把党的正确主张化作群众的自觉行动。二是坚持科学发展，保证民主化进程健康有序发展。基层党组织要顺应农业市场化流通、产业化经营的趋势，以市场为导向，调整和优化农业结构，以优良品种的推广为重点，广泛运用先进实用技术，努力提高农业经济效益，因地制宜发展优质高效的种植养殖基地，从本地的实际资源优势出发，不断壮大村集体经济，增强党组织的经济调控力。要带头解放思想，以新思路、新举措带动工作开展，积极提高群众组织化程度，激发群众民主参与的热情。要从巩固党的执政地位和社会发展稳定的大局出发，正视、重视、及时研究解决产生的矛盾和问题，切实把民主化推进的力度、速度和群众可承受的程度统一起来，努力使民主政治建设的进程与农村生产力发展水平相适应，与农村社会的安定团结、长期稳定相结合，与提高农民的综合素质相结合。让广大农民群众在民主实践中逐渐成熟起来，成为能独立思考、敢于负责的农民群体，保障民主化进程不断发展。三是坚持扩大党内民主，提高民主化进程规范运作的水平。基层党组织要探索完善“公推直选”党内民主选举新机制，形成公开、公平、公正、择优的选拔任用机制；建立健全“党员议事”党内民主决策机制，拓宽党内民主渠道，实现决策民主化；建立健全“两票制”党内民主评议机制，使村干部自觉地置身于党员、村民的监督之下；建立健全“党务公开”的民主公开机制，将党内事务置于广大党员群众的监督之下，实现党内民主与群众民主的双向互动。要以制度形式把民主的内容、范围、方式加以规范和固定，持之以恒抓好落实。规范完善重大事务公决制、村级事务听证制、村级财务公示制和村干部工作报告评议制等制度，进一步制订和完善相关政策制度，强化农村党组织在基层民主政治建设中的领导核心地位。
（二）密切党群关系，健全完善群众工作运行机制
健全完善的群众工作运行机制是贯彻党的群众路线的保证，它对于密切党群关系、提高群众工作水平，具有决定性作用。从实践的需要看，当前的重点：一是健全完善利益表达和利益协调机制。健全完善公平、开放、多向度的利益表达机制，为不同群体提供公平表达利益的制度性平台，是保障公民的建议权和申诉权、加强党和政府同人民群众的联系、及时了解社情民意、迅速化解社会矛盾的重要措施。它包含主体化的利益表达意识、平等化的利益表达权利、合理化的利益表达渠道、理性化的利益表达方式、法治化的利益表达制度等内容。从现阶段社会利益关系和结构变动的特点出发，我们目前所要建立的利益协调机制，应包括利益引导机制、利益约束机制、利益调节机制和利益补偿机制等内容。既要通过好的机制使各阶层和群体的利益表达规范化、制度化；又要通过完善调整政策、引导、约束等办法协调利益矛盾，以此作为整合社会力量、化解社会矛盾的治本之策。二是健全完善科学民主的决策机制。实践证明，科学民主决策是实现好、维护好、发展好群众利益，从源头上减少利益冲突和社会矛盾的有效保障。推进决策的科学化、民主化，要求建立健全群众工作的各项决策制度，防止决策的随意性。主要是决策程序化制度、决策调研制度、社情民意反映制度、重大事项社会公示制度和听证制度、重大决策专家咨询论证制度、重大问题集体决策制度、决策执行督导制度、决策责任追究制度等。三是健全完善群众工作评价机制。必须着力体现群众工作评价的科学性、系统性和可操作性，增强群众工作评价的准确性和公正性。应注意区分评价的层次，在对党员和党员领导干部的群众工作进行评价时，评价的内容和标准应该有所区别，以体现党员和党员领导干部责、权、利的统一。要制定评价的原则和标准，必须坚持科学化、民主化、公开化的原则，做到群众满意、党群关系密切、社会和谐。方式方法要多样，并把评价结果科学、有效地运用到群众工作的全过程中去。
（三）增强凝聚力，发挥党组织的整合功能
增强农村基层党组织的凝聚力和战斗力，需要提高基层党组织的多种素质和工作能力，发挥基层党组织的整合功能。使党和国家的路线、方针、政策真正贯彻、落实到千家万户，同时满足农民多种多样的利益需求，提高农民的组织化程度，既要充分激发农村社会的活力，又要保证农村社会有序地向前发展。当前必须做好的：一是发挥基层党组织作为核心组织的整合功能。在乡村治理中，基层党组织要时刻注意对农民的领导，通过党的基层组织，将亿万农民组织起来，在深化农村改革，全面发展农村经济，建设精神文明，带领农民群众奔小康，实现共同富裕和农村现代化的过程中，发挥核心领导作用和战斗堡垒作用。要协调好与乡镇政府、村委会的关系，充分发挥村委会作为村民自治组织的职能，使之真正成为反映民意、代表群众利益的自治组织，保证村民充分行使当家作主的权利。二是积极引导农民社会团体的发展。农民社会团体的发展，是健全农村社会组织体系的不可缺少的一环，基层党组织必须对农民的社会组织进行引导，要注意发挥党在组织创新中的作用，包括弱化旧组织纽带，有选择地定向培植新的组织。党引导农村社会组织的发展，主要是加强行政督导，创造发展环境，理顺政府与农村社团的关系，使党、政府独立于社团之外，不过多干涉其内部事务。三是采取灵活多样的整合手段。要加快以法治村的步伐，充分依靠广大农民运用法律手段来管理基层社会，使各项工作逐步走上法治化的轨道。探索总结“两委联席会议”制度，与时俱进，创新村民自治条件下基层党组织的领导方式和方法。要理顺村级组织关系，通过村“两委”的分工合作、协调运作来增强控制、化解矛盾的能力；要理顺乡村两级组织关系，在行政体制与自治体制之间建立一个比较有效的运作机制；要从农村实际出发，搞好农村基层干部的思想和工作作风建设，提高基层党组织的凝聚力和战斗力。
农村基层党组织建设直接关系着农村社会的和谐稳定，关系着农村社会的现代化进程。加强农村基层党组织建设，既要勇于面对当前的挑战和困难，又要实事求是，勇于创新，充分发挥党组织的战斗力和党员的先锋模范作用，从而使农村基层党组织成为乡村治理中的坚强领导核心。
收稿日期：2009－02－25