我国洪水保险的制度设计探讨——美国洪水保险制度的借鉴与启示，本文主要内容关键词为：洪水论文,美国论文,保险制度论文,启示论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
洪灾是一种发生频率高，破坏力极强的自然灾害之一。随着自然生态环境的不断恶化，洪水灾害的发生更趋频繁。人类在与洪灾的长期斗争中，越来越清楚地认识到洪水风险区土地的无序开发利用及其人口的不断增长直接导致了水灾损失的有增无减。因此，世界各国的防洪措施也由过去单纯依靠工程措施转向工程措施与非工程措施相结合的策略。洪水保险就是一项重要的非工程防洪措施，是行之有效的洪灾风险管理手段，现已被越来越多的国家所重视。迄今，美国、英国、日本等国家已经建立了适合自己国情的洪水保险制度，在防御洪灾、灾后救助和减少洪灾损失中发挥了积极的作用。
我国是一个洪水灾害严重的国家，特别是近年来洪水灾害造成的损失在国民经济中的比重越来越重。洪灾发生时，只靠国家救助已经不能满足灾区的居民生活和灾后重建的需要，同时政府在这方面的非预算财政支出也已成为政府的沉重负担。而随着我国经济社会的快速发展，整个社会完全有能力有责任对洪灾损失担负更多的责任。因此，用相应的非工程措施来解决洪水灾害问题，建立一套适合我国国情的洪水保险机制已具备了良好的基础，也是我国灾害救助方式的发展方向。
洪水保险是一种依靠多种社会力量共同分担风险的保险模式，具体来讲，就是指由生活在洪泛区和蓄滞洪区内的所有住户和企事业单位，根据相关规定，通过保险机制交纳并积累起来的保险费，用于补偿被保险人因洪水灾害造成的损失。它是投保者通过固定的少量的保险支出，来应付洪水造成的难以预料的损失。在美国、英国和澳大利亚等国家，均出台了有关洪泛区的管理政策、法规，推行了洪水保险计划。我国《防洪法》也明确表示，国家鼓励并扶持开展相关保险业务。在20世纪80年代末，我国曾在安徽、江西等地区小范围内进行过洪水保险的试点，但因为风险大、赔付高等种种原因而相继终止。其主要原因是国家没有相关的法律法规出台，导致保险公司及民众均没有足够的积极性。而一旦洪水发生，保险公司又面临着巨额的过于集中的赔付，事实证明，没有政府的扶持，商业保险公司难以单独开展洪水保险。因此，建立一套适合我国国情的洪水保险制度，对防洪减灾和灾后重建都至关重要。
正因为洪水保险在洪水的预防和灾后重建中发挥着积极的作用，因此目前关于洪水保险的研究已引起了越来越多国内外学着的关注。如Kunreutherh & Mark(2004)，Zahran & et al(2009)分析了美国保险费率和居民购买保险意愿的关系问题。刘建芬等(2006)，张琳、孔小玲(2008)在回顾洪水保险实施现状的基础上，指出了我国洪水保险与世界洪水保险的差距，说明了我国洪灾保险的可行性，并提出了相应的洪水保险措施。黄英君、江先学(2009)通过对中美两国基本国情差异的比较分析，分析了我国洪水风险防范的措施和制度框架。王九大(2009)，刘朝辉等(2008)分析了美国、法国、英国等典型国家的洪水保险模式，并从道德风险、逆向选择、政府潜在损失、政策补贴及投保人成本等方面比较了不同的保险方案。卓强(2007)对我国新中国成立以来洪水损失情况进行了分析并对中美洪水保险进行了比较研究。曹永强等(2007)探讨在现阶段如何建立由政府参与、保险公司运作，政府、保险、投保主体风险共担的洪水保险机制，并提出我国开展洪水保险的基本思路。
二、美国洪水保险的运行模式分析
美国是世界上最早将洪水保险纳入国家洪泛区管理，同时率先以立法方式实施全国性洪水保险计划的国家。美国的洪水保险从立法着手，由政府运作，利用保险公司，通过商业手段实施，即由联邦紧急事务管理署管理的国家洪水保险计划(简称NFIP)与私营保险公司相互补充的发展模式。该管理模式既体现了联邦紧急事务管理署在国家洪水保险计划中的主导地位，保证了洪水保险计划的经费可以在全国范围调用，又充分利用了私营保险公司的业务网络。美国的洪水保险运行模式具体包括以下几个要素：
1.投保条件。1968年的实施的《国家洪水保险法》规定联邦紧急事务管理署只能在充分实施洪泛区管理条例的社区才能实施国家洪水保险计划。一个社区可以通过执行联邦政府有关洪泛区管理的法规来规范社区内的新的建设项目、确保位于特定洪水危险区内的现存建筑物得到实质性的改善，消除和使未来洪水危险最小化等方式取得参加全国洪水保险计划的资格；取得参加全国洪水保险计划资格的社区就可与联邦政府签订洪水保险协议。而对于位于特定洪水危险区并已经获得国家洪水保险计划的社区，如果在一年内选择不参加该计划，那么该社区就不能再获得国家洪水保险。此外，为保证国家洪水保险的顺利推广，有效诱导位于特别洪水危险区的社区参加保险，联邦政府禁止任何官员和机构批准在其特定洪水危险区内实施任何形式的财政援助。同时，社区参加国家洪水保险计划是其社区居民参加保险的先决条件，只有参加了全国洪水保险计划的社区居民才可购买洪水保险。
2.保险费率的确定。洪水保险费率按照全国统一分区的方法进行计算，计算依据是已经发生的历史洪水损失经验数据的分布。为了实施国家洪水保险计划，美国联邦紧急事务管理署花费了大量精力，绘制了洪水地图，以确定全美各地的洪水风险区、风险率及相应的洪水保险费等级。全国洪水保险计划适用的费率是以洪水危险区边界图和洪水保险费率图为基础的，而洪水保险费率图是在洪水风险区边界图的基础上发展起来的。在一个社区的正式洪水保险费率图上，联邦保险管理专员已经把特定洪水危险区域和适用于该社区的风险保费费率标绘出来。大多数洪水保险费等级地图只包括一个社区。一个社区可以是一个县或几个县。同时，在费率的设计上实行无差别费率与有差别费率相结合的方法。
3.保险责任范围和保险金额。美国国家洪水保险对象仅限于居民和小型企业，主要为有墙有顶的建筑及内部财产，但不包括完全在水上的建筑与地下建筑、动物、庄稼、露天设备、机动车及地下室里的财产等。保险责任包括由于江河泛滥、山洪暴发、潮水上涨以及所引发的泥石流对建筑物及其部分财产所引起的泡损、淹没、冲散、冲毁等造成的直接损失，不包括由于洪灾引发的诸如临时寻找住宿点和营业中断所致的损失。房产的最高赔付不超过25万美元，室内财产对居民不超过6万，对小型企业不超过30万。美国水利工程与公共设施均不在国家洪水保险计划范围内。一旦遭洪水毁坏，前者由政府负责修复，后者由有关市政部门负责修复。超出国家洪水保险范围之外的财产，如果有更高的保险要求，也可向私营保险公司投保。可见美国的国家洪水保险仅满足维持洪灾之后社会稳定的基本需要。
4.保单的营销渠道。全国洪水保险计划业务开展方式几经变迁，目前已经形成了稳定的保单营销渠道。该营销途径始于1983年，主要是通过一个所谓名为“以自己的名义承保计划(Write Yourself-Own Program，WYO)”。该计划主要内容是允许参加该计划的私营保险公司以自己的名义(作为保险人)签发标准洪水保险单，并以自己的名义进行保险理赔以及全权处理与保单有关的民事活动。WYO公司承保的保单费率与联邦保险管理局自己出售的保单费率完全一致，但WYO公司不承担保单项下的赔付风险，只获得承保和理赔费用补贴，实际上联邦政府保留了对于所发行的保单项下的所有保险责任(相当于联邦政府对洪水保险提供100％的再保险)。目前，全美洪水保险计划的95％保单通过是WYO公司出售的。
5.保险索赔。与商业保险一样，参加全国洪水保险计划的投保人在发生保险事故时，必须在规定时间内向保险人提交索赔申请和损失证据。保险人在接到索赔申请后可通过独立理赔人或本公司的理赔人进行损失鉴定。对于全国洪水保险计划发售的保单，联邦紧急事务管理署为提高理赔效率，专门培训了一批损失评估人员，并在全国组织了一批具备损失评估能力的志愿人员，由他们来承担洪水灾害损失的评估责任，这种高效率的理赔为国家洪水保险计划赢得了良好的声誉。
三、中美两国洪水保险比较分析
美国已经建立起了完善的洪水保险计划和制度体系，其在防洪减灾及损失补偿工作中起到了重要的作用，相反，我国在这方面的工作却还很落后，还有大量的基础性工作要做。为探讨我国洪水保险制度的设计，这里首先对中美两国的洪水保险开展情况进行比较分析。
1.洪水保险制度设计存在差异。美国国家洪水保险计划是一种强制性保险，它既是美国的洪水保险计划，又是洪泛区管理计划。在国家洪水保险制度中，政府以保险责任承担主体的身份参与洪水保险并对洪水保险的赔偿承担责任。联邦政府将改善洪泛区土地管理和利用，采取防洪减灾措施作为社区参加洪水保险计划的先决条件，再将社区参加全国洪水保险计划作为社区中个人参加洪水保险的先决条件。如果地方政府不加强洪泛区管理，就失去联邦政府的救灾援助，同时也可能失去当地居民的支持。同时，美国对居民家庭财产和企业财产的洪水保险实行了有差别的保险费率，对企业财产洪水保险实行实际费率，而对于居民家庭财产的洪水保险实行补贴费率，其差额由政府财政补贴，从而减轻了政府的财政负担。
反观我国，洪水保险还处于起步阶段。政府虽然承担了防洪减灾和灾后重建的大部分工作，但对洪水保险的制度设计重视不够，至今仍没有自己的洪水保险计划和相关制度。迄今也尚未制订出科学的洪水保险费率，洪水保险费率仍然笼统地包含在综合费率之内。而且管理不到位，至今尚未有一个洪水保险管理的专门机构。
2.洪水保险立法存在差异。美国的洪水保险制度是通过联邦立法建立的，有关洪水保险的立法从1956年的《联邦洪水保险法》推出以来，历经《全国洪水保险法》、《洪水灾害防御法》，到1994年的《共水保险改革法》，经过半个世纪的不断完善，已经形成了一套行之有效的法规和管理办法，对洪水保险在全美的成功开展发挥了重要作用。
而在我国，在洪水保险立法方面基本上是空白，洪水保险尚属自愿保险。迄今为止我国还没有制订一部专门的洪水保险法律法规。1997年颁布的《中华人民共和国防洪法》是我国第一部规范防治自然灾害工作的法律，但在这部法律中，涉及洪水保险的仅有第四十七条一句话：“国家鼓励、扶持开展洪水保险。”显然，这对发展我国的洪水保险是远远不够的。
3.洪水保险承保面的不同。美国实施的是强制性洪水保险，严格限定了保障对象和承保额度。美国的《洪水灾害防御法》授权联邦政府确定洪水风险区，规定有关社区必须申请参加国家洪水保险计划，否则该社区将受到相应的处罚，如果财产所在社区没有参加国家洪水保险计划或者没有购买洪水保险，联邦政府将不对其提供洪灾补助，同时也不能享受无偿救济和灾区所得税减免等各种形式的直接援助。国家洪水保险计划将家庭财产与企业财产分开，保障的对象只是居民家庭财产和与居民家庭基本生活需要密切相关的小型企业的财产，对因洪水而受损的财产规定了最高承保限额，同时对居民家庭财产的洪水保险和企业财产的洪水保险实行不同的费率制度。此外，无论是实际费率还是补贴费率，对处于风险程度不同的地区的财产赔付也是有差异的。
而在我国，一般只有处于易受洪水侵袭的江河流域地区的少数单位、个人投保了洪水保险。如在1998年的特大水灾造成的当年直接经济损失达2551亿元，但承担我国大部分洪水风险的中保集团的保险赔款仅为10亿元左右。如果保单仅签发给面临洪水风险的人群，因保单持有人的数量太少，大数定律就会失效。承保面过窄必然影响保险公司自身的效益，导致承保了洪水保险的保险公司的总准备金出现赤字，这将严重削弱保险公司的偿付能力，打击保险公司的积极性。
4.洪水保险精算技术水平的差异。美国长期的洪水保险实践为其精算技术的成熟提供了很好的条件。为了实施国家洪水保险计划，美国紧急情况管理署绘制了全美洪水危险区边界图和洪水保险费率图，并以此作为洪水保险费率的计算依据。同时，其所拥有的先进精算技术和高水平的精算师能够精确的计算不同洪泛区的保险费率，从而能够较好的维护保险人和被保险人的利益。
反之，我国保险公司洪水保险精算技术落后，目前由于没有统一的机构负责洪水保险计划，洪水危险区边界图和洪水保险费率图的绘制还远未提到日程上来，我国各地均实行的统一的洪水保险费率也严重损害了洪水风险相对较小投保人的利益，也容易造成逆选择，制约着我国保险精算技术的发展。
5.洪水保险风险管理技术水平的差异。美国是一个保险业高度发达的国家，其保险业经营管理水平位居世界前列，保险公司能够对洪水保险进行很好的风险管理和评估，经营信誉很好，整个承保理赔过程效率较高，同时借助其建立的一整套完善的巨灾再保险体系和国际再保险市场有效分散了其面临的巨大风险，确保在大的洪水发生时保险公司免受灾难性打击。
反观我国，保险公司洪水风险承保技术落后，同时又未能有效地利用国际再保险市场来合理地转移洪水风险。而且我国至今尚未建立洪水再保险体系，只是通过巨灾准备金的积累来对付洪水灾害，巨大的洪水风险只能由国内几家保险公司勉力承担，加重了国内保险公司的负担，进一步遏制了其生存、发展的能力，也严重打击了其开展洪水保险的积极性。
无疑，美国的洪水保险计划是比较成功的，其在灾后重建和生产生活方面发挥了不可替代的作用。同时，我们也必须意识到我国与美国相比在洪水保险方面的差距与不足，我们必须采取有力措施，大力开展我国自己的洪水保险计划。
四、我国洪水保险未来的发展方向和政策建议
通过介绍美国的洪水保险体制及中美两国洪水保险的比较分析，结合我国国情，我们认为应从以下几个方面开展洪水保险。
1.应从制度层面设计我国洪水保险模式。不同于普通商业保险，洪水保险应是非营利性的、政策性的强制保险。洪水风险的高损失率和高费用率导致洪水保险的费率很高，过高的保费使得人们不愿投保，如果没有国家的政策扶持，并适当采取强制性措施，保险公司就不能收取足够的保费以积累巨灾风险基金来应付将来的赔付，承接洪水保险业务的积极性也就不可能高，洪水保险就不可能推广，也不可能成为一种有效的化解洪水风险的手段(Kunreutherh & Mark(2004)，吴建华、徐海林(2007))。因此，洪水保险应纳入政策性保险范围，实行洪水保险的统保和法定强制保险相结合的方式。同时，可参照美国的做法，颁布《洪水保险法》，规定凡是按照洪水风险图确定出来的，易受洪水威胁的所有企事业单位和个人，必须参加洪水保险，否则不享受灾后国家救助。这样通过实行洪水保险的全面统保和强制保险，使蓄滞洪区和受益区居民合理分担成本，同时可以有效地防范道德风险和逆选择。
2.应尽快出台国家洪水保险相关法律法规，确保国家洪水保险的合法性。美国的国家洪水保险体制之所以能取得成功，真正起到了加强洪泛区土地利用管理、减轻国家财政救灾负担的作用，法律保障是重要原因。我国也应借鉴其经验，在已出台《防洪法》的基础上，尽快着手研究出台《洪水保险法》，通过建立强有力的法律体系为洪水保险提供司法支持，并不断针对实践中遇到的问题及时对法律进行修改和完善，最终找到适合我国国情，能够为各方所接受的国家洪水保险计划，使强制洪水保险的开发和运用有法可依。
3.应加大科学的洪水风险化解技术的研究力度，建立直接保险、共同保险、再保险、资本市场和政府的最终再保险人的风险损失补偿机制(张琳、孔小玲2008)。保险区域狭小和过于集中，会导致风险过于集中而无法分散，而如果扩大洪水保险的区域范围，比如在全省乃至全国推广，则因独立风险单位的增加，洪水保险的可保性也将大大增强。事实上，我国的泛洪区面积约100平方千米，居住人口近6亿，这些为我国开展洪水保险提供了足够的风险单位(黄英君、江先学2009)。在直接保险层面上，通过设置免赔额、赔偿限额和保障范围等保单条件，一方面激励投保人采取积极的防灾措施，另一方面对于小额损失实现投保人和保险人共同分担。在损失分担的第二层面，由承担洪水保险的商业保险公司组成共保集团负责中等程度的洪水损失的赔付。共保集团成员根据其市场份额缴纳保费，将所有的损失转移给集团。当公司受到巨灾的影响而陷入财务困境时，集团分散损失的优势就会凸现出来。损失分担的第三层次为洪水保险的再保险体系，对于达到一定级别的重大洪水损失，由再保险公司进行分摊，从而在一国乃至全球范围内分散洪水风险。在损失分担的第四层次，积极开发洪灾债券等替代性风险融资方式，借助资本市场化解特大洪水损失风险。最后，对于前四个层次不能分摊的损失，由政府充当最终再保险人来承担。这样，从直接保险、共同保险、再保险再到资本市场和政府的最终保障，洪水风险承担的整个体系从低级到高级不断发展，参与主体越来越多，洪水风险的分散面越来越大，从而有效化解风险。
4.科学编制全国各流域洪水风险图，加大洪水保险精算技术的研究工作。洪水风险图是实施全国洪水保险计划的基础依据，政府应选派专家深入调查各流域的洪水灾害频率和程度，编制流域洪水风险图，以判断各流域洪灾风险的高低，为制定各流域、地区保险费率提供科学依据。与此同时，要进一步建立健全洪涝灾害风险评价与核灾体制，逐步为洪水保险业务的开展创造必要的条件。同时，对投保人和保险经营机构给予政策性扶持或补贴以解决投保人保费负担过重和保险人保费支出严重缺口问题。