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中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1000-2359(2010)03-0055-05
“村民”和“村”是《村委会组织法》中的两个基本概念，如何解释和明确这两个概念是目前正在进行的《村委会组织法》修改当中研究和讨论得比较多的问题。
一、什么是“村民”？什么是“本村村民”？
“村民”是《村委会组织法》中使用得最多、最频繁的一个词。《村委会组织法》全部30条，除1条外，其他所有的条目都带有“村民”的字眼；正文总共3151字，带有“村民”字眼的地方多达121处，共计242字，约占正文总字数的1/13。《村委会组织法》所使用的有关“村民”的概念，除单纯的“村民”外，还有“农村村民”、“村民群众”、“年满十八周岁的村民”、“有选举权和被选举权的村民”、“本村有选举权的村民”、“本村十八周岁以上村民”、“被依法剥夺政治权利的村民”等。
由于《村委会组织法》颁布之后形势的快速发展、情况的急剧变化，原本人们意见一致，认为很明确、不会有什么歧义的“村民”概念，开始变得模糊不清起来。什么是“村民”，什么是“本村村民”，成为有必要重新探讨、解释的问题。
按照通常的理解和权威的看法，“所谓村民是指具有我国国籍，长期在农村一定区域内居住和工作的农民”[1]174，“泛指具有农业户籍的中华人民共和国公民，与城市居民相对应。是相对与（‘与’似应为‘于’——引者注）居民的纯户籍概念”[2]。也就是说，村民具有户籍、地域和职业特征，即其户口为农业户口、居住在农村、职业为农民。“本村村民是指居住在本村、户籍也在本村并与本村发生土地所有关系的自然人”[1]175，是“地域性户籍概念。专指具有农业户籍、生活在某一村庄，并与该村庄集体财务有密切联系的中华人民共和国公民”[2]，“判断一个人是否为本村村民，主要看两个条件：一是居住关系，二是土地所有关系。居住关系是构成本村村民资格的重要因素，但不是决定因素，起决定作用的是土地所有关系”[1]175。按照这种理解，本村村民包含三个层面的意思，即户籍在本村、居住在本村且与本村发生土地所有关系。这种理解和看法，曾经是符合实际的，现在也大体不错，但在新的历史条件下，可能需要稍作修改。
先看“村民”的概念。在以前城乡二元结构还很稳固、城乡间人口流动还很少的情况下，农村居民或居住在农村的居民全部或基本上都是具有农业户籍的人口，都是所谓的农民。随着城乡改革的深入、市场经济的发展，城乡二元结构逐步瓦解，城乡间人口流动日益频繁，流动规模不断增大，这种户籍、居住和职业三位一体的局面逐渐发生越来越大的改变。一是人户分离（居住和户籍分离）的情况越来越多。从不同地区、不同村庄的情况来说，既有原本村村民离乡离村长期外出务工经商的，也有大量外来务工人员进入发达地区农村的，还有一些原户口和居住在城镇的人员流动到了农村的，如退休后回乡居住的城镇职工、到农村进行农业产业化经营的人员等。二是由农业户口决定的农民身份与职业日渐分离。越来越多的农民进城或就地从事非农产业。截至2008年年底，这些通常被称为农民工的农村人口已经有2.25亿，其中外出务工的农民工有1.3亿。三是户口登记上的城乡差异日益淡化甚至被取消。许多省、自治区、直辖市已经取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统一了城乡户口登记制度，统称为居民户口[3]。在这种新的情况下，再继续强调“村民”的户籍、地域和职业特征三位一体、缺一不可，就不太合时宜了，因为它无法涵盖当下农村复杂多样的人口和居民状况的实际。
我国《宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”这里面虽有“村民委员会”的概念，但没有单纯的“村民”的概念，只有“居民”的概念。按照《宪法》的规定，“村民委员会”不过是农村居民按照居住地域设立的自治组织。换句话说，《宪法》明确规定了“村民委员会”的地域属性。由此推论，《宪法》中“村民委员会”概念里的“村民”两字实则就是指农村居民或居住在农村的居民。因此在《村委会组织法》修改时，如果将“村民”的概念界定为“农村居民或居住在农村的居民”，剥离其农业户籍和农民职业特征，一方面更符合当前农村的实际，另一方面也不违背宪法的规定，甚至更符合宪法的立法原意。
再看“本村村民”的概念。村民自治是村民在村庄范围内围绕着社区公共事务和公益事业进行的自我管理、自我教育和自我服务。村民自治的主体是本村村民，也就是说，只有具备本村村民资格的人才能在该村庄范围内参与自治活动，不是本村的村民原则上不能参与该村的村民自治。例如，关于村委会选民的确定，《村委会组织法》规定了三个要件：一是年龄，二是村民资格，三是政治权利。虽然《村委会组织法》没有明确界定村民资格，但是从省级村委会选举地方法规的规定来看，是否具有本村农业户口成为村民资格的主要判断标准。各省级行政区制定的地方法规在规定村委会选举选民登记时贯彻了户籍标准，除四川外，其他30个省（区、市）都规定村委会选举的选民在户口所有地登记。
应该说，以户籍作为认定村民资格的依据有其历史合理性。在广大农村人、户口（户籍）和土地合一，基本不存在三者分离的情况下，以户籍作为判断村民资格的标准简便宜行。但是经过三十多年的改革开放，传统农村社区的封闭状况被村民的流出或外来人员的流入所打破，农村的开放程度越来越高。就具体的村庄而言，人、户口、居住地和土地分离的情况日益普遍，形式多种多样。而且随着户籍制度改革的加快和农村土地制度改革的深入，农村的村庄社区、人、户口和土地的关系会出现更复杂的情况。在这一背景下，继续沿用户籍作为判断村民资格的唯一标准就不一定十分恰当了。从当前的实践来看，关于村委会选举选民资格的纠纷和法律诉讼正在不断增多，有的影响很大，例如曾引起社会舆论广泛关注的叶阿金选民资格诉讼案等。从理论上讲，单纯将户籍作为判断村民资格的基本标准和只能在户口所在地进行选民登记的制度安排既不利于保障流动农民的自治权益，也不利于人口大量流入的村庄的长远经济发展和社区和谐[4]。
对此，一些地方在《村委会组织法》实施办法或村委会选举办法中已经作了改进。例如，针对人在村庄打工经商而户口却在原籍等一些情况，天津、山西、吉林等地，规定了附条件的登记办法，规定符合达到一定居住年限、履行村民义务、不得重复登记等条件的户口不在本村的人可以登记。北京市和辽宁省规定户籍与现住所不一致的，经住所村选委会确认，给予登记，但不得重复登记。此外，为了吸引人才到农村创业，吉林、河南、重庆3省（市）还规定：具有大专学历和中等专业技术职称的竞选村民委员会成员的可登记。安徽规定：农村需要的各类人才，自愿到农村工作、生活，竞选村民委员会成员的，可登记。但是这些改进仍然属于边际性的，其主要原因还是在于对“本村村民”的理解仍然囿于户籍、居住和土地三位一体的原则。
如果将“村民”的概念界定为农村居民或居住在农村的居民，那么“本村村民”即是指本村居民或居住在本村的居民。参考《民法通则》第15条“公民以他的户籍所在地的居住地为住所，经常居住地与住所不一致的，经常居住地视为住所”和最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第9条“公民离开住所地最后连续居住一年以上的地方，为经常居住地。但住医院治病的除外”的规定，以及最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第4条“公民的住所地是指公民的户籍所在地”和第5条“公民的经常居住地是指公民离开户籍地最后连续居住满一年以上的地方。但公民住院就医的地方除外”的规定，“本村村民”似可初步界定为：户籍在本村的居民，户籍虽不在本村但现在本村居住且在本村已经连续居住一年以上的居民可视作本村村民。
考虑到土地的村集体所有，原户籍村民因土地所有和集体经济而固有的经济利益，考虑到目前的村委会乃至村民自治共同体大多与村集体经济组织不分，仍然是个政治经济合一的组织，某人具备本村村民资格，便当然成为本村村集体经济的一员，便可分享村集体经济的权利和利益，为维护现有经济和社会关系的稳定，因此在现阶段，是否视“户籍虽不在本村但现在本村居住且在本村已经连续居住一年以上的居民”为“本村村民”，还是应由户籍在本村的居民召开村民会议来具体讨论决定。
这样的规定一方面尊重了农村集体经济组织成员资格封闭的历史合理性，另一方面也体现了村民自治日益从封闭走向开放的发展趋势。从长远看，从改革的角度看，从统筹城乡发展的角度看，从推动城乡一体化的角度看，在将来村委会以及村民自治共同体与集体经济组织实现政经分离的情况下，在将来农民的土地承包经营权真正彻底物权化的情况下，“本村村民”的概念将完全成为一个纯居住的“本村居民”的概念。这既是一个发展的方向，也是一个努力的方向，因为它符合农村经济和政治体制以及社会管理体制进一步深化改革的要求，符合彻底消除城乡二元结构的要求，符合选举权普遍原则和平等原则的要求，符合市场经济条件下人口自由流动的要求。
二、“行政村”？“自治村”？还是“建制村”？
《村委会组织法》在两种不同的意义上使用村民委员会这一概念[5]，除在大多数场合指由村民选举产生的村民自治事务的日常管理机构外，还在一些场合指由广大村民组成的自治共同体或乡镇以下的区域划分单位、设立村委会的村。例如，《村委会组织法》第2条第1款规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第8条规定：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。”“村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。”第10条规定：“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。”就是这种情况。
在同一法律甚至同一法律条款中，用同一概念同时指称性质完全不同的两种事物，很容易使人产生混乱和误解，是立法上的一大缺憾[6]。例如，如果不仔细辨别，人们很容易根据《村委会组织法》第2条第1款字面上的规定，把村民委员会与村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织完全等同。而实际上，村民自治组织是一个体系，除村民委员会外，还包括村民委员会必须对之负责、报告工作和执行其决议、决定的村民会议和村民代表会议[7]。又如，我们如果把村委会严格界定为由主任、副主任和委员组成的村民自治事务的日常管理机构，就无法理解村委会为什么还可以范围调整、怎么还能够分设若干村民小组。因此，修改《村委会组织法》所要解决的一个问题，就是要消除概念上的混乱，就是要确定以什么名称或概念称呼乡镇以下的区域划分单位或设立村委会的村为好。
对于这个问题，截至目前，人们已经提出了三种不同的解决方案，一是“行政村”，二是“自治村”，三是“建制村”。
“行政村”。尽管不是一个现行的法律用语或在现行的法律上没有出现，但“行政村”这一概念仍然得到了许多法规规章的认可和裁判文书的使用。不仅一些市、县的文件使用这一概念，而且有的省级的文件也使用这一概念；不仅一些地方政府的文件使用这一概念，而且有的省人大常委会批准的地方法规也使用这一概念；甚至最高人民法院民事审判庭在对一个纠纷案件的答复中也使用了这一概念。中共中央及其办公厅、国务院及其办公厅和各部门（包括公安部、交通部、商务部、国土资源部、民政部、科技部、财政部、发改委等）的文件都使用了这一概念。据此有人认为，“行政村”一词虽没有狭义的法律根据，但却有广义的法律根据；它在社会生活和政府文件中被广泛、普遍使用，已经约定俗成，可以继续使用下去。《人民日报》校检组的张志环和赵伟还根据“成词原理”进行分析，论证了“行政村”一词的合理性。依照他们的说法，《现代汉语词典》把“行政”释为：“1.行使国家权力的：行政单位，行政机构。2.指机关、企业、团体等内部的管理工作：行政人员，行政费用。”《辞海》将“行政”解为：“泛指各种管理工作。”因此，“行政村”一词中的“行政”含有“管理工作”的意思，“行政村”就是“设有管理工作机构的村一级单位或组织”[8]。
“自治村”。法律文件和政策法规文件中都没有“自治村”这一概念。一个有意思的现象是，我国农村普遍实行村民自治，但“自治村”一词的使用却远较“行政村”要少得多，在日常生活中很少使用，在政府文件中几乎没有使用。即便使用，前面一般都加上了限制词，如“民主法制自治村”、“计划生育自治村”。主张使用“自治村”一词的人也很少，其代表人物为曾经长期在民政部门工作、从事村民自治实务和理论研究的余维良。按照余维良的论证，称“自治村”，理由有四：一是正确地体现了村委会的性质和特征，即宪法和法律规定的村委会是基层群众自治组织的性质，村委会实行村民自我管理、自我教育、自我服务的特征；二是有助于明晰乡、村关系，即乡为政权组织，村为自治组织，乡、村关系不是领导、被领导关系而是指导、被指导关系；三是符合村委会设立的原则，即便于群众自治的原则；四是可以还原村的自然属性，即地缘关系和血缘关系的属性[9]。
“建制村”。“建制村”一词的使用，虽没有“行政村”普遍，但在日常生活中并不是十分罕见，并且在政策法规文件中也经常可以见到。值得注意的是，2005年12月31日颁布的《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》和全国人大2006年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》均使用了“建制村”的概念。从公开发表的文章来看，最早提出将村委会所管辖的区域单位称为“建制村”的是民政部基层政权和社区建设司农村处的伊佩庄。伊佩庄认为，“尽管村委会属于基层群众性自治组织，但其所管理的区域，与我国的省政府、市政府、县政府、乡镇政府所管辖的区域一样，应该属于我国行政区划建制单位的一个层次、一种类型。我国行政建制单位的共同特征是：有一套依法设立的相对独立的组织管理体系，有一定数量的人口，有法定的行政区域，有明确的边界，其设置、撤销、规模调整，都要经过一套法定的程序。而‘建制村’也符合上述特征：其一，村党支部、村民委员会及其下属委员会、村民会议和村民代表会议、村民小组等村级组织，构成了一整套相对独立于其上级或同级区划建制单位的组织管理体系；其二，每个村委会都管理着一定数量的人口和土地，与相邻村委会所辖区域的边界也都非常清楚；其三，村委会组织法具体规定了其设立、撤销和规模调整的法定程序，即‘由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准’。因此，使用建制村这一概念是比较贴切的”[10]。
在上述三种方案中，我们比较倾向于第三种方案。我们认为，称“自治村”显然不太合适。这不仅因为“自治村”既不是一个日常生活用语，也不是一个政策法规用语，更重要的在于它不符合我们普遍的语言习惯。概念和称呼的相对性是我们的一个普遍的语言习惯。“自治区”是相对于一般的省和直辖市而言的，“自治州”是与一般的地区或地级市相对而言的，“自治县”是相对于非自治县而言的。正是由于我国农村普遍实行村民自治，所有设立村委会的村都在一定的意义上可以说是自治村，没有相对而言的非自治村，因此我们不称呼其为“自治村”，不使用“自治村”的概念。
“行政村”的概念也不很好。虽然“行政村”一词在日常生活和政策法规中使用得最为广泛和普遍，但将其上升为一个法律概念却不太妥当。从历史的情况看，“行政村”的概念曾经有确定的内涵，是指“我国革命根据地以及建国初期部分地区的农村基层行政区域。一般由几个自然村组成。1954年乡政府成立后，行政村撤销”。从1950年12月8日政务院第62次会议通过的《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，可以清楚地看出，当时的行政[11]村设有政府或政府机构。而自1954年《宪法》与地方各级人大和地方各级人民委员会组织法颁布后，政府只设在乡级及其以上，村政府不再存在，行政村便已成为历史。从现实的情况看，“行政村”的概念不符合宪法和村委会组织法的规定，不符合现行的“乡政村治”的体制。按照《宪法》和《村委会组织法》的规定，村一级设立的村委会是基层群众性自治组织，乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。按照《宪法》和《村委会组织法》的规定所形成的“乡政村治”的体制，乡一级设国家基层政权，村一级设村民自治组织。村委会既不是一级政府，当然也没有政府的行政职能。在此情况下，“行政村”的概念已经无从谈起。特别是，我们现在所要选择、确定的概念是要取代村委会组织法中原来含混、模糊之处，是要在一定场合可以指称由广大村民组成的自治共同体的概念，用“行政村”显然不太恰当。
比较“自治村”和“行政村”，“建制村”的概念可能更为适当一些。首先，“建制村”是一个相对的概念，是相对于“非建制村”也就是所谓自然村而言的，避免了“自治村”因无相对概念而不成立的情况。其次，“建制村”在日常社会生活和政策法规文件中的使用虽不及“行政村”广泛和普遍，但也并不是绝无仅有和十分罕见，在近年中共中央和国务院的文件、全国人大的文件中都可以看到其“身影”。关键在于，“建制村”的概念通常不会像“行政村”的概念那样引起很大的误解。再次，使用“建制村”的概念，可以明确地表明，设立村委会的村既是乡镇以下的区域划分单位，也是法定的建制单位。尽管《宪法》和《村委会组织法》均规定，村委会是基层群众性自治组织，但这种自治组织并不是基层群众想设立就设立、想不设立就不设立的与国家无关的自组织，而是国家宪法和法律规定必须设立的组织。村民自治共同体不是村民想参加就参加、想不参加就不参加的完全意志自由、意思自治的共同体，而是村民自出生即为其当然成员的共同体，是国家将村民组织起来的共同体。设立村委会是在农村基层进行现代国家建构的一项重要内容，设立村委会的村的建制是农村基层建制的一个重要方面。在此意义上，也只有将设立村委会的村称为“建制村”才最为恰当。此外，在一些场合用“建制村”的概念指称由广大村民组成的自治共同体，也还是可以的，不会造成理解上的混乱。
据此，修改《村委会组织法》，可以用“建制村”这一概念来取代原用“村民委员会”指称由广大村民组成的自治共同体或乡镇以下的区域划分单位、设立村委会的村的地方。如将第2条第1款修改为：“村民以建制村为基本单位，进行自我管理、自我教育、自我服务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第8条第2款修改为：“建制村的设立、撤销、范围调整，由乡级人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。”第10条修改为：“建制村可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。”[7]
收稿日期：2010-03-18
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