论《行政许可法》对行政诉讼制度的影响，本文主要内容关键词为：行政诉讼论文,行政许可法论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国《行政许可法》的颁布和实施带来了政府管理领域的一场革命（注：媒体用政府的“自我革命”为题形容《行政许可法》的实施，本人以为“自我革命”的形容是不确切的，行政许可法的颁布和实施是从外部对政府依法行政、依法规范行政许可行为提出要求，不是行政机关的“自我”革命。），同时，也对行政诉讼制度产生若干重要影响。行政许可法对行政许可的设定权、行政许可的条件、程序、期限以及听证程序、收费、违法责任都作了明确规定，给人民法院司法审查提供了明确的实体法依据，便于人民法院审理这类案件（注：我国行政诉讼法制定于1989年，其所设计的司法审查标准在很大程度上是以侵益性的行政行为如行政处罚为标准设计的。在这方面，行政许可法的具体规定弥补了行政诉讼司法审查标准之不足。）。但是，行政许可法的实施，在拓展行政诉讼受案范围的同时，也暴露出行政诉讼法之若干不足，对行政诉讼制度设计和人民法院行政审判工作提出了新的要求。本文旨在分析在现有法律框架下，行政许可法若干规定对行政诉讼制度的影响以及由此带来的挑战，并初步探讨与此相关之行政诉讼法修改问题。
一、行政许可法实施对行政诉讼受案范围的影响
行政许可法规定所有的许可事项都可以向人民法院提起行政诉讼，可以视为行政诉讼法第11条第2款授权性规定的立法例，已经将涉及公民政治权利的许可事项纳入受案范围。
涉及公民政治权利的许可事项是否属于行政诉讼的受案范围，是一个长期争论的问题。以前的争论主要集中在对行政诉讼法第11条第1款第8项规定的理解上。该款规定，人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼，并明确列举了8项内容。其中第1至7项列举的事项主要涉及的是人身权、财产权的内容，但不限于此，某些事项实际上超出了人身权、财产权的范围。如有关许可的规定，涉及到集会、游行、示威的许可和社团登记的内容，而按照我国宪法，这类权利属于政治权利。而第8项规定：“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”具体行政行为也属于行政诉讼的受案范围。对超出人身权、财产权范围的这类权利是否属于行政诉讼的受案范围，学界由于对此的理解不同而有两种不同的观点。一种观点认为，第8项的规定包括了所有的人身权、财产权的内容，也表示只包括人身权、财产权的内容。也即“相对一方人身权、财产权以外的权利，在我国是通过其他渠道，由其他法律制度予以保护，而不纳入行政诉讼制度的司法保护范围”[1]。另一种观点认为，第8项的规定只有兜底的意思，只表示行政诉讼受案范围包括所有的人身权、财产权，并不表示排除前第1项到第7项所包含的人身权、财产权以外的内容。也即“前述七项具体行政行为，无论涉及相对人什么权益，均是可诉的，均为行政诉讼受案范围。而前述七项行为以外的具体行政行为，则只有涉及人身权、财产权时方可起诉。”[2]
行政许可法明确规定，行政机关作出的所有行政许可行为，都属于行政诉讼的受案范围。行政许可法“总则”和“行政许可的实施程序”等章中在多处规定了相对人的行政诉权。如《行政许可法》第7条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。”第38条第2款：“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”第53条第4款对行政机关违反招标、拍卖等程序时的诉权也做了规定。这些规定表明，相对人对行政机关作出的所有有关行政许可的行政行为，都有权提起行政诉讼。
行政许可法第12条规定对直接涉及国家安全、公共安全的事项可以设定行政许可，同时确认其他法律、行政法规可以设定行政许可。很显然，涉及公民集会、游行、示威和结社权利的事项，属于行政许可的范围。
由于行政许可法的规定，对涉及公民集会、游行、示威和结社权利的事项，即使不按照行政诉讼法第1条第1款之概括列举规定，不涉及对行政诉讼法第11条第1款第8项理解上之争议，也可以依照行政诉讼法第11条第2款“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”之规定，将其纳入行政诉讼之受理范围。依学界之通说，行政诉讼法第11条第2款的规定具有追认性和授权性之双重含义，既可以表示在行政诉讼法颁布实施之际，对其他法律、法规超出行政诉讼法规定范围的事项加以追认；也可以适应行政诉讼法受案范围随着时代发展而逐步扩大的需要，对以后制定的法律、法规中扩大行政诉讼受案范围事项的规定加以确认[3]。而经过考察，我们没有发现，在行政诉讼法颁布实施之前，有“其他法律、法规”对行政机关侵犯相对人人身权、财产权以外权利属于行政诉讼受案范围进行列举规定。因此，其所谓追认性之含义只具有形式上的意义。但是行政许可法的规定，使得行政诉讼法这一规定授权性的特点有了具体的立法例，可以视为国家立法机关因应时代发展，拓展行政诉讼受案范围的具体规定。
人民法院司法审查范围，可从审查对象、所保护的权利范围、原告资格范围等多角度加以表述。争议案件涉及的公民权利范围，是关涉行政诉讼受案范围大小的重要因素之一。关于涉及公民政治权利的案件，人民法院曾经审理过因基层行政机关干涉村民自治选举而产生的行政案件。这类案件因涉及公民的选举权和被选举权问题而实际上已经将政治权利之争议纳入行政诉讼的受理范围。但尚未见到关于人民法院审理涉及集会、游行、示威和结社自由权利案件的报道。行政许可法的规定，将这类案件纳入行政诉讼的受案范围，既应当引起公安、民政等行政主管机关的重视，也对人民法院审理行政案件提出更高的要求。
二、行政许可法实施对行政诉讼当事人制度的影响
行政许可法纳入了利害关系人的概念，扩大了原告的资格范围。行政许可法规定行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人（第36条）；行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利（第47条）；利害关系人可以请求行政机关撤销违法的行政许可（第69条）。结合前述行政许可法第7条的规定，行政许可的直接相对人和利害关系人对行政机关有关行政许可的决定不服的，都可以提起行政诉讼。
利害关系人是一个很宽泛的概念。行政许可法并未对利害关系人的含义和范围作出界定。我们认为，所谓利害关系人，是指与行政机关的行政许可行为具有法律上利益关系或者受到其不利影响的公民、法人和组织。依这一理解，行政诉讼原告的资格范围必将有极大的拓展。其原告范围不再仅限于行政机关的直接相对人，而是所有受到行政许可行为不利影响的人。从数量上说，行政机关的一个行政许可行为，其直接相对人可能是有限的一个或几个主体，而利害关系人则可能是一个庞大的甚至是不确定的数量。因此，资格的拓展必然带来案件数量的增加。
现代社会中，由于社会关系的复杂性，行政机关的一个许可行为可能涉及相同情况下一大批人的利益，对若干当事人的权益造成损害。在行政许可涉及行业垄断、地方垄断的情况下，利害关系人更是无可计数。由此可能从两个方面对行政诉讼带来冲击。其一，案件数量增加。由于原告资格条件放宽，潜在的原告数量增加，因而案件数量可能增加。其二，诉讼形式增多。由于这类案件涉及的利害关系人人数众多，因而极易出现共同诉讼、集团诉讼、公益诉讼等诉讼形式。这类案件社会影响力大、社会关注度高，其数量的增多将会给人民法院的行政审判带来一定的压力。
由于利害关系人概念的引入，行政诉讼中还可能大量出现第三人参与诉讼的案件。特别是在利害关系人起诉的情况下，行政行为的直接相对人可能作为当事人参加诉讼。由此带来第三人制度改革的若干问题。比如，行政诉讼法关于第三人参加诉讼的方式是“申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”（行政诉讼法第27条），这样的方式是否足够解决问题？在行政机关的直接相对人起诉的情况下，利害关系人是否应当参加诉讼？如何确定利害关系人的范围？人民法院是否负有义务通知利害关系人参加诉讼？人民法院未通知应当参加诉讼的利害关系人参加诉讼，其法律后果的承担问题如何解决？这些问题都是现行法律框架下未涉及而需要立法予以明确的。
三、行政许可法实施对行政赔偿与补偿案件审理制度之影响
行政许可法规定，公民、法人或者其他组织的合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿（第7条）；行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿（第76条）；因撤销违法的行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿（第69条）；行政机关可以为了公共利益的需要而依法变更或者撤回已经生效的行政许可，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿（第8条）。这些规定对行政许可行为造成当事人合法权益损害的行政赔偿与补偿加以规范。但行政许可法关于行政赔偿和行政补偿的规定还是比较原则，人民法院如何审理这类案件，将会遇到法律适用上的困难。
关于行政赔偿，因行政机关违法实施行政许可而造成当事人合法权益损害的情形可能非常复杂。首先，行政机关违法实施行政许可是一个很宽泛的概念，可以理解为凡违反行政许可法以及其他法律、法规有关行政许可事项规定的，都构成违法实施行政许可。那么这些行为是否都要承担赔偿责任？如行政许可法对行政许可的期限进行了规范，如果行政机关违反法定期限，也构成违法。假设行政机关超过法律规定的期限而依然按照法律关于许可的条件规定而发给了相对人许可证，是否还应该就超过期限之迟延作出许可行为造成之损害而承担赔偿责任？其次，由于行政许可行为的特点，虽然有些情况下，行政机关的许可行为会直接造成当事人合法权益的损害，但大多数情况，行政机关的许可行为造成当事人合法权益损害是间接的，一般是行政机关违法许可不具有条件的组织从事某种活动，由于该组织的活动而给善意第三人的权益造成损害。如教育行政主管机关批准不具备办学条件的某私立学校成立，该学校在收取学生大量费用后宣布破产关闭；依有关法律规定，行政主管机关的审批行为是违法的。如何确定行政机关的审批行为与善意第三人损失之间的因果关系？如何确定行政机关在案件中的赔偿责任？行政许可法以及相关法律都缺乏规定，必定会给人民法院的审理带来困难。
关于行政补偿，行政许可法也只有原则规定。基于信赖利益保护原则，行政补偿在行政许可领域具有广泛的适用性。但是，在目前我国尚无行政补偿之全面立法的情况下，由于行政许可法对行政补偿亦缺乏具体规定，人民法院在审理这类案件时，则可能遭遇法律适用上的空白。一方面，关于补偿的范围、条件和标准都缺乏实体法上的具体规定。另一方面，行政诉讼法也没有规定人民法院在审理这类案件所依据的程序，如协商或和解程序的运用，人民法院是否可以适用调解等。
四、行政许可法实施对起诉期限制度的影响
依现行法律和司法解释规定，行政案件起诉期限的起算是以行政机关作出行政行为后送达给当事人时开始的，在法律条文上表述为当事人“知道”（司法解释增加“应当知道”之规定）行政机关作出该行政行为时。其理论依据在行政行为效力理论，立法意图是促使行政机关履行行政行为的“告知”义务。但是起诉期限的这种计算方法适应的是行政机关的侵益行政行为，在行政机关作出侵犯相对人合法权益的行政行为如行政处罚、行政强制措施的情况下，相对人“知道”行政行为存在的同时也就“知道”自己的合法权益受到侵害，而可能行使诉权，主张权利。但在行政许可的情况下，由于行政许可大多表现为受益行政行为，当事人知道行政许可行为的存在却可能并不知道自己的合法权益受到侵害，如行政机关重复许可、违法许可等情况（注：实践中出现行政机关对已经被人民法院查封的房屋仍然发给当事人房屋他项权证的情况。而当事人用此房屋办理抵押贷款，发出贷款的金融机构知道他项权证之存在，可是并不知道自己的合法权益受到侵害。）。这时起诉期限仍然以当事人知道行政机关作出具体行政行为时开始计算，显然是没有道理的。
法律之所以规定时效制度，是出于稳定社会秩序，促使当事人及时行使权利，便于审判机关收集证据和及时审理等需要。行政诉讼中对起诉期限作出明确的规定，更主要的是基于民主与效率相统一的考虑。一方面，对行政权力侵犯公民权利应当给予救济；另一方面，由于行政活动效率性的要求和行政管理工作的客观需要，行政机关的具体行政行为不应该一直或者较长时间地处于可受追诉的不确定状态。但是，如果起诉期限之规定造成相对人完全无法行使诉权，显然非期限与时效制度设置之本意。
除了前述直接相对人的起诉期限计算问题之外，与当事人制度相关联的，利害关系人起诉案件、国家赔偿案件也可能涉及起诉期限计算问题。行政机关作出行政许可行为，发出许可文书，只可能针对直接相对人，而不可能对间接的利害关系人发出告知之文书。依现行法之规定，起诉期限从当事人知道具体行政行为作出之日起计算，实际上是从行政机关合法送达行政决定时开始计算。那么，一来利害关系人可能确实不知具体行政行为之存在，或者知道具体行政行为存在但不知道诉权和起诉期限，而无法开始计算起诉期限；二来为督促行政机关履行告知与送达义务，法律还间接规定即使当事人知道具体行政行为存在，或者知道诉权与起诉期限，但行政机关未告知的，也视为当事人“不知道”。因为有关司法解释规定当事人是否知道具体行政行为的存在以及诉权、起诉期限事项，在行政诉讼中是由行政机关举证的，而所谓“知道”是一种主观状态，行政机关无法举证，行政机关在诉讼中只能就自己已经将具体行政行为以及诉权、起诉期限等事项告知当事人进行举证。而这种告知，实际上是具体行政行为合法送达。在行政许可争议中，利害关系人是不确定的，行政机关不可能将具体行政行为送达每一个潜在的当事人，由于没有送达，那么，利害关系人的起诉期限如何计算就成为一个问题。行政许可案件在起诉期限之计算上出现的困难，是现行行政诉讼法起诉期限制度所必然带来的。行政许可法的实施，再次提出了在行政诉讼中引入诉讼时效的概念，对相关制度进行重构的问题。
我国行政诉讼法在起草时，由于理论准备不够以及实践发育不足，虽然条文规定人民法院审理之对象为具体行政行为，但其审查标准、证据制度、时效制度等多项内容都是以行政处罚等侵益性行政行为为蓝本加以规范的。最高人民法院先后颁行的两个司法解释没有也不可能超出这个范畴。然而，随着人民法院司法审查范围和领域的拓展与扩大，行政诉讼法的规定不适应新类型案件的需要也越来越明显地暴露出来。行政许可案件作为数量大影响广的一类案件表现尤为明显。随着行政许可法的实施，人民法院审理行政许可案件的需要必然促使行政诉讼制度作出相应调整和完善。希望本文提出的问题对行政诉讼法修改有所裨益。
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