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[中图分类号]G40 [文献标识码]A [文章编号]1002-4808(2009)11-00013-04
2009年2月5日，教育部发布了《关于做好义务教育学校教师绩效考核工作的指导意见》(以下简称《意见》)。《意见》强调，对教师教学效果的绩效考核主要以完成国家规定的教学目标、学生达到基本教育质量要求为依据，不得把升学率作为考核指标，并将结果作为绩效工资分配的主要依据。随后，“不得把升学率作为教师绩效考核指标”的意见引起了人们的争议，从各大报纸、网站上的《为“不得把升学率作为教师绩效考核指标”叫好！》[1]《考核朝左，教育朝右？》[2]《对教师的考核忽视升学行吗？》[3]等文章就可窥见一斑。那么，人们争议的焦点是什么？如何辨析人们的争议？为落实《意见》应注意哪些问题？由于推动任何一项教育变革，首先需要的是人们对该项政策的正确了解，进而建立普遍的共识，因此本文对这些问题进行分析，试图廓清迷雾，以形成教师绩效考核所需的实施气候，从而更好地推进新政策的顺利实施。
一、关于“不得把升学率作为教师绩效考核指标”的争议
围绕《意见》提出的“不得把升学率作为教师绩效考核指标”，人们的看法大致可归为两派：支持者和反对者。双方的争议主要又围绕以下两个问题展开。
(一)“不得把升学率作为考核指标”是否公平？
支持者认为，因生源情况、执教学科、教育资源等因素的影响，以升学率作为考核指标有失公平。从生源情况的差异来看，如果仅用升学率来衡量教师的良莠，那么对教“普通班”的教师来说就显得不公平。因为没考虑教师工作的努力程度，考核的结果难以服众。从执教学科的差别来看，对“主科”(升学考试科目)教师实行“以升学率作为考核指标”似乎有合理的一面，但对“副科”(升学中非考试科目)教师而言则有悖于公平。当两者共同评职时，由评审考核小组用考试成绩去考核，显然“副科”教师将成为弱势群体。从教育资源的差异来看，目前教育资源往往向“重点”学校倾斜，而且“抓好放差”的倾向十分严重。基于此考虑，支持者认为，“不得把升学率作为考核指标”既能促使教育资源向普通学校倾斜，又能引导教师关爱每个学生，有利于贯彻教育公平原则。
反对者认为，教师不按升学率来评，好比军人不按战斗力来评。教师绩效考核，不看升学率，究竟看什么？看师德？太含糊，很难量化。论年资？恐会压抑了年轻教师的职业创新冲动。校长说了算？弄不好就滋生新的腐败。因此，相对来说用升学率作为考核指标比较公平。反对者认为，成绩并非万恶之源，那些能让学生考出高分、能保证孩子有锦绣前程的教师，家长喜欢，校长开心，社会尊敬，为什么不能得到较高的报酬？标准化考试本来的目的就是检测学生在学科领域的能力与水平。如何升学，怎样考试，也是教育主管部门制订的大政方针，却又不鼓励教师有效地落实，岂不自相矛盾？反对者还进一步援引当前美国、澳大利亚的绩效工资改革开始尝试把教师工资与学生的考试成绩挂钩的做法，认为我国的做法是反其道而行。
(二)“不得把升学率作为考核指标”会带来怎样的影响？
支持者认为，以升学率作为考核指标，必然会在教师之间产生“竞争”，这种竞争也是某些领导苦心寻找的。然而，这所谓的“竞争”和“激励”将直接导致教师焦虑、嫉妒等心理障碍，使学校的整体工作受到影响。同时，教师可能会抢夺学生的学习和休息时间，给学生布置大量作业和练习。因为有一个事实是清楚的，学生在哪科用的时间多，哪科的成绩一般就会提高。
反对者认为，取消以升学率作为考核指标，将导致教师之间缺乏竞争，教学质量下降。例如，长期以来美国公立学校教师的工资由两个指标构成，即学位和资历。学位越高，服务年限越长，工资越高，与学生成绩几乎没关系。在此制度下，教师的专业性受到伤害，工作积极性不能调动起来。这被许多改革者视为阻碍美国中小学提高教学质量的一块顽石。因此，美国为提高教学质量开始打破“大锅饭”，将学生成绩与教师的绩效工资挂钩。
二、争议的焦点问题辨析
从上述争议可以看到，双方似乎都有理。不过深入分析后可发现，双方在表述自己的观点时都有过于偏颇之嫌。这需要我们明确以下两点，以澄清争议。
(一)“不得把升学率作为考核指标”并非意味着学生的表现与教师绩效考核无关
教育的对象是学生，通过教师的教育，使学生的身心和知识能力得到健康发展是教师的工作职责和目的，因此用学生的表现来考核教师的教学效果是合理的。《意见》并没有如反对者所言，无视学生的表现与教师绩效考核的关系，更没违背国家教育政策。《意见》在提出“不得把升学率作为考核指标”时，前面的话是“对教学效果的考核，主要以完成国家规定的教学目标、学生达到基本教育质量要求为依据”。根据《义务教育法》，学生质量即在一定的教育的基础上表现出来的思想品德、知识能力、体质健康和心理品质的综合特征。[4]学生的表现是多方面的，无法用单一的考试成绩进行测评，同样也不能以此来考核教师。因而有必要明确《意见》的规定正是贯彻《义务教育法》、推进素质教育的体现。
此外，反对者以美国、澳大利亚为例进行论证时，对两国情况缺乏深入了解。美国基础教育每年都有全国、州、学区以及学校不同类型与层次的学生学业成就检测。每个年级每年举行一次抽样检测；每个州两年举行一次统一考试；各学区定期举行各年级的检测与比赛；学校平时将定期与不定期地举行学生进步性测验。学生的学业成绩还包括学生的各种作品集、成长档案袋、学习日记等。政府和各州把以上各种结果作为评价教师教学效果的指标。[5]考虑到教师评价与学生考试分数挂钩的矛盾性，近年来美国一些州或学区开始采用增值性评价(Value-added Assessment)，又称学业成就进步评价。这种评价追踪学生每年获得的学业成就，由于是一种累计性的得分方式，更能精确地衡量教师对学生成就的影响程度。[6]需注意的是，美国教师联合会明确反对以学生的标准化考试分数作为教师工资标准。为使绩效工资更能被教师接受，目前美国总统奥巴马也对教师所厌恶的标准化考试进行了抨击，呼吁改革标准化考试，建立能够监测学生进步的更好的数据系统。[7]澳大利亚推行的教师绩效工资制也是依据学生的进步情况，使那些帮助学生取得“显著学习进步”的教师得到更多的工资，同时避免只将工资与学生考试分数挂钩。[8]可见，两国都提倡将学生的进步情况作为教师考核的依据，反对单一的标准化考试，这与我国要求以“完成国家规定的教育目标和学生达到基本教育质量”作为教师考核的依据，但“不得把升学率作为考核指标”，可谓殊途同归。
(二)判断“‘不得把升学率作为考核指标’是否公平和将会带来怎样的影响”都取决于学生质量评价体系是否完善
在明确上一观点之后，再来看双方的争议就可认识到，要判断“‘不得把升学率作为考核指标’是否公平和将会带来怎样的影响”，在很大程度上取决于是否建立了取代传统升学考试的公认的科学、可行的学生质量评价体系。近年来各地正在积极探索新的学生质量评价体系，教育部《关于当前加强中小学管理规范办学行为的指导意见》也明确提出：“义务教育阶段学校坚持免试就近入学原则，不得违规提前招生和举行任何形式的选拔性考试。普通高中招生要坚持全面评价、择优录取原则，将初中学生综合素质评价结果作为招生录取的重要参考依据，积极倡导和逐步推行将示范性高中大部分招生指标均衡分配到区域内初中的办法。”[9]然而，在实施新方案的过程中又衍生了新问题。
例如，有些地方小学取消升学考试，以抽考的形式来检测；初中取消中考，实施学业水平考试制度。相应地，对教学质量的考核也要求废除升学率、重点率等指标，强调合格率、良好率、优秀率、平均分等指标。如此一来，改革形式发生了变化，然而人们重视分数的本质并没改变。虽然不再以升学率作为教师完成工作任务的考核指标，但还有合格率、平均分等其他指标。因此，一线教师仍然感觉压力重重。又如，有些地方倡导综合素质评价，将学生参加各种活动、竞赛得奖的情况等纳入评价体系。不过在实施中却出现了为竞争名校，社会上各学科竞赛及考证热一路飙升的现象。这对教育资源匮乏的农村学生而言，新评价体系更是加剧了不公平现象。可见在没有建立一个公认合理的新考核标准之前，仅仅提出“不得把升学率作为考核指标”难以消除片面追求升学率带来的弊端。
三、解决对策分析
澄清了争议的迷雾，随后面临的是建设性问题。如何落实《意见》提出的对教师教学效果的考核以“完成国家规定的教育目标、学生达到基本教育质量”为依据？如何根据考核结果对教师进行奖惩？这是各地在实施过程中普遍感到的困惑。笔者认为有必要从以下两方面入手。
(一)完善课程标准，综合各方面的力量，建立基于标准的学生质量评价体系
判断教师是否完成国家规定的教育目标、学生是否达到基本教育质量，首先需要的是一套衡量标准。目前，我国编制的全日制义务教育中小学各科课程标准描述了学生在义务教育阶段学习结束以后的预期学习结果的最低表现水平，是检验各科教师教学质量和学生学习质量的评价依据。然而，由于课程标准编制的时间较短、研究基础不够深厚等原因，目前课程标准在内容标准的具体化、清晰度上还存在很多问题。因此，我国有必要完善各科课程标准，使之更具体清晰、可操作，然后在此基础上建立学生质量评价体系。
要建立基于标准的学生质量评价体系，有赖于专家学者和一线教师的共同努力。目前一些地方提出的改革方案缺乏专家的论证，存在明显的漏洞。这样的改革将造成人力、物力资源的浪费。例如，成都青羊区取消小学全区统考，采用一套试题囊括所有学科的综合素质考试。[10]尽管倡导者认为这样的考试并非换一种方式的全区统考，但是很难想象对于音乐、体育、劳动这些学科也采用纸笔考试，其考试的信度、效度值得怀疑。
建立完善的学生质量评价体系是一个艰巨的工程。一些新评价方法在大规模应用上还存在许多急需解决的问题。例如，若要将表现性评价、档案袋评价等纳入学生质量评价体系，那么面临的问题是难以协调信度和效度的关系，为提高效度，测出高层次的认知、思考技能往往会牺牲信度。对此，国外研究者提出应针对新评价方法重建一套标准，即用确实性、真实性替代传统标准——信度、效度和类推性。可是具体又如何操作？又如，国内学者提出应学习国外，用学生的进步幅度作为教师教学效果的考核指标，不过需思考的是，增值性评价的假设是教师对学生的进步单独产生影响，而实际上很难确定学生在某一学科的进步归因于该学科的教师，学生的进步可能在更大程度上受其他教师、学校体制特色和背景的影响。[11]此外，由于评价本身的信度和效度不能达到完美，是否有必要建立“申诉”制度，将评价中没反映出来的情况提出，从而完善评价制度，进而影响奖惩结果？诸如此类的问题有待综合各方面力量进行研究。
(二)实施分层次奖励，正确利用考核结果以引发教师的内驱力
《意见》规定，义务教育学校绩效工资分为基础性和奖励性两大部分。对教学效果好的教师实施奖励这一策略被视为通过诱因系统来激励教师为提升教育质量而努力。在具体实施时，我们应注意进行分层次奖励，正确利用考核结果，以引发教师的内驱力。
分层次奖励即有意将政策向在贫困地区、农村地区或生源较差的学校任教的教师倾斜。与在发达地区或重点学校任教的教师相比，这些教师付出的劳动可能更多。如果不注意这一点，教师绩效工资制可能会遭到教师的抵制。美国辛辛那提州“依教师绩效付薪”的教师评价体制的失败就是前车之鉴。2002年5月，该州教师联合会投票表决反对教师绩效评价体制。学区调查了解到，一些被评为较低水平的教师并没有消极工作，而是因为其所从教的是“薄弱学校”，所教学生大多为“问题学生”。事实上，薄弱学校遍布该州的各学区。在此背景下，依学生表现来评价教师的制度自然遭到抵制。[12]从教育均衡发展的角度说，实现教师绩效工资，不能进一步拉大地区之间、学校之间教师收入的差距。因此，根据学校不同实施分层次奖励，可形成对优秀教师的吸引力。同时，学校还应注意根据教师经验水平实行分层次奖励。美国教学质量中心委托18位专家型教师为薪酬改革制订方案，发布了一个报告。报告要求根据教师的经验水平把教师分成新手、专业和专家三个等级，建议将教师的薪酬与之挂钩。在每一个等级内部，教师能够因学生的进步情况、自身的专业发展、在学校和社区扮演的领导责任以及与他人的合作情况而领取更多的工资。[8]这一措施值得借鉴，如此一来可激发年轻教师的活力。
我们应明确制订教师绩效考核的奖励措施的目的是希望以此引发教师的内驱力，从而获得使组织持续进步的长效动力。从形式上看，奖励是一种外部动力，可调动教师的积极性。物质奖励作为表面的激励手段对于接受者会产生迅速、直接的影响，但心理学相关研究表明，这种刺激作用时间不会太长，而且经过多次单调的刺激后，这种激励手段所起的效用会越来越小。对此美国教师约翰表明，他虽然欢迎奖金，但奖金带给他的动力远不如他对学生的事业心强烈。他的好几个同事也有类似看法。[8]因此，不管什么形式的激励手段，都应以满足教师自我实现的需要为目的。教师绩效工资制要避免对教师未来的发展优势和发展潜能的忽视，应重视对考核结果的正确处理，把考核信息及时反馈给教师，并根据考核结果与教师协商制订改进的方向和提高的办法。此外，学校应顾及教师的感受，注重公布结果对教师的不良影响。美国《休斯敦纪事报》曾在其网站上公布了教师获得奖励的情况，这令那些没有获奖金的教师非常难堪。[8]
关于教师教学效果的绩效考核仍存在许多难题。例如，绩效难于具体化，无法协调短期成绩与长期成效之间的关系，无法确定所培养对象的德、智、体、美、劳各方面得到发展的比例，无法将所培养对象在不同教师执教下的差异精确化。“不得把升学率作为考核指标”要真正带来教育公平，产生积极影响还需要相关研究和配套改革的跟进。如果我国优质教育资源不能满足研究和人民群众日益增长的需求，如果劳动人事制度和大学招生考试制度不进行配套改革，如果学生不进名校就难以顺利就业，如果社会保障迟迟不能让公务员之外的人群感到安心，就业竞争导致升学竞争，只动一动教师工资，要求“不得把升学率作为考核指标”，这样单兵突进的改革，最终会陷入进退失据的泥淖。总之，分析和解决这些问题有待我们的不懈努力。