制度创新与城市化——兼论我国城市基础设施和公共服务业建设，本文主要内容关键词为：服务业论文,制度创新论文,城市基础设施论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、城市化——一个无法回避的问题
中国是一个拥有12亿人口，8亿农村人口的发展中大国。建国以来，在经济发展上实行了“重工业优先发展”的战略。国家集中大部分资金用于发展资本密集型的重化工业，不仅导致了城市工业和第三产业对劳动力的吸纳能力相当低，城市化远远滞后于工业化进程，而且导致了城市建设中“重生产，轻生活”的倾向，使城市基础设施和公共服务业仅能勉强维持，甚至不能满足本已相当有限的城市人口生产生活的需要。也正是这种传统的“赶超型发展战略——计划经济体制——城乡户籍制度”三位一体的制度结构，使得农村积压了大批剩余劳动力，并在改革开放的今天以“爆发”的方式释放出来。据有关方面估计，我国目前4.4亿农村劳动力中约有1.2亿剩余劳动力，90年代中后期几乎每年增加近1000万，到2000年左右剩余劳动力即可望突破2亿大关，而寻求这些剩余劳动力的出路，就不可避免地成为我国向现代社会转型的一个关键所在。我们认为，解决问题的根本出路，在于人口城市化，即通过大力发展第三产业和劳动密集型的制造业，充分利用各个级别城市的人口吸纳潜力，逐渐消化我国庞大的剩余劳动力，从而在发挥我国劳动力的比较优势，提高经济发展效率的同时，兼顾社会公平。
二、我国的城市化——“滞后”和“扭曲”
从我国城市化的特点看，首要的表现就是滞后：由于城乡户籍制度的制约，人口城市化过程与经济发展过程脱节，导致了与经济长期增长同时的城市化滞后。人口的自由迁移对城市化几乎没有作用，城市人口的增长也主要不是靠人口在大城市的集聚，而是靠增加小城市的数量实现的，与国际城市化的经验表现出相当的不一致。
遗憾的是，对现有城市化滞后的认同和由于受到现有体制的制约及人们思想观念的束缚，而没有主动地推进城市化进程，从而导致了正在进行的城市化进程的另一个基本特征：城市化的“扭曲”。具体而言，我国现有的城市人口迁移模式，以单身迁移为主，而且大部分迁移都是暂时的，一般是几个季度或有限的几年，举家迁移非常有限。这种迁移模式，之所以说它是扭曲的，主要是指现有体制基本不允许移民迁入城市的长期化和举家迁移，从而也引发了各种社会问题。固然，在任何国家的城市化进程中，都不可避免有一定的短期迁移和单身迁移人口，但问题的关键是，其它国家的大部分迁移人口，最终都定居在其所迁移的城市，而我国现有的体制，却在实际上杜绝了这样的可能性。很多流动人口调查报告，在涉及移民长远居住倾向时，都指出大部分移民希望在城市打工一段时间后，再回到迁出地。这种调查结果，与其说反映了移民对现代城市生活的不向往或不适应，不如说反映了现有制度的巨大刚性，使得移民根本无法持有长期留居的预期。需要指出，人们的预期和决策是会随着外部制度、经济因素和个人经济实力以及思想观念的变化而逐渐改变的，而后者一方面构成了社会进步的必要条件，另一方面也是社会进步的自然结果。
三、城市化、国民经济现代化和城市现代化的关系
一个时期以来，随着中国经济与世界经济体系的逐渐接轨，关于城市现代化，建设国际性城市乃至国际化大都市的讨论非常热烈。大多数论者在对现代化和国际化城市作出定性描述之后，往往还参考国际大都市的居住水平、基本设施、环境质量等各种技术指标，提出我国跨世纪城市现代化和国际化的奋斗目标。
我们认为，对于城市现代化的定义，应当从两个维度上展开。其一就是大多数论者所提出的一些关于城市建设物质和技术水平的硬指标，我们称之为“技术维度”。但我们认为，对于城市现代化的理解，还应有第二个维度，即“制度维度”，主要指城市的管理方式以及城市基本建设（包括基础设施和公共服务业）所赖以进行的制度框架。进行这两种维度分析，关键是为了指出这样一点：即在我国现有的发展水平下，即使城市建设的物质水平在相当长一段时间内无法达到国际标准，但通过有效的制度创新，我们完全可以在城市现代化的“制度建设”上首先取得突破。而正是这种制度创新，将在大大加快我国城市化进程的同时，促进城市技术维度的现代化。我们认为，单纯地强调城市技术维度的现代化，不仅是片面的，从某种意义上来讲甚至是有害的。以我国现有的经济基础，片面强调城市的物质建设水准向国际标准靠拢，实际上很难行得通。在实践上，这种行为可能导致的后果，是将大量的资金用于为占总人口较小比重的现代城市居民提供各种优越的生产生活条件，而同时忽视甚至剥夺占人口绝大多数的农村人口进入城市，接受现代文明洗礼的机会。这里实际上涉及到一个城市现代化和国民经济现代化关系处理的问题。我们认为，城市化是国民经济现代化的一个重要标志，特别对于中国来说，充分利用各级城市的人口容纳潜力，使得更多的人口参与到现代经济活动中来，是充分发挥我国丰富劳动力资源的比较优势，在经济高速增长中求得社会平等的关键所在。在这个意义上，城市的现代化必须要服从于整个国民经济现代化的要求，服务于我国城市化这一不可避免的历史进程。否则，只会在整个国家大多数人口仍然被排除在现代化过程之外的情况下，建设少数几个“现代化的城市孤岛”。因此，在我国现阶段，加速城市现代化的主要努力，应当投入到加快制度创新，从而加速城市化进程这一方向上来。
四、城市化过程中的主要矛盾
传统的以户籍制度为核心的一整套限制农民进入城市的制度体系，是我们进行市场化取向改革的起点。从改革开放以来我国经济发展的实践来看，这一套制度体系的约束力正在逐渐淡化。具体一点说，过去限制农村人口入城的几大主要障碍包括就业，粮食，住房，医疗，子女就学和各类基础设施、公共服务业建设问题。其中，粮食问题由于我国粮食商品化过程基本完成，业已得到初步解决；在就业方面，由于移民往往在新的市场体制下自谋职业，并不像在传统计划体制下，直接给政府带来很大负担。因此，子女就学，住房，医疗和各类基础设施、公共服务业建设问题，就成为我国当前城市化过程中亟需攻破的“堡垒”。可以想象，只要医疗，子女就学，住房和各类基础设施、公共服务业建设问题得到解决，现有的不利于经济效率和社会公平的户籍制度就将基本上失去效力，一个具有人口高度流动性，择业自由，迁徙自由的现代市场经济社会就将逐步建立起来，这恐怕也就是我们改革的一个主要目标。我们认为，在这些问题中，解决移民住房，医疗和其子女就学问题，只要继续推进现有“住房商品化”，“建立医疗保险制度”，“社会集资办学，受益者付费”的改革思路，并不存在不可解决的矛盾。但在城市基础设施和公共服务业建设上，由于传统计划体制的影响残余较深，再加上城市各种基础设施和公共服务业在传统上也是由政府垄断的部门经营（这在其它国家也往往如此），城市建设体制这一领域的改革，迟迟没有迈开步伐。因此，城市人口增加与城市的基础设施和公共服务业供求不足的矛盾，就成为我国现阶段城市化过程中的一个主要矛盾。
五、城市建设中的制度创新
近年来，随着世界范围内的改革浪潮，出现了城市基础设施和公共服务业新的建设体制和运行机制。换名话说，就是在解决由谁来负责提供基础设施的存量和服务，以及如何将它们提供给使用者的问题上，已经取得突破性进展。
根据世界银行1994年度的发展报告，发展中国家虽然在提供基础设施方面作出了巨大努力，但是并没有产生能有效满足社会需要的足够数量和质量的服务。其关键问题在于，以往的建设体制，没有能够建立合理的激励基础设施供给者的机制，也没有让基础设施的受益者和消费者积极地参与到基础设施和公共服务业建设中来。因此，传统的城市建设体制导致公共服务业的经营效益低下，产出在传输过程中损耗过多，劳动力使用效率低下；设施维修普遍不足，道路交通、供水和供电等部门的服务能力下降过快；而维修不足和效益低下的后果是服务质量低，不可靠，与用户日益疏远；服务收费的低费率和高补贴提供的优惠被中等收入和高收入的家庭享有，与政府“为更多穷人服务”的初衷适得其反；由于价格常常低于成本，流入公共基础设施企业和机构的补贴数额巨大，占用了大量财政资金，导致资金匮乏，财政枯竭，破坏了宏观经济的稳定。事实上，在我国的城市中，上述问题都相当严重地存在着。为了改变基础设施和公共服务业面临的窘境，使之适应大量流动人口对城市基础设施的要求，必须在以下三方面作出努力。
第一，在基础设施和公共服务业建设中，要更广泛地运用商业原则，使得这些设施和服务的供给者像企业家而不是官僚那样实施管理和运营。这里的关键：一是建立“使用者付费”机制，改变以往那种由政府补贴少数城市居民，廉价使用城市基础设施，但实际上排除了更多的人口享用基础设施的局面，使得基础设施的建设和运营有必要的资金来源。二是在谁来做基础设施的供给者方面采取更灵活的态度。通过运用经营业绩协议、管理合同和服务合同等新的组织管理形式，把原有的提供基础设施和公共服务业的政府部门转变为国有企业或准国有企业，根据“使用者付费”所得到的收入来制定完善可行的预算，并赋予这些企业以管理和财务上的自主权，而政府只在必要时，提出企业必须达到的社会目标，并明确予以资金支持。如果可能，应当积极引入在政府管制下的私人部门直接参与基础设施建设和运营，从而加强激励机制，提高这些部门的管理和融资能力。
第二，在基础设施的建设和运营中，广泛采用竞争机制。以往认为，由于规模经济现象的存在，基础设施服务由垄断企业来经营可以达到最好的生产和提供服务的效果。但是，近年来，由于生产技术的革新，特别是管理制度和组织方式的创新，使得在这些领域展开多种形式的竞争成为可能。比如，通过将先前由一个垄断组织经营的多种业务分解，可以促进具有潜在竞争性企业的参与，提高经营效率。这一点在电信行业尤为明显。通过将电信业务的各要素（如长途电话、市内电话、蜂窝式电话等）分解为独立的企业，并置之于竞争的环境之中，不仅强化了企业的经济激励，而且改变了过去那种以一种服务“暗贴”另一种服务（如用长话补贴市话），经营责任不清，业绩评估困难的局面。又比如，在那些由于自然垄断和规模经济特征确实很强，服务由一家企业来提供最为经济的部门，也可以安排很多供应商为获得向某个市场提供服务的权利来竞争。如很多公司为一个港口10年的独家经营权而投标，向政府出价最高者中标。再如，电话公司为向客户提供服务而竞争，能以最低价格向顾客提供服务者拿到市场经营的特许权等等。
第三，在商业和竞争行为受到限制的领域，有必要扩大使用者参与基础设施服务的项目设计和经营。这将提供必要的信息和监督，使得生产者根据用户的需求来提供相应的服务，并对用户更加负责。
实践证明，由于制度变革，很多发展中国家在基础设施建设方面已经取得了很大的成就。如墨西哥和智利分别成功地实现了电话系统和电力系统的民营化，科特迪瓦的供水系统也由私人公司运营；肯尼亚等国通过建设——经营——转让（BOT）协议，使得一些私营公司融资建设某项基础设施，然后根据特许，代表公共部门经营该设施若干年。在我国的珠江三角洲和浙江温州等地，由于采用了BOT等国际通行的组织管理方式，很多收费高速公路、铁路、桥梁和发电厂已经建立起来，极大地提高了这些地区的可达性，改善了区域投资环境。BOT的运作过程如下：某家私营公司同意兴建一条公路或一座发电厂，竣工之后，若是公路，该公司将征收通行费；若是电厂，则在一定的时期内以事先约定的价格标准运行。当公司收回投资并有一定赢余时，再将工程无偿归还政府。这样，政府就可以在少支付，甚至不支付任何费用的情况下，获得一项基础设施；私营公司也可以获得一笔可观的回收资金，尤其当工程提前完成时，这笔资金更为丰厚。而一般民众，则可以享用具有相当水准的基础设施服务。在我国这种模式最具有代表性的例子，是总部设于香港的“霍普维尔有限公司”为深圳经济特区投资兴建的两台350兆瓦机组的火力发电站和一条香港至广州的价值10亿美元的高速公路。
事实上，由于技术领域和市场的常规管理领域的创新，以前认为由于规模经济而无法展开市场竞争的很多部门如电信、电力、陆路交通乃至航空运输等部门，都可以引入竞争机制，提高运作效率。现在看来，在基础设施和公共服务部门进行市场化取向的改革，已经不是自由主义学派经济学家的“纸上谈兵”，它已经成为各发展中国家体制改革的活生生的实践。而正是这些改革措施，极大地提高了基础设施建设和养护水平，大大地减少了这些部门的政府补贴，提高了这些部门的技术效率，使得它们能够以更低的价格，更优质的服务，为更多的消费者服务。
六、制度创新的途径——新体制的建立和旧体制向新体制的转轨
到目前为止，中国经济体改革之所以取得相当的成就，一个根本原因，在于我们走了“建立市场体制，先从体制外进行突破”这样一条既符合中国国情，又顺应世界发展潮流的改革之路。正是各种非国有经济如乡镇企业、外资企业和民营企业在传统体制外的迅速崛起，并基本上按市场规律运作，改变了国有企业和传统计划体制在国民经济运行中清一色的统治地位，并对后者形成了巨大的冲击，迫使国有企业走向市场，参与竞争。在城市建设体制改革中，我们也完全可以采取这样的改革思路。具体说，就是对于新进入城市的移民，按照新体制运行，使其就业市场化，住房商品化，而基础设施和公共服务业供给则争取一步到位，实现前面所介绍的“使用者付费”和按商业原则运营。而对于原有城市人口及其所依附的旧体制，则加大住房，就业和城市建设等方面的改革力度，尽快实现旧体制向新体制的转轨。只有实施在旧体制外建立新体制，并同时加快改革旧体制，使之尽快向新体制靠拢，才能在避免重大的社会利益冲突，支付较小的改革成本的同时，推进城市建设体制的改革，加快我国城市化和城市现代化的进程。
七、结语
不可否认，伴随城市人口的增加，我国的城市尤其是大城市中确实出现了各种问题，引起城市原有居民的不满，也给城市政府带来了较大的压力。但是，我国各类城市问题产生的根本原因，与其说是在于流动人口入城，不如说是我国传统城市建设体制和现有城市管理体制的弊端。事实上，在改革开放以前，虽然严格控制城市发展，我国城市仍存在严重的基础设施紧张，城市公共服务业供给不足的问题。它们远非改革开放所带来的“新生事物”。到目前为止，由于我国的大多数城市政府还没有从根本上改变传统计划体制下，过多介入经营性行业，对基础设施和公共服务业投资不足”的行为模式，使得城市基本建设仍然远远滞后。特别是各级政府，对于我国即将出现的大规模的城市化过程，对于为占我国人口绝大多数的农民进入城市，接受现代文明，提供基本生产生活服务设施的问题，仍缺乏必要的思想准备，也没有采取积极有效的措施，去提高城市劳动力市场的组织化程度，去建立能够容纳农民进城、并对之进行有效引导和管理的制度安排，这可以说是目前我国城市各种无序状态的根本原因所在。
我们认为，解决问题的根本出路，不是把城市的门关起来，而在于加快改革步伐，只有这样，我们才能把城市化过程中的代价减少到最低限度。可以肯定的是，只要中国经济进一步迅速发展，人口由农业向非农产业的转移就不可避免。虽然其中的一定数量可以通过发展乡村非农产业予以解决，但这最多只能延缓人口向城市的迁移。这种延缓在城市建设体制没有深刻变革，城市对迁移者缺乏足够准备的时候，无疑是有价值的，但延续本身决不是答案。历史终将显示：由于城市在组织广泛的非农经济活动方面具有的无可比拟的规模经济和集聚经济优势，城市作为现代经济增长中心的出现，有其充分的理由。人口必将向城市迁移，这是不可阻挡的历史潮流。能否解决好几亿农民入城的问题，对于中国这样一个具有世界影响的发展中大国而言，在相当程度上关系到我们整个现代化事业的成败。而加快制度创新，改革城市建设体制和管理方式，则是解决问题的唯一出路。