边疆少数民族地区人才利用政策与机制透视，本文主要内容关键词为：边疆论文,透视论文,少数民族地区论文,机制论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、边疆民族地区人才利用政策的目标导向
西部大开发是包括新疆在内的西部数亿各族人民世世代代热切期望的梦想。这一梦想将在21世纪以至未来逐步变成现实。然而，要想真正把美好的梦想变成现实，离不开各族人民特别是各民族各类人才的努力。一句话，要想使西部大开发的美好规划变成现实，一个根本的重要的问题就是如何利用发挥好各类人才的作用。只有各类人才得到充分利用，才能发挥各类人才的积极性和创造性，只有各族人民都能人尽其才，人尽其能，才能留住现有人才，吸引外来人才，增加人才的存量，形成丰富的人才资源宝库。所以，人才利用政策设计应体现如下目标：
（一）建立适应市场化要求的人才运作体制
（二）创造一个人才公平竞争的宏观和微观环境
人才公平竞争的宏观环境是指社会大环境，主要体现在政府通过法规及相应政策保证市场运作过程中人才竞争的公正性、开放性。确立机会平等的用人关系，即要消除各类歧视性的用人条件和规定，保证各类人才政治权利、劳动权利和分配权利的平等。
人才公平竞争的微观环境是指在组织内部建立科学的人才选拔、考核、奖惩、淘汰等人事管理制度，保证人才的公平竞争，确立人格平等的用人关系，即倡导求实绩，讲公正，不搞有亲有疏，厚此薄彼，不断拓宽各类人才发挥作用的领域，从而促进优秀人才脱疑而出。
（三）完善宏观调控动态平衡的管理机制
这种宏观调控主要体现在通过建立与社会经济发展目标相协调的人才资源的信息系统，搞好人才的规划、预测、监控调整，运用法律的经济的和行政的手段，对人才资源配置进行合理导向，对有碍于资源优化配置的各种制约因素进行配套改革和权力干预，使人才资源的配置能适应社会经济的发展要求，并能根据产业结构的调整、生产要素的转移等宏观情况的变化进行动态平衡，以便最大限度地发挥人才资源的使用效率和效能。
二、边疆少数民族地区人才利用现状以及政策实施和制约因素
从总体上看，新疆的人才资源的开发利用工作与目前西部大开发的要求差距很大，还存在不少问题，其具体表现如下：
（一）人才资源的市场化配置比例较低
目前，新疆的人才流动、人才交流虽然与10年前比较明显多了，进入市场招聘或寻求职业的单位和个人也逐渐增多，但从总体上看，大部分企事业单位和人员尚未进入市场，计划分配方式仍为人才资源配置的重要方式，且在继续发挥着主渠道作用。特别是边远贫困地区的市、县的人才配置和少数民族大中专毕业生的求职就业基本是依靠政府的指令性计划配置。这种市场主体不到位状况，在很大程度上隔绝了人才流动的活动区域和范围，制约了人才市场的发展和人才的合理利用。
（二）人才资源结构失衡的矛盾仍很突出
随着市场经济的发展和经济结构、产业结构的调整，各种生产要素在不同的市场主体间重新调整定位。而人才资源由于观念、区域、社会保障机制和分配方式的影响，不能尽快在社会主体间进行合理并富有成效的调整和重新定位，导致新疆人才资源结构失衡现象十分突出。其具体表现就是人才结构存在着专业结构不合理、行业分布不均匀，地区及所有制分布失衡，高层次人才、创新人才比例偏低等问题。1999年底，新疆各类专业技术人员中，教育、卫生等专业人员约占70%，工程技术、农牧业等领域的专业技术人员分别只占9%和7%左右，人才相对集中在非物质生产部门，第一、二产业拥有量偏低，特别是新疆的支柱性产业和基础性产业人才拥有量不足。国有企事业单位，经济相对较发达的地区（如乌鲁木齐、昌吉、石河子等）和城镇人才聚集较多，非公有制企业、边远贫困地区（如喀什、和田、克孜勒苏等）和生产第一线人才偏少，科研人才、高层次学科技术带头人、硕士、博士等高学历高素质人才匮乏。目前新疆直接从事科研与开发的科技人员占社会劳动力比重远远低于全国平均水平。更加严重的是新疆人才外流问题尚未从根本上遏制，据有关部门统计，从1979年到1997年，仅自治区政府系统通过正常渠道调出新疆的各类干部和专业技术人员有40456人（仅指办理了调动审批手续）。人才流失主要表现为“三多一强”，一是流失的专业技术骨干多；二是南疆等边远贫困地区调往发达地区的人才多；三是考取内地院校的研究生、大学生留在内地多；四是人才外流趋向强。
（三）人才招聘和管理的不公平现象十分严重
目前，无论是人才招聘市场还是各类广告媒体，招聘启示中，几乎都无一避免地出现一些带有明显歧视性的用人条件。继年龄、学历、户口、专业、性别等限制性条件之后，又出现了相貌、身材、住房、工作经历等限制性条件。有的甚至把有无客户资料、技术专利等无形资产作为能否招用的条件，严重地侵犯了公民的劳动就业的平等权利，剥夺了一大批人才，特别是女性人才的就业权利。
同时，在人才管理上，择优任用，能绩考核，惟才是举，竞争上岗仍主要停留在理论上和口头上，或体现在个别拔尖人才、有影响的人物身上。就总体而言，尚未打破官本位、论资排辈的束缚，使人才的激励机制、培养机制无法在深一层次上得以真正的实现，从而压抑了一部分人才的脱颖而出。
上述问题的产生和存在，总体上反映了人事制度改革的过渡性，其中有主观方面的原因，也有客观上改革不到位，不能适应快速发展的市场经济的客观要求的原因。但从深一层次来考虑，从制约人才利用政策的实施的角度来看，主要有以下几个方面的原因：
(1)人才管理体制不顺
人事部门是我国现阶段人才资源的综合管理部门，在市场经济条件下，更应成为人才资源的宏观调控部门。但由于历史的原因，目前在人才资源的管理方面管理机构众多，各行其是。如干部编制的人才归组织部门和人事厅局管理，工人编制的人才如高级技术工人等归口劳动部门管理，大学生就业归教育部门管理，人才的劳务输出归口外经贸部门管理，致使政出多门，互不通用，有些事没人管，有些事大家管，甚至有些政策相互矛盾，给人才资源市场化配置带来一定的困难。而且，由于职能不统一，政府各部门各自为政，互相交叉，无法及时有效地制定出适应市场经济要求的配套的法律、法规，造成人才竞争与流动的无序化，并影响了规范统一的人才市场的形成，从而影响了人才的利用效率。
(2)宏观调控手段不力
政府对人才资源的宏观调控不仅要体现在对人才市场的培育，促进人才资源配置的市场化，更重要的是要根据社会经济发展的目标，运用经济的、法律的、行政的手段，对市场和人才资源进行合理的导向、科学的规范、超前的预测和有效的保护，努力克服人才市场自身的弱点和消极因素，促进人才资源配置的优化。而目前情况是，人才资源被人为地分割，条块管理，各自为政，人事部门尚不掌握人才资源的全部信息，无法建立高产、灵敏、准确的人才资源预测、监控体系，亦无法对人才资源做出科学的预测和规划。不少政府的人事部门仍热衷于微观的人事管理，对配置的结构失衡缺乏有力度的调控手段，对市场运作过程中的不公平现象缺乏有效的政策规范，导致宏观上人才利用的效率下降。
(3)收入分配机制不合理
收入分配对于企业来说是保证劳动力生产和再生产，调动员工积极性，激发人才积极性、创造性的有效措施。对于社会来说是引导人才资源合理配置的重要手段和价格信号。其数额确定的依据应当包括内外两个方面。从外部因素来看，应根据国家的政策法规、人才市场的供求状况、当地的生活水准和同行的收入水平。从内部来说应根据企业的支付能力、工作的差异和人才的差异来确定。而目前情况是，一方面企业比较注重内在因素而忽视外在因素的影响，一些企业或行业即使在严重的供大于求的情况下，其收入分配仍居高不下；另一方面，国家对各类企事业单位的收入分配缺乏合理制约的规定和措施，导致不同所有制、不同行业之间，人才收入差距明显拉大，甚至一些企业的简单劳动岗位的收入远远高于一般企业的复杂劳动岗位的专业人才，致使人才逆向流动，结构失衡，人才效能得不到充分发挥。一些关系国计民生的重点行业、重点企业由于收入较低，人才短缺严重；而另一些外资企业以及垄断性行业，如电信、民航、金融等，由于收入水平较高，出现人才积压浪费，从整体上降低了人才的利用效率。
三、边疆民族地区人才利用政策的设计
（一）人才利用宏观政策设计
(1)建立完善以人才资源为主体的新疆统一规范的人事管理信息系统，为人才的预测监控、规划、配置提供准确、可靠的信息，并由有关部门定期发布新疆人才资源的信息，为人才资源市场配置提供合理的政策导向。
(2)建立社会化的人才培训体系，通过政府提供的信息，根据社会经济发展的要求，进行超前预测和培训，使人才能够适应社会的发展、产业结构的调整，顺利实现人才配置在产业间、行业间的转移。
(3)加强人才市场的规范和管理，规定各类组织在招聘招考人才的活动中不许带有歧视性的限制条件，并对违法的招聘活动进行有效的管理和制裁。
(4)对重要机关，关系国计民生的重要行业、重点企业、高新技术企业实行必要的保护政策，实行人才资源的指令性计划配置和人才优惠政策，对上述单位的人才流动实行必要的限制和严格的审批。
（二）各级机关人才利用管理政策
(1)招聘录用一般工作人员实行公开招考制度。
(2)人员选拔实行竞争上岗制度。
(3)人员岗位流动实行能上能下，动态管理的政策，改变公务员能上不能下，能进不能出的局面，通过定期考核，优胜劣汰。
（三）企事业单位人才利用政策
(1)招聘录用必须实行四公开制度，即招聘信息、录用条件、招聘程序和录用结果公开的制度，不得私自招聘。特殊人才和高级专门人才可实行委托招聘的方式。
(2)实行技术职称的评聘分开制度。
(3)健全人才流动的法规政策。
(4)实行市场化工资标准。
(5)实行紧缺急需人才的保护政策。一方面对特殊紧缺专业的大学生、研究生实行全额培养，定向就业，规定服务期，限制其流动；另一方面定期发布紧缺专业的信息，采取有效措施，控制国内紧缺急需人才流向国外。
四、边疆民族地区人才利用政策实施的条件和措施
（一）创造公平竞争的宏观环境
建立公平竞争的宏观环境，是解放人才、利用好人才的前提条件。就目前来看，公平竞争有了一定程度的体现，但离社会发展的要求，离充分利用人才的要求还相距甚远。主要表现在：
(1)不同所有制之间的竞争不公平。
(2)国有企、事业单位用人机制受计划经济体制影响根深蒂固，还没有建立一套内部竞争机制，致使人才的价值得不到应有体现，人才积压、浪费和人才流失、短缺同时困扰着国有企、事业单位。
(3)身份、等级制观念和管理体制仍未打破，限制人才的竞争。
(4)社会保障体系还不完备，已经建立的如养老保险等，也还残留着计划经济体制的痕迹，存在着明显的过渡特征，不能反映现代人力资源市场化配置、合理流动的要求。
(5)缺乏有法可依、有法必依的法制环境。
建立公平竞争的宏观环境，必须做到：
(1)加快立法步伐，加大执法力度，使人才利用的各个环节有法可依，有法必依，以完备的法制保障竞争的公平。
(2)加快国有企、事业单位的人事制度改革，建立公平竞争的内部约束机制和制度，创造公平竞争的微观环境。
(3)加快国有企业现代企业制度建设步伐、尽快实行“三资”企业国民待遇，使不同所有制企业之间能够公平竞争。
(4)建立统一的社会保障制度，解决人才流动的后顾之忧和不同所有制企业保险待遇不一样的流动障碍，公平用人的社会成本。
（二）建立科学量化的评估体系
人才的录用、晋升、奖惩，都必须以考核为基础，这就必须有一个科学量化的评估体系，能够对人才的才能、业绩做出客观的评价。目前，一些单位实行了定期考核制度，如会计、经济系列等，有些行业也建立了社会化资格考试制度，但还存在一些弊端和不足。这表现在：
(1)内部考核缺乏量化和客观标准，尤其是考核未能与奖惩、晋升挂钩，致使考核流于形式，不能起到应有的以考核作为奖惩、晋升的依据的作用。
(2)社会化的评价机构刚刚起步，本身还存在欠缺。一些单位还缺乏运用科学手段评价人才的自觉性，因而在权威性及普及性方面都十分不足。
(3)专业技术水平的评价和认定缺乏客观的标准和制度规范，同时由于评、聘尚未分离，致使一些具备任职资格的专业技术人员由于指标限制而不能及时得到认证。指标限制也使评聘过程容易受到人为因素的干扰，缺乏客观公正性。
(4)经营管理人员缺乏市场化的评价标准，评价方式也没有市场化，致使优秀人才不能脱颖而出。
建立科学量化的评估体系，应该从单位内部和外部同时进行。
从外部而言，包括两个方面。一是建立、完善社会化的评估体系，使执业资格的认定有量化的标准，使人才的自我发展有一个明确的方向，也使单位在录用时有一个客观的标准；二是市场化的评价，即个人的能力必须经过市场竞争的检验。当然，一个科学的评估体系应该使两者一致或接近。
从内部而言，建立量化的业绩考核制度，使个人的工作实绩及其潜能得到科学评价，并把考核结果作为奖惩、培养、晋升的惟一依据。
（三）全面推行人才使用的任期制和流动制
打破铁饭碗、铁交椅已经提出多年，但实际运作并不理想。一方面，一些不能胜任的人员并不能淘汰，大多是任期结束后不合格则异地安置同样职位的工作；另一方面，人才的正常流动还有诸多限制。合同意识、契约意识在一些人才及一些单位都没有真正树立起来。为此，必须在全社会建立正常流动的机制。任期结束后不再续任的人员，应该让其流向人才市场，另行择业，而不是异地安置；个人提出流动的人员，只要遵守法律、法规的规范，履行合同规定的权利义务，应有充分的择业自主权。只有人才参与了市场竞争，才能充分发现、体现其价值，才能使其才能得到充分的发挥。