建立在现代产权制度基础之上的城市规划，本文主要内容关键词为：城市规划论文,基础之上论文,产权制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现代产权制度是市场经济的基础，其核心是产权明晰和产权保护。2004年全国人大通过的《宪法修正案》，提出了建立现代产权制度，保护依法取得的各类产权。建立在市场经济条件下的城市规划，无法回避现代产权制度。随着社会主义市场经济的建立，城市规划的不适应性已在多个面层凸现出来。阳光权案、相邻纠纷、土地征用引发的维权问题等广泛受到社会各界的关注，与此同时，加强包括房地产在内的产权的保护成为人们日益关注的话题，这也是社会主义市场经济发展的必然要求。本文则从政府的作用和现代行政法的角度出发，分析了土地利益主体的物权和相邻权，政府对发展的控制和对财产的维护、以及为了公共利益而对土地及其上的房地产实施的征用权，并对目前正在修订的《城乡规划法》提出建议，以探讨建立在产权制度之上的城市规划。
1 城市规划与现代产权制度
1.1 市场经济与现代产权制度
产权是适应现代市场经济发展要求而出现的经济范畴，产权是不让他人使用，而自己可以使用、经营或出售一项资产的权利。产权制度是市场经济的基础性制度，它是关于产权界定、运营、保护等一系列体制安排和法律规定的总和（范恒山，2003）。市场经济的活动是以产权为基础的。现代产权制度的核心是产权界定清晰，权责明确、保护严格，同时受到公共利益的制约。产权具有排他性，一经准确界定并依法确认，就受到法律的严格保护。一般而言，产权分为私人的、集体的和公共的。
建立健全的产权制度，有利于形成良好的社会信用和规范市场秩序。目前，产权归属模糊，保护不力，已经影响到社会经济的发展。通过产权的清晰界定和严格的保护，限定政府的行为边界，有利于政府职能向维护市场秩序，进行宏观调控转变。建立健全产权制度，有利于发挥市场主体的积极性，有利于优化资源配置，有利于形成良好的社会信用和市场秩序。维护产权主体的权益，可以调节经济活动的矛盾冲突、减少不确定性、约束和激励产权主体的行为（范恒山，2003）。
1.2 市场经济条件下政府对产权的管理
计划经济向社会主义市场经济的转型的关键的是政府职能的转变和建立符合市场经济运行的法律制度。政府从全能型政府转向有限型政府，并通过制定法律、法规和标准，维护市场机制的运行，保证市场的效率与公正，促进社会经济的协调发展，为竞争创造良好的社会环境。著名经济学家米尔顿·弗里德曼曾指出，政府应当维护法律和秩序，界定产权，充当我们修改产权和其它经济博弈规则的工具。保护产权，维护市场机制的运行是市场经济条件下政府的重要职能。
在市场经济条件下，企业的活力和市场的有效竞争来自产权的明晰。新古典经济学证明，明确界定的财产权是市场经济有效运作的首要前提。在现代市场经济条件下，由于存在市场失效的可能，产权在受到保护的同时也受到约束，但约束产权的规则必须是公开、公正、合理和有效的。市场经济是法治经济，市场经济需要法律制度的规范和保护。在市场经济条件下，城市空间成为多种利益主体实现自身价值而博弈的舞台。各个利益主体总是在追逐利益的最大化，而获取利益的前提是受法律保护的产权制度。
1.3 城市规划和产权的关系
在市场经济条件下，城市规划对市场干预的基本依据是庇古的市场失效理论。由于外界影响的存在和市场不能提供公共货品，城市规划成为政府干预经济的一个重要手段。城市规划在市场经济体制下的职能是引导和控制城市发展，以实现社会、经济和环境总目标的动态过程。城市规划通过划分城市功能区、土地利用规划，来干预土地发展的地点、空间规模、密度和时序，同时对土地发展的外界影响进行干预，包括对土地用途、开发强度、建筑控制和环境标准等方面进行限制。
城市规划对土地的控制，直接影响到土地的发展权和土地的产权。城市规划对土地的控制，不仅是对私有产权的公共管理，同时是对现有产权的干预。政府对土地使用干预的理由是公共利益，私有产权和公共利益之间的关系，便成为城市规划的焦点。如何寻求公共利益，平衡寻求社会利益而带来的社会成本，成为现代城市规划的研究主题。
1.4 我国城市规划制度在现代产权制度下的缺陷
城市规划制度是一个国家的社会经济制度的反映。目前我国的城市规划体系仍然带有“以公有制为主体”的计划经济时代的色彩。现代产权制度在我国尚未建立，调节各个利益主体关系的私法——物权法也尚未出台。近年来，随着人们法律意识和民主意识的提高，保护私有产权的呼声日益高涨，私有产权的保护与旧城改造的矛盾日益突出，房屋拆迁成为目前城市发展面临的一个重要难题。对现代产权制度的研究成为城市规划一个不可回避的课题。
目前的城市规划对产权制度的漠视主要表现在，城市规划注重功能性关系和建筑群体的美学，而轻视利益主体的公平发展和不同产权之间的相互关系。城市规划的编制以功能布局和基础设施配套为中心，忽视产权的存在，随意对法定房地产产权进行调整。对建设项目的审批重视项目本身，而轻视对周边产权的侵害影响的研究，导致邻里纠纷。规划编制的多变，也使房地产产权处于多变的环境之中，不利于产权的保护。
2 产权中的物权、相邻权
2.1 物权
产权指财产权或财产权利，主要内容包括物权、债权、股权和知识产权等各类财产权（张福森等，2001）。物权是民事主体凭借自己的意志来直接控制、利用和支配特定“物”，并排斥他人干涉的权利的总称。虽然我国现在还未出台形式意义上的物权法，但《宪法》、《民法通则》和《土地管理法》均有所有权和财产权等方面的规定。2004年的《宪法修正案》提出对合法的公有财产和私有财产给予同样的法律保护。中央政府正着手制定物权法，物权法的制定就是要赋予每个利益主体平等的法律地位，以保证市场的公平竞争。
物权法的主要原则是物权法定，即物权的种类和内容只能由法律规定，而不得由民事权利主体随意创立，物权必须是依法获得。在设定物权时，不仅应明确产权主体对财产能做什么，能获得哪些利益，还应包括他们不能做什么。在明确他们可以做什么的同时，还要规定他们必须尽哪些义务和责任，使产权主体的责、权、利保持均衡对称的关系。
2.2 相邻权
相邻权是我国《民法通则》中提出的一个概念，是指相邻的不动产所有人以及占有人之间，相互要求对方不得以其占有的不动产损害自己不动产的权利。相邻权不是独立的物权，它是不动产占有而享有的权利，同时也是相邻人之间应尽的义务（张福森等，2001）。相邻权的设置是防止相邻的外在负影响。
任何发展均具有外部效应.城市土地的使用空间权涉及日照、污染、通风，视线、景观及周边环境，因此直接或间接影响房地产的价值和物权的使用。周边的基础设施和公共设施的建设、生态环境的改善，一般有利于土地的升值，但周边的不协调的开发或过度开发，将有损于房地产的价值和物权的使用。城市规划相关规范对调整相邻权也有明确的规定，如居住区规范中提出的冬至日，最少日照时数为2小时。目前，城市规划中调整相邻权的依据是各地出台的城市规划技术管理规定。但仍有一些规定对相邻权的调整仍有模糊之处。如老城区的日照标准可以降低，分期建造的高层建筑群的日照分析，建筑与用地边界的后退等等。
3 发展权、征用权及产权的公共管理
3.1 城市规划与发展权
土地发展权是从土地所有权中分离出来的一种物权，它是指所有权人将自己拥有的土地变更现有用途而获利的权利。政府对公有产权和私有产权管理的途径之一是发展权的配给。政府以土地利用规划作为发展权的配给机制，规定土地的使用性质和开发强度。由于使用性质和开发强度不同，各个地块的价值，包括现实价值和潜在价值也有所不同，因而配给机制的公正和透明，直接影响政府的信誉和市场经济的有序运行。
土地的价值既对房地产市场产生影响，也作为固定资产对一般的经济运行成本产生影响。增大发展权是各个利益主体追寻的目标。但是在现有的城市规划控制制度之下，每一块土地的用途都被法定下来，土地所有权人不能随便改变其用途，不能随心所欲地将土地发挥到最高价值，如在城市规划建成区外的农用地、自然保护用地以及城市规划区内的环境保护用地就只能实现它的农业经济价值或生态环境价值，这些土地不能用来建商品房、宾馆等。
3.2 政府的征用权
对产权的保护是市场经济的基础。然而对私有产权的保护并不是绝对的，绝对的产权保护制度会影响城市功能的提升和发展的步伐。在现代社会中，物权或财产权是受到制约的，政府可以依据公共利益的需要，在合理补偿的前提下，对私有财产进行征收；还可以在不妨碍所有权人利益的前提下，对私人的不动产进行干涉（张福森等2001）。在城市，特别是大城市普遍存在的交通拥挤，环境污染和住宅紧张等城市病已经影响到城市的整体发展，影响到公众的利益。目前世界大多数国家不但对各类产权实施公共管理，而且在私人利益与社会公共利益发生冲突时，都采取社会公共利益优先的原则。
在西方的城市规划中，征用权（eminent domain）是一个十分重要的权利，指政府为了公共利益具有征用财产的权利。我国应学习西方在法律的制订中赋予政府以征用权，并对征用权的使用进行限制：政府在使用征用权时必须以真正的公共利益为前提，并真正用于公共目的；当社会公共利益需要时，可以对私人财产实行征收，但征收私人财产必须给予完全补偿；规定对私人财产的征用给予合理的补偿程序和机制，对私人财产的征用应当严格按照透明的法定程序进行。
3.3 政府对产权实施的公共管理
每一项建设对周边的房地产都会产生重要影响。一个物业的保值和增值，依赖城市整体功能的提升、周边环境质量的改善、周边公共设施和基础设施的增加，也就是利用邻里正效应的发挥，避免邻里负效应的影响。政府对产权实施的公共管理是运用城市规划，通过功能分区来避免污染产业对居住区的侵害；通过规划引导城市建设，使各个城市住区拥有良好的公共设施和基础设施；通过规划引导城市发展，使城市的环境和品质逐步得到改善；通过对风景区、历史街区的产权进行限制，使风景名胜和历史文化得以保留。
在西方国家中，城市规划的分区制和合法性在于治安权（police power）的存在，城市规划对产权的管理是通过分区制来保障社区和个人的健康、安全和公共福利。城市规划通过对用地边界的明确和发展的许可以及对土地相容性的设定，维护了城市房地产的产权，保障了房地产的健康发展和社会各阶层的利益。这种事先干预防止外部负效应、保护产权的方式已经广为接受，成为城市规划对城市土地管理的基本方面。
4 建立在现代产权制度之上的城市规划
4.1 形成平衡的城市规划机制
我国学者罗豪才等在总结现代行政法中的管理论和控权论后，提出平衡论。平衡论认为，“现代行政法应当在维护、监督行政主体依法行政与保护公民、法人、其他组织的合法权益之间，谋求一种平衡——一种通过对行政主体与行政相对方的有效激励与制约，实现行政权与相对方权利的结构性均衡，以兼顾公共利益和个人利益，确保社会的持续稳定发展”。平衡论强调法律上平等的各方，通过博弈，实现权利和义务的动态平衡，公民权利和公共利益的平衡，既防止公民权的滥用，同时也要防止行政权的滥用——片面强调所谓的“公共利益”。
城市土地利用中的产权界定、产权保护及规划的控制是城市发展的基本要求。城市规划作为一项管理城市的行政法规，应吸收现代行政法的成果。城市规划是通过发展权的配给、边界和相邻关系的确定、公共利益的维护、产权的保护，来维持城市的健康和有序的发展。但政府的城市规划对土地用途的确定使原有的土地产权可能受到侵害，关键是在尊重私有产权和公共利益之间取得平衡。《香港城市规划条例全面检讨咨询文件》指出，一个优良的城市规划制度就正是一个既可以提供适当的权益予个别团体，又拥有一定权力维护公共利益的制度，能够平衡个别及公众发展的利益（黎伟聪，1997）。因此，建立在产权制度之上的城市规划应是在产权保护和公共利益之间形成平衡机制的城市规划制度。
4.2 《城乡规划法》相关内容的调整
在目前的《城市规划法》中，城市规划的性质仍属于工程技术的范畴，建议在新的《城乡规划法》的修订过程中，按照有关建立现代产权制度的要求，增加与现代产权制度相关的原则和程序方面的内容。城市规划对私有产权的管理和干预是城市发展的要求，其依据是公共利益。《城乡规划法》要对城市规划的行政权进行有效的控制，应按程序形成公平、公正、透明的干预过程，同时干预的过程需要法律的规范和制约，以平衡产权保护和公共利益的关系。
《城乡规划法》要清晰地界定产权人的权利和明确城市规划对产权的有关规定；要将公共利益和产权的维护有机地结合起来，以保护产权、维护相邻权、公平配给发展权、合理确定征用权；应增加公众参与城市规划的权利的规定；要避免城市规划对私人产权的无理侵害，确保政府对私人产权的限制是建立在真正的公共利益之上；要重视发展权的转移和补偿机制，政府应和产权人共享发展权的增加而带来的利益；要从物权和相邻权的角度来完善规划管理技术规定和相关规定。
4.3 规划编制
政府对私有产权的管理和限制主要是按照公共利益，通过城市规划来调控。城市规划的编制，实质上就是发展权的配给，是对各类产权的财产进行公共管理及对未来征用权的使用提供法律基础的过程。要实现平衡的城市规划，城市规划的编制应以科学化和民主化为基础。依法按程序寻求真实的公共利益，是规划编制的一项重要任务，而公众参与是寻求公共利益的一个重要途径。规划的编制应对公众公开，在发展权的配给方面应站在公平和公正的立场，并考虑弱势群体的利益。
在规划编制方面，对于建成区应充分重视现有产权，以产权地块为基本单元，分析现有产权在发展中的地位和作用，以及在今后的发展中在对公共利益等方面造成的负面影响，合理确定产权地块和综合发展地块。综合发展地块的确定应征求产权当事人的意见。对新开发的地区，由于目前政府土地使用权出让的方式是，经营性项目通过招标、拍卖和挂牌的方式，非经营性用地采用协议出让的方式。土地的使用权的期限分别是住宅70年、商业50年、工业40年。这里出现的问题是发展权转化为物权，物权能否保证延续到土地的使用权限期。因此，规划的前瞻性对产权的保护起着十分重要的作用。
4.4 发展控制
规则的确定要有利于“交易成本”的节约和效率的提高，项目的审批应以城市规划和规划技术管理规定为依据。对于符合规划的项目，应加快审批速度，以提升规划行政的效率。对经营性用地，政府是通过合约的形式来确定对土地的使用和发展的要求的，规划设计条件应从物权的角度，提出允许的发展和限制的条件。要形成平衡的城市规划体制，发展的控制应有公众的参与和监督。在规划项目审批中，要形成批前公示、批后展示和建设时的告示制度。
对已获批准的规划的修改应体现城市规划的公正、透明和效率，实现规划面前“人人平等”、项目和周边的发展平等。对城市规划中强制性指标的修改，应按程序进行，并对相关修改进行相应的论证，对涉及公共利益的还应进行公示。在开发地块追加发展权时，应从公正的角度，或以帕累托最优（pareto optimal）的方式进行，也即一个地块开发强度的提高不以降低相邻地块的开发强度为代价。而事实上，先行开发的土地发展权的追加，常常导致周边居住地块的开发强度大大减小的现象。
5 结语
市场经济的基础是产权制度的明晰和对产权的保护。我国目前的城市规划制度缺乏产权制度的概念，随着社会主义市场经济制度的建立，城市规划的法律属性日趋重要，成为规范房地产市场和维护产权制度的有力工具。建立科学的规划管理体系，关键是平衡私有产权保护和维护公共利益之间的矛盾。城市规划要重视产权的保护和公共利益的维护，公平、公正地配给发展权，尊重相邻权，合理制定征用权。规划行政权应在法律许可的范围内运行。修订《城乡规划法》，形成建立在现代产权制度之上的公正、公开、透明的城市规划制度，是依法行政、政治文明和执政为民的体现。
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