大型体育赛事的立法需求与供给——以北京奥运立法为例，本文主要内容关键词为：为例论文,北京奥运论文,体育赛事论文,需求论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G80-05
文献标识码：A
文章编号：1000-520X(2013)08-0022-06
修回日期：2013-07-05
北京奥运会为体育的法制化运行和规范化操作树立了典范，奥运会立法研究成果丰富，但如何从奥运立法的特事特办中研究出体育赛事立法的一般规律，并推及运用于其他赛事还需深入研究。本课题以北京奥运会立法为分析案例，分析大型体育赛事的立法需求与供给机制，评估奥运立法的成就与欠缺之处，总结出可运用于其他赛事的一般性立法程序及机制，以期为我国体育赛事相关立法提供理论参考及实践指引。
1 大型体育赛事的立法需求
1.1 我国规范体育赛事的相关法律法规
改革开放30多年来，我国建立了社会主义市场经济体制，法治化进程成果丰富，逐步健全了规范各种经济和社会活动的法律规制，也包括为举办大型体育赛事所涉及的众多领域。按照体育赛事的内涵与外延，可将其分为核心活动与辅助活动两部分，所以，相应的立法就可分为赛事核心活动立法-竞技比赛活动相关的立法，如体育赛事纠纷的仲裁、各竞赛主体法律关系调节、赛风赛纪的法律规制、赛场秩序维护等；以及竞赛辅助活动立法-为保障赛事正常进行等相关服务活动立法。
根据与比赛相关程度竞赛辅助活动又可分为直接辅助活动(如电视转播、商业赞助、志愿活动、安保等)和间接辅助活动(如交通、气象、环境、出入境等)。在上述各领域我国都已建立了基本的法律法规体系，具体见表1。但就体育赛事，尤其是国际大型体育赛事的法律规制而言，仍然存在着现行法律同国际体育惯例之间较大的差异与矛盾，这也是我国为体育赛事专门立法的主要原因之一。
1.2 大型体育赛事立法需求
通过对我国规范体育赛事的法律法规的梳理可知，在整体法律框架体系内，大型体育赛事的各方面活动似乎都有相关法律法规的保驾护航。然而，在现实中存在两个方面的问题：首先，很多重要赛事涉及的法律问题国内外裁定标准不一致，存在难以对接的矛盾，在一些纠纷中，国内司法规定和国际体育仲裁存在争议，容易引发两者在判定过程中的冲突，往往导致为了适应国际惯例，国内体育赛事立法要做出适当的调整与修改的情况出现；其次，大型体育赛事涉及交通、通讯、知识产权保护、广告等诸多领域，但在这些相关领域，我国体育法规缺乏准确的规定和细则，在出现争端时，难以按章处置和协调。所以，为了消除赛事相关规制的模糊性，增强可操作性，并尽快与国际体育立法接轨，在我国整体法律框架内，明确法律细则、出台相应新立法势在必行。
概言之，在我国特殊的国情下，举办大型国际体育赛事的立法需求主要体现在两方面，一是国内法的自我完善，二是国内法与国际法的协调。前者如大型活动安全立法、志愿者权益保障立法等，后者如奥林匹克知识产权的保护，虽然我国有一系列法律法规对奥林匹克知识产权可以提供一般性保护，但国际奥委会对我国的相关立法和执法提出了很多具体的要求，为了履行对国际奥委会的承诺，我国政府必须在现有的法律框架内对相关规范领域出台新的法律法规。
2 大型体育赛事相关立法分析——以奥运立法为例
在众多对大型体育赛事研究的文献中，虽然所指赛事有所不同，但基本认可两方面特征：一是指赛事的规模庞大，二是指赛事的影响巨大。具体地讲，大型赛事是指洲际以上的综合性运动会(如奥运会、世界大学生运动会、亚运会、泛美运动会等)和世界级的单项赛事(如世界乒乓球锦标赛、世界杯足球赛、F1大奖赛等等)。但也有人将国家级的综合性运动会，如全运会包括在大型体育赛事中。在英文文献表述有以下几种：“mega events[1]”、“major sport event[2]”或“special sport events[3]”。在这些赛事中，毫无疑问奥运会具有绝对的代表性。因此，奥运立法可作为大型体育赛事相关立法的典范，并值得深入分析。
2.1 奥运立法的涵义
有些人误解奥运立法就是为了举办奥运会立一部奥运法典，认为仅仅为了十多天的奥运会比赛，动用立法程序，占用立法资源，而立法规制范围有限，既无长期性又不具备普遍性，纯粹是浪费。但据权威人士解释：“所谓奥运立法，实际上并不是说要搞一个奥运法典，我们所说的奥运立法，首先是有这样一个考虑，或者叫有两个原则。第一，主权原则；第二，社会主义法制统一原则。北京市举办奥运会，我们首先是以国家现有的法律制度作为基本的法律基础，然后，根据北京市筹备和举办奥运会的实际需要，再通过地方立法，逐步地为奥运会的举办提供法律制度的支持和保障。这就是我们所说的奥运立法[4]”。奥运立法主要不是就体育竞赛的组织和活动作出的规定，而是通过补充和完善地方立法，为保证和支持奥运会顺利举办所作的相应规章。根据国情，我国奥运立法的重点在于对奥运举办城市运行与管理等方面。
2.2 奥运立法的基本途径
立法是指“法的制定，即有关国家机关在其法定的职权范围内，依照法定程序，制定、修改、补充和废止规范性文件的活动[5]。”根据我国《宪法》和《立法法》的规定：我国的立法主体包括具有代表性质的权利机关即“人大”和具有管理性质的行政机关即“政府”，但其立法权限有区别：全国人大及其常委会为法律的制定主体；国务院是行政法规的制定主体；省级人大及其常务委员会为地方法规的制定主体；国务院各部是部门规章的制定主体；地方人民政府是地方政府规章的制定主体。在奥运立法中涉及多个层次，多个立法主体的共同立法。
2006年经北京市委市政府批准设立了奥运立法协调办公室，它主要是做有关立法工作的具体组织、协调工作。根据公开征集的奥运立法需求，在北京市立法权限范围内的由北京市人大立法。超出北京市地方的立法权限，通过国务院法制办和国家有关部门，同有关的省市和国家有关部委协调解决。在此工作机制下，奥运立法形成了从国务院行政法规、地方法规、部门规章、地方政府规章等多层次的法规体系，其中既有国务院颁布的行政法规，如《反兴奋剂条例》等；又有北京市人大制定的地方法规，如《大型社会活动安全管理条例》等；还有国务院各部门制定的部门规章，如国家工商总局制定的《奥林匹克标志备案及管理办法》等。
在各种立法途径中，北京市人大对北京市政府的授权决议是奥运立法的一个重要环节。鉴于奥运法律保障涉及众多方面，即使相关部门提前做好了预测和各种预案，也难免在个别环节出现漏洞。“北京市十二届人大常委会2007年通过了《关于为顺利筹备和成功举办奥运会进一步加强法治环境建设的决议》，授权市政府可以针对奥运筹备和举办的一些特殊事项，采取相应的行政管理措施[6]。”
2.3 北京奥运立法汇总
从2001年7月13日国际奥委会宣布北京成为第29届奥运会举办城市以来，中国政府和北京市人大及市政府就尊重和考虑申奥时的各项承诺，尊重奥运会宪章和历届奥运会所形成的一些惯例为出发点，以地方立法补充、完善为主，致力于奥运法制建设，积极开展奥运立法工作。在7年的奥运会筹办周期中，国务院颁布行政法规3部，部门规章1部。国家行政部门，如国家体育总局、国家工商行政管理总局、财政部、国家税务总局、海关总署、公安部、信息部等单独或联合发布奥运相关行政规范性文件一百多件，不仅对奥运会相关知识产权保护、税务财政、食品安全、环境保护、交通管理等进行规范管理，同时还制定了若干奥运期间的特殊规定和具体措施，以此保障奥运会顺利进行。
与此同时，北京市人大在2003年初市十二届人大常委会制定五年立法规划时，就将优化区域环境与奥运相关立法项目纳入了年度立法计划和五年立法规划中。按照时间顺序，从2002年5月至2008年5月，先后颁布和修订的条例、办法包括：实施水污染防治法办法、公园条例、旅游管理条例、大型社会活动安全管理条例、实施气象法办法、信息化促进条例、食品安全条例、北京市人大常委会关于为顺利筹备和成功举办奥运会进一步加强法治环境建设的决议、实施突发事件应对法办法等等。
另外，北京市政府依据授权决议，在奥运筹备和举办期间，先后发布了30个通告、通知，对危险化学品管理、临时交通管理、食品安全、开闭幕式期间放假、鲜活农产品运输供应、公共安全等诸多方面，作出了临时性的补充和规定，这些举措都为北京奥运期间的城市运行和赛事服务提供了必要的法律依据，对奥运会的成功举办奠定了良好的基础。
3 奥运立法行动与立法效果评析
3.1 奥运立法成就述评
3.1.1 为北京奥运会的顺利召开提供法治保障
北京奥运立法的实行，在一定程度上弥补了我国在体育知识产权方面的不足，增强了各部门统一执法的协调性，完善了城市管理机制，填补了城市运行诸多方面的空白。在北京市奥运立法协调办公室和国务院法制办的协调下，在“保障奥运会顺利召开”这一统一的目标指引下，各层次立法主体在各自立法权限范围内，制定了全面的奥运相关法律法规，为奥运会的成功举行奠定了良好的法治基础。北京奥组委是我国第一个独立法人的赛事组委会，也是第一次专门成立法律事务部的体育赛事，这些都已成为我国依法举办体育赛事的典范。
3.1.2 为城市运行和城市管理奠定了法治基础
虽然奥运立法是以“奥运”为主题的立法，但北京市人大的大部分立法却并没有以奥运为题。大部分城市管理和城市运行方面的立法，不仅在奥运期间有效，而且也能在奥运会后城市运行方面发挥重要作用。如在环境建设方面，各地关于公共场所禁烟、维护有序公共环境、禁止张贴、利用“小广告”宣传等方面都颁布了自己的规定，形成了公民文明礼貌、安静有序、热情谦让的意识明显增强的局面，并首次明确细化了“中止通信工具使用”的相关规定。这些相关立法与规定的辐射和影响远远超越了为奥运服务的界限，在城市管理方面丰富和细化的若干规定使得执法效力得到显著提升，为奥运后的城市管理奠定了法治基础。
3.1.3 提升政府部门依法行政和全社会公民的法治意识
奥运立法的出发点就是为了依法办赛，依法规定相关主体的义务，保障法定权利，调整主体间法律关系。首先就要求政府部门必须依法执政。在北京奥运会筹备期间，在城市管理方面的若干立法改变了以往以行政指令为主的管理方式，修正了举办大型活动时政府命令为主的逻辑，体现出了由计划经济下“管理型”政府向“服务型”政府转变的执政理念。行政执法程序的规范性在奥运相关立法中进一步得以规范和体现，并且明确了听证与强制执行的细则。所以说，细化法律条文并规范执法框架下的北京奥运会极大地推动了我国政府机关依法执政的水平。
而对社会大众来说，随着奥运法律体系的不断完善，我国公民的法律意识也日渐增强。我国政府对奥林匹克知识产权保护的专门立法大大提升了公众对知识产权保护的法律意识。在条例颁布后，全国上下关于奥运会会歌、会徽、会旗、会标特许商品保护和宣传力度的不断加大，大部分公众对于中国印、奥运福娃、祥云火炬等标识已经耳熟能详，公众抵制假冒侵权产品的自觉性提高，进特许店买奥运相关商品成为许多消费者的首选。为保障举办奥运的社会环境，各地关于公共场所禁烟、维护有序公共环境等都颁布了自己的规定，公民文明礼貌、安静有序、热情谦让的意识明显增强。
3.1.4 多部门围绕“奥运主题”创建协调合作立法机制
虽然奥运会是在北京举行，但奥运立法却不是仅仅在北京市地方立法就可解决。因此除了北京市人大和市政府的地方法规和规章之外，国务院和所属行政机关都针对奥运举行了专门立法。如在2001北京市颁布《奥林匹克知识产权保护规定》之后，2002年国务院颁布《奥林匹克标志保护条例》，2002年4月22日国家工商行政管理总局令第2号公布《奥林匹克标志备案及管理办法》；接下来，国家工商行政管理总局商标局、国家知识产权局、海关总署、国家旅游局等都在自己管辖范围内制定了行政规范性文件，从各层次立法到各部门执法为奥林匹克知识产权构筑起一个全方位法律保护体系。
3.2 奥运立法的欠缺之处
3.2.1 赛事辅助活动立法充分而核心活动立法不足
对国际上其他奥运主办国家的奥运立法进行考察和比较，可以看出北京奥运立法涵盖的范围最广，但其中大多数是关于城市运行和城市管理的法律法规。除此之外的重要立法就是《奥林匹克标志保护条例》。由于我国特殊的国情，为了履行《主办合同》的承诺，应国际奥委会的要求，我国政府高度重视奥林匹克知识产权保护，在多级立法机构和行政部门的共同协作下，完善了奥林匹克标志的法律保护。而北京市人大的地方立法则主要以城市管理和城市运行相关立法为主，这些立法基本属于赛事辅助活动立法，但是对于赛事纠纷的仲裁、竞赛主体的法律关系、赛风赛纪的法律规制、市场开发的法律保护、赛事风险的法律评估与防范、组委会的法律定位等直接和赛事相关的法律涉及较少或细化不够，并且体育赛事活动的核心立法，如体育仲裁方面立法未得到进一步推进，体育经营、职业体育管理、体育赛事转播权保护等立法也未纳入议事日程。
3.2.2 时效短、法律效力有限的规范性文件未能上升到法律
由于奥运会持续时间只有16天，针对奥运会制定的规范性文件未能上升到法律层次，在时效结束后就失去规范力。如在奥运会的准备周期内，北京市政府共出台了近30项文件条例，其中涉及临时交通管制、通讯管制与餐饮供应等众多方面，这些条例的发布即使都是临时性的，但是不乏能够长效化的、可以持续执行的，甚至上升到立法层次的制度。北京奥运会期间专门出台了《北京市志愿服务促进条例》，并希望以奥运为契机，促进我国《志愿服务法》的立法进程[7]，但结果却未能如愿。
3.2.3 法律规定过于宽泛，缺乏操作性，欠缺惩戒力度
虽然我国通过立法基本完善了奥林匹克标志的法律保护，但吉祥物“福娃”、火炬“祥云”、国家体育场“鸟巢”、现代体育馆“水立方”……这些极具人文底蕴和智慧色彩的北京奥运标志，却未纳入奥林匹克标志之中。“这些中国特色的奥运标志尽管已经有了《著作权保护法》等法律，但是如何进行具体的法律保护，仍是一个亟待破解的法律难题[8]”。国内其他体育赛事，如全运会，世界大学生运动会等都建有造型独特的大型场馆，其外观的保护与鸟巢和水立方的保护一样，是具有共性的问题，亟待解决。
此外，即使《奥林匹克标志保护条例》等相关法规已经颁布，但由于法律规定太宽泛，对打击隐形营销缺乏操作性，因此在北京奥组委法律事务部的法律实践中，尽管发生了多起隐性营销的事件，有些营销活动传播范围很广，造成了较大的影响和危害，但没有一例被提起诉讼，打击力度和惩戒效果欠佳。
3.2.4 缺乏奥运立法经验的总结，没有将其经验应用于其他体育赛事立法
“改革开放以来我国法制建设取得长足发展，但体育立法相对滞后，无论是在体育产业与市场经营的宏观立法层次上，还是在体育赛事经营、体育赞助、体育赛事电视转播、非奥运会的体育标志保护等具体方面，都缺少相应的法规[9]”。随着大型体育赛事主办权纷纷花落中国，体育赛事的相关立法也日益紧迫起来。奥运立法为我国体育赛事立法树立了典范，但奥运会立法经验却没有得到很好地总结和推广。尤其是一些有效的措施并未被后办者采纳，如北京奥运会期间车辆单双号限行成为奥运期间保证交通顺畅的重要措施，同时政府以减免部分车船税和年票的方式对车主举行补偿，取得了双方都满意的效果。广州亚运会期间也采用了单双号限行，却未对亚运期间停驶车辆给予减免车船税优惠，两相对比，引起广大车主对该措施的强烈不满。
4 对大型体育赛事相关立法的建议
4.1 依法立法，避免立法重复、立法冲突和立法腐败
按照我国《宪法》、《立法法》、《行政许可法》、《行政处罚法》等法律法规的规定，不同层级、不同类型的立法分别对应特定的不同的立法权限，立法不能超越各自的法定权限，否则就构成越权，就可能“违宪”，从而导致无效。
由于体育赛事涉及领域众多，法律关系复杂，各部门立法必须相互协调，避免立法重复和立法冲突。在体育赛事中相当大一部分是协调经济关系的立法，赛事相关立法多为涉及群众生产生活的公共立法，因此，在立法过程中要充分征求各相关利益主体的立法建议，建立立法听证制度，做到公开立法、有序立法，杜绝立法腐败。立法过程中，尤其涉及民生、民权和市场经济条件下企业权益等方面的时候，应以举行立法听证的形式，在广泛地听取民众的心声，结合专家学者建议的基础上按正常程序进行。
同时，“立法法规草案也要尽可能在媒体全文公布广泛收集社会各界的意见和建议并进一步修改完善，立法一定不要漠视广大普通市民的立法话语权”[10]。尽量避免广州亚运会“口罩男叫停花岗岩，助广州省五千万[11]”、“仅存5天的短命免费乘车政令[12]”、“耗资千万亚运赛马设施成违章建筑遭政府强拆[13]”等缺乏调研、没有广泛征求民意、未能科学决策的、严重影响政府公信力的不当立法。
4.2 在对体育赛事立法时既要注重特殊性又要兼顾一般性
不同级别、不同类型的体育赛事的立法需求也不同。如国际综合性体育赛事和一个地市组织的体育竞赛，政府承办的体育赛事和商业体育赛事，无论在立法重点、规范位阶、涵盖领域方面都大不相同。因此要根据赛事的特点确定不同赛事立法内容和程序。与此同时，更要兼顾一般性立法需求。继北京奥运会之后，广州亚运会、深圳大运会、南京青奥会、辽宁全运会都将陆续举行，这些体育赛事对于城市管理和运行、赛事运行等一般性立法需求要上升到中央层面，用更高级别的法规形式(如国务院行政法规)代替某省、市的地方法规。这样既提高了规范位阶，又能节约立法资源，提高立法效率。2008北京奥运会之后，《中华人民共和国体育法》的修改已进入立法程序，要充分利用此契机，将体育仲裁、体育赛事的运行、非奥林匹克体育标志的法律保护等纳入修改内容，同时细化体育赛事电视转播权、体育赛事赞助等体育经营管理方法的法律条文。
4.3 既注重临时性立法又要发挥法制规范的长效机制
奥运遗产中最重要的一项就是制度遗产，奥运法制精神只有通过法制规范得以续存和发扬光大。如为了保证“绿色奥运”，北京市政府发布规定，对奥运会期间污染企业生产的治理和排放的限制取得了良好的效果，但有些临时措施缺乏根本性的环境治理对策，还需要进一步探讨如何将临时立法转化为能够发挥长效机制的法律规范。如2007年制定的《北京市食品安全条例》不仅在奥运期间为奥运食品安全保驾护航，在奥运会后还继续实施，较好地实现了奥运立法的延续性和长效机制。此外奥运期间为保证交通顺畅采用的单双号限行等措施也在奥运后进一步修改完善，为缓解首都城市拥堵发挥了重要作用。
4.4 以立法为起点构建司法、执法和知法、守法的法治体系，确保法律效力的实现
立法的目的是为了规范相对人行为，保障各方合法权益。但法律效力的实现还要依赖执法的方式和手段，依赖于社会大众对法的理解、认知和认同。在立法时不能只靠管制主导型的立法，好的奥运秩序不是靠管制可以维系的，动辄管制也是与奥运会的开放形象和人文理念格格不入的。为了维持正常的奥运秩序，适度的管制是必要的[10]，但若取得良好的效果，不能只管制而不引导，必须深入宣传，让广大群众了解管制的必要性，同时也要设法补偿群众因管制而造成的利益损失。如北京奥运期间的交通限行给广大车主造成了损失，但同时制定了减免除车船税、交强险等措施，最大程度地补偿了受影响车主的利益，因此该限制性规定取得了社会的认可和车主的积极配合。与之相比较，《奥林匹克标志保护条例》的实施效果欠佳。尽管条例出台后，国家工商行政管理总局、海关总署、国家旅游局等都颁布了配套的规范条例，保证奥林匹克标志不被非授权滥用。但一方面由于社会对奥林匹克标志保护的严格性认识不足，大量非商业利用奥运标志组织的活动在全国各地不断涌现，实际上已经违反了该条例，却无法处罚。另一方面由于奥林匹克标志保护的国际惯例对各种标志的保护要求更为严格细致，而我国在此方面有明显差距，因此在《奥林匹克标志保护条例》颁布后，就连中央电视台这样的中国媒体的官方代表，也一再的发生“隐性传销”(2006年蒙牛集团借助中央电视台非法使用奥标；2007年李宁公司借助中央电视台侵犯奥运会赞助商的独有排他权)等侵权现象。
标签：法律论文; 奥林匹克论文; 奥运营销论文; 立法原则论文; 奥运会项目论文; 2008年北京奥运会论文; 法律制定论文; 奥运会论文;