中越边境地区“三非”问题分析及治理对策
王东旭
(中华人民共和国天保出入境边防检查站，云南·文山 663602)
内容摘要： 当前，中越边境地区“三非”人员数量较多，主要以16至35周岁青壮年人员为主，入境方式多样，给社会治安稳定特别是边境地区带来隐忧。人文地理历史原因，社会经济发展原因，越南政府相关部门存在纵容现象，这是导致中越边境地区“三非”问题出现的主要原因。目前治理中越边境地区“三非”问题虽然取得一定成效，但法律法规不健全，相关部门未能有效形成合力，边境居民管边控边意识薄弱，有必要更新健全移民管理法律法规，强化“三非”活动管控合力，并提高全民边防意识和国家安全意识。
关键词： 中越边境地区；“三非”问题；治理对策
“三非”是指违反《中华人民共和国出境入境管理法》等法律法规，非法入境、非法居留、非法就业的外国人。(1) 张洁.边境地区“三非”人员跨境违法犯罪问题研究——以云南省德宏傣族景颇族自治州为例[J].云南警官学院学报,2014(2):82-85. 中越互为邻国，两国边境线长达1000多公里。近年来，随着“一带一路”倡议的推进，两国经济贸易和人员往来愈加频繁。但与此同时，外国人非法入境、非法居留、非法就业(以下简称“三非”)现象也日益突出。“三非”问题的出现，给当地社会管理带来挑战，如果得不到及时和有效管控，可能会影响当地社会的和谐与稳定。(2) 谭三桃.广西边境地区“三非”外国人管理的对策研究[J].经济与社会发展,2015(6):116-119. 因此，如何采取有效措施，妥善治理中越边境地区的“三非”问题，确保中越边境地区和谐稳定，是当前不可忽视的重要课题。
一、中越边境地区“三非”问题的特点、趋势及危害
(一)中越边境地区“三非”活动特点
就其分布和人员构成来看，中越边境地区“三非”活动的主要特点有以下三个方面。
结合建筑类高校的专业设置和课程开设特点，环境影响评价课程的定位是培养学生掌握环境影响评价基础知识和实践应用能力，使学生掌握地表水、地下水、大气、声和生态等要素的环境影响预测和评价方法，为后续课程学习提供必要的知识积累。同时，结合学生毕业后可能从事环境影响评价、竣工验收和环境管理等方向工作的需求，课程内容强化实践和应用，培养学生的环境影响评价实践技能，提高学生进行环境影响评价实际项目和进行环境影响报告编制的能力。
1.境外分布特点。经对2011年以来查获和遣送移交的越南“三非”人员数据来看，近80%的人员境外居住地主要分布在越南与我国接壤的奠边、莱州、老街、河江北部四省份及与其相邻的山萝、富寿、安沛等省份，其余人员多集中于越南河内周边省份。数据梳理发现，持有合法证件入境后从事“三非”活动越南籍人员占查获总人数比例较小。中越边境地区山水相连，跨界民族多且分布广泛，中越云南段共有13个少数民族跨界而居。境外居住地相对集中且靠近我国边境，多位于边境口岸(通道)对面，主要入境源头为越南河江省北光县、老街省保安县、莱州省封土县等3个地区。其他人员大多从中越边境非法入境，多为越南北部贫困山区县以下行政单位，人口多，经济收入水平低，文化程度不高(文盲居多)，人员呈现出“边、远、穷”的特点。
2.入境方式路线及分布特点。从调查结果来看，云南段与越南接壤地区为文山壮族苗族自治州和红河哈尼族和彝族自治州，而越南与中国的接壤地区为河江、莱州、奠边府、广宁、老街、谅山和高平。在中国云南段，越南籍“三非”人员入境路线主要分为两条：一条由越南老街、莱州、奠边、山萝西北四省从中越边境云南红河段非法入境，另一条由富寿经宣光到河江从中越边境云南文山段入境。广西段的西南三市与越南东北部广宁、谅山、高平、河江四省海陆接壤，越方“三非”人员多数从陆路转水路，偷渡至防城港市或东兴市，从越南边境码头至东兴-防城港高速路口的车程不到20分钟。虽然以上越南诸省交通基础设施并不完备，但是中越边境非法便道众多，非法入境人员由越南“蛇头”组织，不经规定的口岸或通道，受中国境内人员在边境便道接应并引带入境，以中转接应、绕关避卡等方式，躲过中国二线边境检查站查缉，沿高速向北至昆明、南宁地区，或上高速后一路向东至沿海发达地区从事“三非”活动。且多集中在每年春节后国内用工荒高发期，广东、深圳、浙江、江苏、河南和福建等省份和地区，也是越南籍人员入境后从事“三非”活动的首选地。另有一部分越南籍人员持用合法证件入境后，这部分非法务工人员主要特点为，春秋农忙时节出入境数量较大，多数在我边境州市各县短期非法务工，少数人员则绕关避卡独自进入我国内地长期非法务工、非法居留。持证入境从事“三非”活动的人员数量相对较少，(3) 李玉洁,牛继承.广西边境地区“三非”越南人问题的现状与对策分析[J].武警学院学报,2017(11):5-8. 但全年各时段均有，入境方式呈现出“集中引带，独狼不远行”的特点。
然而，目前这“四道防线”以及相互之间都不同程度存在一些不足，主要表现为：一是中越陆地边境线长，无天然屏障，管边控边基础设施建设落后，现代科技手段运用程度低，仅仅依靠人力难以取得满意的管控效果。二是我国国境内道路网络发达，一线、二线间地域广阔，一些关卡设置不合理，为避关绕卡提供便利。同时，各部门间协同配合和信息共享不够，未能形成合力。三是边境地区公安机关出入境管理部门、地方基层党委和政府对“三非”人员的清查清理力度不够，对相关法律法规的宣传不到位，对容留、雇用、运输等与“三非”活动有关的违法犯罪行为依法追查和打击缺乏力度，甚至有些地方、有些部门存在不作为、包庇等现象。(7) 李丽.公安边防部门“三非”外国人管理行政法律问题研究[D].云南大学硕士学位论文,2016.
(二)中越边境地区“三非”活动趋势
一是健全以《出境入境管理法》为基础的移民管理法律法规体系。以《出境入境管理法》为基础，逐步形成“法律-行政法规-部门规章-地方性法规和地方规章”，内容涵盖出入境检查、证件签发、停留居留管理等内容的法律法规体系。特别是与越南毗邻的沿边省份，对双方边民、持用双边区域性证件人员等特殊情况的出入境检查，停留居留管理等移民管理事项，可由沿边省份依法制定地方性法规或地方规章予以明确规定。(8) 宋勇梁.云南边境地区外籍移民法律规制问题研究[D].云南财经大学硕士学位论文,2015.
(三)中越边境地区“三非”活动的危害
越南籍“三非”人员入境的目的各异，掌控难度较大。从查获的实际情况来看，大部分以非法务工为主。从危害程度上看，越方边民的边界意识和法律意识淡薄，加之越边防部门对该国人员非法出入境的行为持纵容态度，致使越边民非法出入境的随意性较强，中方管控难度较大。从近年来查获的涉恐人员来看，涉恐“回流”人员将会继续选择云南边境通道潜出参训后潜回境内，涉恐风险不断增大，越南籍人员“三非”活动的流动性、随意性，为枪爆物品的流动提供便利。(5) 子志月,沈彭.云南边境地区跨国人口流动研究述评[J].学术探索,2018(5):69-75. 部分越南籍女性入境后从事“卖淫”活动，对社会治安带来较大影响。部分与中方人员同居生子却未办理合法婚姻手续，边境地区尤为普遍，非法通婚的不确定性，导致其子女成为“黑户”，给社会治安和稳定带来隐忧。
二、中越边境地区“三非”问题的形成原因
为妥善解决中越边境地区的“三非”问题，确保边境和谐稳定，增进双方经贸往来，密切相互合作，助力“一带一路”倡议实施，有必要采取以下完善措施。
(一)人文地理历史原因
历史以来，边境地区双方边民探亲访友、求医问药、互市通婚、入学就业等相互往来极为频繁，少数民族跨界而居，相同的族源、语言和文化习俗，使得相互间往来、联姻通婚现象极为普遍。中越边境地区除正式设立的口岸通道，还有数不胜数的小道、便道，大部分边境线两侧没有天然屏障。虽然边境地区建有隔离设施，但仍然未能实现全线隔离，部分地区非法出境入境毫无阻碍，为非法出入境活动提供了一定的客观便利条件。
(二)社会经济发展原因
一是双边经济发展水平差距大。随着中国改革开放不断推进和“一带一路”倡议的实施，中越双边的经济发展水平日益悬殊。相对越南边境地区而言，云南边境地区经济发展水平显著高于越南，导致大量越南边境地区居民寄希望于入境中国谋求生路，以增加收入、改善生活。
二是配合开展与移民管理有关的立法或管理工作。目前中越边境地区跨境务工现象突出，而非法务工人员构成“三非”人员的主要成分，对于跨境务工问题的解决，需要劳动部门、社保部门等与移民管理部门共同努力。其次，诸如中越两国边民的事实婚姻问题、申请我国签证的目的审查问题(特别是东南亚国家公民申请我国签证的审查)、越南籍人员在我境内的经商管理问题、边民互市贸易问题等，都需要有关部门予以重视，与移民管理部门共同努力并进行规范和管理。
二是越南劳动力资源优势明显。随着我国经济社会发展以及人民生活水平提升，一些劳动强度高、危险系数大、劳动报酬低的岗位逐渐不受国内劳动力待见，导致企业生产成本不断增加。而越南边境地区居民的生活条件恶劣，为改善生活水平，他们吃苦耐劳，干活卖力，对薪水报酬的要求并不高。在经济利益驱使下，部分越南人在中越双方组织者的策划和指挥下，绕关避检，大批量地深入中国边境及内地非法务工，呈现由边境地区向大中城市及内地中小城市逐渐扩散之势。(6) 李丽.云南公安边防部门“三非”外国人管理问题研究[J].开封教育学院学报,2016(4):283-284.
三是双边的人口性别比互补。受传统重男轻女观念影响，云南边境地区的男性人口比女性多。同时，大量青年女性进入内地后，选择长期在内地居住生活，不愿意再返回家乡，进而加重边境地区男女比例失衡问题。加之边境地区贫穷落后，大量适婚男性的婚姻问题成为一大难题。而越南女性人口多于男性人口，很多年轻女性想办法嫁到中国，以改善生活、改变命运，但相关跨境婚姻办理手续较为复杂，导致拐卖妇女、非法通婚现象突出。
(三)越南政府相关部门存在管理不严现象
对非法务工、非法居留越南籍人员被遣返回国后，越南政府相关部门通常了解其在中国境内活动情况以及中国对此类人员的处罚情况，未对此类人员进行相关惩戒，甚至为此类人员正常办理出入境证件，主观上有纵容越南籍人员前往中国从事非法务工行为。造成越南“三非”人员在中国违法成本较低，形成遣回又返的恶性循环。
三、目前治理中越边境地区“三非”活动存在的问题
为有效解决中越边境地区的“三非”问题，我国从法律和政策上采取相应措施，并开展执法活动，加强边境管理。同时合理运用“一带一路”倡议所带来的机遇，增进与越南的执法合作，并取得一定成效，但目前依然存在以下问题。
(一)法律法规不健全
主要存在的问题是，相关法律规定严重滞后、体系不健全。除《出境入境管理法》、《外国人入境出境管理条例》、《中国公民往来台湾地区管理办法》、《边境管理区通行证管理办法》等法律法规于近十年颁布或修订之外，其他有关移民管理的主要法律法规均为十年前颁布或修订，已严重滞后于当前移民管理，特别是边境地区移民管理需要。一些地方性法规和地方规章，如《云南省边境管理条例》、《云南省中越、中老边境地区人员出入境管理规定》等未能与实际工作有效衔接。作为地方性法规和地方规章，对本区域内移民管理的特殊情况规定模糊，致使在治理“三非”现象时，法律适用处于不明确状态。对于一些新情况、新问题也缺乏相应的规范性文件规定，例如，对新出现的仅适用于毗邻国家之间的一些特殊出入境证件的定性和使用管理问题，近年来大量出现的毗邻国家边境地区居民的跨境务工问题，双重国籍的依法处理问题，难民管理问题等，都没有具体的法律规定。
(二)相关部门未能有效形成合力
从上述中越边境地区“三非”问题的特点和形成原因来看，“三非”人员进入中国境内的通道主要为边境便道。进入边境管理区以后，通过避关绕卡方式进入中国边境城市，短暂停留后或者不停留直接转道进入中国内地，非法务工或从事卖淫等活动。因此，打击“三非”活动应牢牢守好“四道防线”：一是一线移民管理部门堵截；二是二线移民管理部门拦截；三是边境管理区、边境地区城市清理；四是内地城市清查。
3.入境“三非”人员特点。根据云南省统计清理越南籍“三非”人员的构成数据来看，主要以16至35周岁青壮年人员为主，男女人数分别占总人数的78.96%和21.04%，其中年轻女性居多。资料显示，截至2012年4月，滞留在云南省文山州的“三非”越南籍妇女就有3294人。从人员入境活动情况来看，16周岁至35周岁的越南籍 “三非”女性人员，大多数因在我境内从事卖淫等违法活动被我公安机关查获，其余多为在我境内非法务工人员。还有不到3%的是被拐卖到中国境内与中国人通婚，且部分人员已育有儿女。
(三)边境居民管边控边意识薄弱
有效治理中越边境地区“三非”活动，关键是要将问题解决在边境地区。
四、解决中越边境地区“三非”问题的对策
导致中越边境地区“三非”问题形成的原因是多方面的，它是多种因素共同作用的结果。
(一)更新并健全移民管理法律法规
近年来，云南、广西综合经济实力显著增强，两省的生产总值年均增长保持较高速度，发展质量和效益不断提高，外贸市场多元化特征明显。随着中越两国经济发展水平的差距持续增大，中越边境无天然屏障，越方人员入境在我国境内从事“三非”活动的态势愈加明显。自2014年以来，遣送移交的越南籍“三非”人员以平均每年10%左右的速度在增长，并且有从越北省份向越南南部扩散的趋势，尤其是河内周边省份人员，虽然数量不多，但呈现出增长趋势。加之越南相关部门对中国遣返的非法出入境人员惩戒力度不大，甚至鼓励其公民出国务工，对开展深挖偷渡组织“蛇头”、截断偷渡组织利益链条等工作不重视，措施乏力，导致从越南非法进入我境人员无所顾忌，常常是遣后又返、清走再来，甚至“遣出一个带入一群”，打击越南籍“三非”活动的压力持续加大。(4) 王艳斌.我国南部边境地区“三非”问题治理体系的构建[J].广西社会科学,2015(1):19-23.
1.2.1.1 培训对象:新入科护士为应届毕业生,这些护士具备护理专业知识,但是缺乏CSSD的专业知识和工作经验,在她们的实习计划里没有CSSD的实习要求,大部分没有在CSSD实习过。因此,她们需要重新学习CSSD的理论知识和操作技能,尽快运用于工作实践中。
临床药师参与1例霍奇金淋巴瘤的治疗及用药分析…………………………………… 文元元，燕 丹（5·378）
一般资料 两组患者的年龄、性别、伴随疾病、阿司匹林服用时间以及实验室检查各项指标均无显著差异 （P ＞ 0．05）， 见表 1。
(二)强化“三非”活动管控合力
从中越边境地区“三非”问题的形成原因可以得知，中越边境地区的居民同根同源，语言习俗相通，相互间往来频繁，他们思想认识中的国界边界意识薄弱，出入境法律法规意识淡薄，非法出入境、雇请越南籍边民务工、跨国事实婚姻、容留越南籍人员等现象较为普遍。同时，中越双方边民普遍受教育程度低，对上述行为需要办理以及如何办理相关法律手续缺乏认识，导致边境地区成为越南籍人员“三非”活动的“温床”，并以此为基础向内地辐射。
海虾的营养价值极高，是一理想的高蛋白、低脂肪食品，维生素A、维生素E的含量也很高，还含有钙、铁、碘等矿物质。《本草纲目》载：“虾下乳汁，壮阳道。”因而可以辅助治疗男性阳痿、遗精和女性阴冷等症，是一种强壮补精之品。
一是创新边境一线管控方式。除边境口岸加强入境审查外，还要加强边境线的管理。中越陆地边境线长1449.566公里，两国山水相连，无天然屏障，靠人力驻守是不可能的。因此，需要“人防、物防、技防”共同推进，在边境线上兴建隔离设施，架设电子监控设备，形成立体化防控体系。
颜森（1986）指出，吉安方言属于赣语吉莲片，吉莲片的主要特点是没有入声，而全省其他地区一般都有入声，吉莲片古入声清声母字归阴平，浊声母字归去声。而油田镇地处新余市与吉安市交界之处，而新余话属于赣语宜萍片，宜萍片有入声，且入声不分阴阳，声母送气影响调类分化。油田话发音方式沾有新余话些许特征，较为特殊。因此，在选择发音字表上，单字调分为五类，阴平，阳平，上声，去声和入声。每一个调类选取13个单字，所有的单字都为日常常用字。
二是强化边境管理区及二线检查站的清查堵截。强化边境管理区城镇的宾馆、酒店、出租屋、娱乐场所、小作坊、企业、商铺等的清查，及时发现、遣返“三非”人员。科学调研、合理设置二线查缉点，加强对主干道周边道路的流动查缉，严格核查过往车辆载运人员的身份信息，最大限度地发挥二线查缉的堵截和打击作用。强化一线与二线边防部门的信息共享，为二线查缉提供情报支持，做到精确堵截。
三是强化内地 “三非”人员清理。目前，以中越边境“三非”人员为基础，大量越南籍“三非”人员渗入到广东、浙江、江苏、上海、湖南、河南等地。为此，有必要加大对这些地区企业、建筑工地、娱乐场所、出租屋等外来人口聚集区的管理和清查，最大限度清理越南籍“三非”人员，避免进一步发展形成类似广州非洲籍“三非”人员的聚集效应。
四是严惩与“三非”活动有关的违法犯罪行为。当前，在一些雇用越南籍“三非”人员企业较多的地区，已形成了组织运送、务工介绍、身份“漂白”、婚姻媒介等非法产业链。因此，依法严惩引带、运送越南籍“三非”人员的组织和个人，严惩非法雇用、容留越南籍“三非”人员的企业和个人，严惩非法婚介、务工介绍、身份“漂白”的组织和个人，斩断这些非法链条，成为整治越南籍人员“三非”活动的关键。(9) 潘军.云南省边境地区“三非”人员管理存在的问题及对策研究[D].云南财经大学硕士学位论文,2012.
(三)提高全民边防意识和国家安全意识
相信群众、发动群众、依靠群众是我们一贯坚持的工作方法和优良传统，中越边境地区“三非”活动的特点，要求传承并运用好这一工作方法。积极宣传并发动群众，提高全民，特别是边境地区人民群众的边防意识和国家安全意识，将打击“三非”活动置于人民群众力量的包围中，将会取得事半功倍的效果。
在推进文明养犬这个问题上，我们既不能用恶犬伤人事件否认犬是人类的朋友，也不能以“犬是人类的朋友”为由和稀泥，捣糨糊，为不文明养犬行为脱责。只有立好规矩、管好人，你的爱犬才可能成为别人眼里的朋友。
首先，要提高边境地区各级政府的边防意识和国家安全意识。边境地区各级政府要充分认清“三非”活动会给社会治理和国家安全带来的危害，将“三非”活动的清理和打击纳入边境地区各级政府考核，以督促履行日常人口核查管控、辖区企业监管、法律法规宣传普及等社会管理职责，指导好基层自治组织积极发挥打击“三非”活动的自我管理、自我教育、自我服务作用，提高社会管控整体效能。
1.1一般资料本组收治的子宫颈上皮内瘤变患者60例,年龄25~53岁,平均年龄42岁,未生育6例,细胞学检查:未明确诊断意义的不典型鳞状细胞(ASCUS)13例,低度鳞状上皮内瘤变(LSIL)15例,高底鳞状上皮内瘤变(HSIL)30例,炎症2例。进行阴道镜下检查和多点活检,微小浸润癌4例,原位癌10例,CINIII级19例,CIN II级20例,CN I级8例。
其次，要广泛宣传并发动人民群众。要大力开展法律法规宣传活动，提高边境地区居民的法律法规意识。在各学校、社区、村寨等，普及边防和国防教育，增强人民群众的边防、国防意识，积极发动、引导、鼓励人民群众投入到管边、控边、治边活动中，主动打击边境地区各种违法犯罪活动。
第三，鼓励、支持、引导各类企业的对外投资活动，积极建设边境经济合作区。顺应当前国家经济发展需要，鼓励、支持、引导各类劳动密集型企业、低端制造业到毗邻国家投资设厂，积极利用他国资源，降低成本，开拓市场。加强与毗邻国家合作，给予优惠政策，在边境地区兴建边境贸易区、经济合作区，活跃边境经济，(10) 夏亚利.中国—老挝边境地区“三非问题”协同合作治理研究[D].广西大学硕士学位论文,2018. 降低内陆地区对毗邻国家劳动人员的吸引效应。
中越边境地区“三非”问题不仅威胁边境地区的和谐稳定，如果得不到有效遏制和应对，在一定程度上会影响两国正常的经贸往来，对边境地区长远发展带来不利影响。因此，应该认识中越边境地区“三非”问题可能带来的危害，探究其形成原因，然后有针对性地采取防范措施。一方面，要健全完善相关法律法规，并严格执行各项管理规章制度，加大执法力度，提高执法实效性。另一方面，还要对广大边民开展宣传教育，提高他们的边防意识和国家安全意识，为妥善解决中越边境地区“三非”问题建言献策，贡献自己的力量。通过整合各方力量，有效降低“三非”问题可能带来的安全隐患，确保中越边境地区和谐与稳定。
中图分类号： D035. 34
文献标识码： A
文章编号： 1672— 6057( 2019) 06-79-05
收稿日期： 2019-08-09
作者简介： 王东旭，男，中华人民共和国天保出入境边防检查站民警，研究方向为法学、边境管理。
(编辑 徐 南)