逐步剥离：我国铁路重组合理组织边界的初步探讨，本文主要内容关键词为：边界论文,铁路论文,组织论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F530.6 [文献标识码]A [文章编号]1006-480X（2003）08-0064
一、铁路重组的组织边界理论及效率原则
目前，铁路业引入竞争机制的主要途径包括放松规制、私有化和重组改革等。其中通过重组改革引入竞争机制的经济学理由实质上就是对“马歇尔冲突”两难问题的一种重新权衡。在铁路业的规模经济优先还是竞争优先的问题上，以前除了美国等少数国家外基本上都选择了前者，我国也是如此。应该说政府垄断国民经济的命脉部门是在一定的历史背景下发生的，有其存在的合理性。我国铁路业在垄断经营的条件下完成了铁路动脉基本构架的建设，为国民经济的发展奠定了坚实的基础，直到20世纪80年代前期，不仅实现了政府的财政目标，而且在路网整体性、安全性和社会责任等政策目标上也是相互协调的。但改革开放以后，随着经济发展、技术进步和市场环境的巨变，铁路大一统经营模式的缺陷逐渐暴露，由绝对垄断导致的竞争缺位造成了严重的效率损失和财政困难。因此，采取产业分割的方式分解原有庞大的基础设施产业，以形成有效竞争格局已成为政府从经济上和政治上解决这一难题的可行方案。
20世纪80年代以来，世界各国铁路改革的一个重要内容就是铁路运输企业重组，其成功经验无一不证明将铁路从旧的国营体制重组为能够独立应对运输市场激烈竞争的真正运输企业是可取的。但究竟采用哪种重组模式则在各界争议颇多。争议的发端主要是：什么是铁路企业的最优组织边界？如何通过有效的组织边界认定，为重组改革模式的选择提供较充分的理由？纵观世界各国铁路重组改革的现状，这个问题还没有得到圆满的解决。
从经济学的角度，传统的自然垄断理论主要从规模经济的角度出发，认为企业的组织边界应由平均成本曲线的最低点来确定，超过了这个最低点说明企业的规模经济开始丧失，组织边界已经超过了最佳界限；而自然垄断的现代观点认为，传统理论对自然垄断的认识不够全面，因为它受到单一产品假设条件的限制，这在现实世界中是非常少见的。如铁路运输会用相同的路线提供旅客运输和货物运输两种服务产品（还可以细分为更多种类的产品）。因此，固守单一产品的规模经济假设已经不能适应产业分析的需要。现代观点利用成本的劣可加性（Subadditivity）对自然垄断进行了重新定义，即只要单一企业的总成本小于多企业的总成本之和，不管单一企业的平均成本上升还是下降，就认定具有自然垄断性质，这意味着企业的最优边界应该通过单一企业的总成本与多企业的总成本之和的均衡点来划分；再从交易成本理论的角度看，科斯认为，企业在本质上是对价格机制的取代，但是这种取代是有边界的，即企业的扩张将会受到一条边界的约束，在这条边界上，企业内组织一项交易的组织成本应该等于通过市场交换的方式进行同一交易的交易成本。威廉姆森则从资产专用性的影响分析企业的组织边界问题，他认为资产专用性越高，其潜在的外部市场的交易成本越大，因此在资产呈现出高度专用性特征的行业，企业内部协调的效率高于市场的外部协调，这导致企业规模较大，甚至出现行业垄断的情况。
自然垄断与交易成本理论虽然阐明了企业与市场的相互替代关系，为铁路业组织边界的确定提供了理论上的分析框架，但对铁路业重组实践却不能提供操作层面上的帮助，因为我们无法获得按照上述理论确定铁路企业组织边界的足够信息。但是，这些理论所给出的重要启示是，无论是平均成本或总成本的最小化，还是组织成本和交易成本的边际替代率，其目标指向都是为了提高企业的运行效率，如果组织边界的重新安排能够带来企业运行效率的提高，即可认为企业的组织边界是向优化的方向移动。因此，效率原则成为探索铁路重组合理组织边界的重要衡量标准。
二、铁路业各种重组模式的市场结构特征分析
由于市场竞争激励是提高企业运行效率的最佳手段，因而我们可以通过考察世界各国铁路不同重组模式的垄断与竞争格局，对企业组织边界的合理性进行实证分析。
从世界范围的铁路重组看，可供选择的方案包括横向分割和纵向分割两种基本模式。横向分割即区域分割，是指将全国性垄断企业划分为若干个区域性一体化企业，使特定地区的企业在其他地区企业成就的激励下提高自身内部效率的一种方式。这种重组方式引入了区域间的比较竞争（或称为区域间标尺竞争）机制，它不是处在特定市场中企业与企业之间的直接竞争，而是各地区垄断企业之间的间接竞争。在我国铁路既定体制约束条件下，该机制究竟能发挥多大的激励作用是值得考虑的。一是我国经济发展在地区上的不平衡效应会比较充分地反映到这种重组方式的作用机制上，无论怎样分割都无法弥合由于经济发展基础不同在地区间造成的需求、技术等方面的差别，企业完全可以以地区差异为理由对绩效评价讨价还价，使引入区域间标杆竞争的激励作用大大降低；二是如果不打破我国现存的铁路局体制，仅对14个铁路局重新组合，只不过是对原有铁路局规模的放大，其实质仍然是铁路局体制的延续，其地域分割的边界线也仍处于一些小城镇，某些干线系统被肢解，因此不能从根本上解决运输产品的完整性和连续性问题；三是如果每个区域市场上仍然只有一个供应者，很可能形成地区垄断和割据的局面。地区垄断是产生地方保护主义和滋生腐败的温床，不仅会阻碍我国铁路统一市场的形成，还会破坏公平竞争的原则。
目前，铁路业界已经采用类似于横向分割模式的国家是日本。日本国铁打破原有的全国大一统的管理模式，将其分成6个客运公司和1个货运公司，各公司自负盈亏、独立经营。所有线路按区域位置划分给6家客运公司，货运公司则向客运公司租用线路。重组后的6家客运公司大体在各自区域内从事客运业务，与其他公司基本不存在竞争，而惟此一家的货运公司更谈不到竞争的问题。不过，日本铁路是举世公认最成功的改革实例之一，其改革的经验主要是形成了方式间的有效竞争局面，而不单纯强调行业内部竞争。日本所取得的成功经验值得我国借鉴，但也不能忽略我国与日本之间存在着很大的差异。日本的国土面积相对于我国来说非常狭小，因此不同运输方式之间比较容易形成类似于数网竞争的格局。而我国地域辽阔，各种运输方式的技术经济特点相对于日本表现得更加充分，加之路网密度较低，体制上的约束又使铁路与其他方式（特别是公路）并未处在一个统一的公平竞争环境之中，因此方式间的竞争很大程度上不能带来内部竞争的效果。
纵向分割较之横向分割在模式上更加多样化，但均可以纳入不同层次的网运分离范围之内。网运分离是我国近年来讨论较多的重组模式，它是基于技术进步因素促使网络型产业自然垄断性质趋弱甚至消失的思想而提出的。如铁路业除了路网设施依然具有自然垄断特征外，基于路网上的客、货运服务已经成为潜在的竞争环节。因此，打破原有纵向一体化形式，在能够引入竞争的领域尽量发挥市场机制的作用就是这种重组改革的总体思路。网运分离模式的最大优点就是既保证了铁路的路网效率不被分割和破坏，又使基于网络的运营服务在该领域具备了“市场内竞争”的可能性。在网运分离的框架下，网络公司要在非歧视的条件下开放路权，为运输服务提供公共基础平台，各运营商在支付网络使用费的条件下可以在这一平台上展开市场竞争。由于该模式的层次比较宽泛，因此在实践中已经派生出多种样式。
第一种模式是纯粹的网运分离，即将路网和运输截然分开，形成“一对一”的格局。这种重组的潜在竞争环节虽然被释放，但如果不在潜在竞争环节上引入竞争激励，重组后原垄断市场就会被分解为两个互补性的垄断市场。瑞典国铁于1988年实行的网运分离即是如此，重组后的铁路被划分为一家线路企业、一家运输企业，其中瑞典运输运营公司（SJ）仍然在运输服务市场维持着垄断地位，只按部分成本支付线路使用费，而且至今仍保留着行车指挥的职能。瑞典政府已经规定除了大都市区域保持独家经营外，允许多家公司在其他区域进行竞争性经营。但迄今为止，由于运输服务领域仍由SJ垄断，在相同线路上一直未能形成多公司竞争的格局。
第二种模式是专业化的网运分离，即按业务将整个行业细分为多个定义清晰的市场。这种业务分割模式的优点在于使各个专业公司的目标市场更为集中明确，有利于从专业化的层面上实现新的规模经济。同时，由于划小了核算单位，强化了经营目标和激励机制，在一定程度上促进了组织管理效率的提升。这种分割模式存在的问题与纯粹的网运分离几乎没什么两样，如果在同一业务上没有增加竞争主体或引入其他的竞争手段，每个细分市场上仍只有一家企业保持着独家垄断地位的话，这就意味着在打破原有垄断的同时，所形成的寡头垄断结构实质上是在专业分工的基础上形成的多个完全垄断市场，市场中的企业之间不存在直接竞争，同时，由于各企业按各自业务范围独自运营，各业务之间彼此独立，业务范围之间缺乏实质性进入，所以也不会产生相互之间的替代竞争。采用这种比较彻底的网运分离模式的典型代表是英国铁路，从1982年开始，英国用了约10年左右的时间完成了以地区铁路局为主的块块管理向市场业务分工的条条管理的转变，撤销了地区局，成立城市客运、东南路网客运、地方短途客运、整车货运、集装箱运输、行包快运等6个业务部。从运行效果来看，这种条条分割并没有从根本上打破原有垄断的弊端，重组后的公司之间在业务上既互不重叠，也很少集中在同一区域上展开争夺市场份额的角逐。英国在专业化重组效果不佳的情况下，从1992年起酝酿至1994年开始实施了新一轮的网运分离和私有化重组改革，将铁路分为1个全国性铁路公司、25个客运公司、6个货运公司、3个机车车辆租赁公司以及多家设备维修改造公司，并将线路公司上市，全部为私人股份，25家客运公司和6家货运公司全部卖给私人企业。这次重组的特点是形成多个客、货运营公司，并试图采用竞标特许经营权的方式引入内部竞争。但英国政府在同一条线路上一般只授予两个公司的经营权，如在爱普斯威士至伦敦区间的线路上仅授予FIRSTBUS公司和PRISM公司经营。产生的问题是，这些公司只是在竞标经营权时有竞争，特许经营权竞标一经结束，两个公司之间的竞争也随之结束。因为每个公司都有各自经营范围，区域性或专业性垄断的格局依然残留在这种重组的具体方案中，真正的线上竞争到目前为止仍未实现。
第三种模式是网运有限分离，主要包括客网合一、货运分离，或货网合一、客运分离。这种模式是一种理想与现实综合考虑的过渡状态，因而被世界上多个国家所采用。如美国、加拿大、新西兰、阿根廷等国的铁路系统以货运为主，货运公司拥有铁路线，客运公司开行列车要租用线路；日本等国的铁路以客运为主，货运公司使用线路要向相应的客运公司支付使用费。由于网运有限分离只是纯粹网运分离与专业化网运分离的某种混合模式，因此其市场结构特点及其在引入竞争过程中可能存在的障碍与前两种模式有很多相似之处。
表1给出了铁路业不同重组模式的市场内竞争程度及其与组织边界相关的各项因素的变动特点，一方面表现了横向分割与纵向分割对市场竞争格局的作用效果，另一方面也反映出这些作用效果在不同重组模式间的此消彼长。
表1铁路业不同重组模式的比较
注：部分增强的条件是有多个主体在同一地区、同种服务中展开有效竞争。
资料来源：作者整理。
综上所述，铁路重组无论是横向分割还是纵向分割，分割后的市场结构在引入内部竞争机制方面都存在相当大的困难。横向分割仅产生很弱的间接竞争，纵向分割也只是具备了内部竞争的可能性，这种可能性是否能转为现实，还要看如何打破经营范围的隔离状态以及多个竞争主体的真正形成，这在操作层面上仍是相当棘手的问题。而横向分割与纵向分割竞争不力的直接后果，就是在打破了大一统的垄断格局后却形成了新的区域性或专业性的高度垄断市场结构状态，这种垄断结构在没有打破严格的进入规制的条件下，不会对在位企业产生足够的竞争压力，使重组改革的初衷无法顺利实现。
三、我国铁路重组合理组织边界确定的逐步分离方案
通过对各国铁路业不同重组模式组织边界和市场结构特征的分析可以清楚地看出，重组不是引入竞争的充要条件，无论最终确定哪种方案，仍然有一个如何采取有效手段积极引入竞争激励的问题，这个问题解决不好，我国铁路重组的新制度安排也将不会带来预想的效果。换句话说，中国铁路重组不单是一个产业分割的模式选择问题，更是一个通过产业分割寻找引入竞争途径的问题。因此，重组方案必须以分割后能够在某个领域引入竞争激励为先决条件。从这一思路出发，笔者认为我国铁路重组可以采用逐步剥离的方式来渐进地逼近合理的组织边界。
铁路竞争是在一定的空间结构上形成的网络竞争，路网的规模经济性一般是铁路重组所考虑的首选要素。逐步剥离的主要思路是既要保证铁路的路网效率有所改进，又要促使新的路网组织边界能够适应具体运输市场竞争的需要。由于我国铁路主要干线上客、货运输密度很高，一些干线与干线之间的互补性和依存度较强，任何对于铁路主要干线和干线系统的分割都会破坏其运输产品的完整性，造成交易成本的增加和铁路企业运营效率的损失。这就要求铁路重组应尽可能地将各条主要干线完整地保持在各家铁路企业内部，那些前后相继的互补性较强的铁路干线也应当形成一体化组织，这是保证铁路效率的基本原则。相反的，铁路支线一般运输效率较低，局部性较强，将铁路支线保留在铁路网中并不能增加铁路企业的规模效应，而由此造成的交叉补贴在一定程度上反映了组织边界的规模不经济状态。因此，逐步剥离的初期运作就是在保持铁路干线及其干线系统完整性的基础上，先将对其依存度较弱、独立性较强的支线或子网络剥离出去。剥离后，主干线系统的效率提高，经济效益增加，引入竞争激励的基础加强；支线或子网络的依赖性减弱，寻求自我发展道路的激励增强，而且真正需要国家补贴的项目也能得到直接落实。
这方面美国的经验值得借鉴。美国铁路的干线都完整地保持在同一企业内部，而且很多大公司一直进行大规模兼并，I类铁路（按照1992年的分类标准，运行收入2.5亿美元以上的铁路是I类铁路）公司的数目从1976年的52家减少到1987年的16家，再到目前的8家，而这8家中现在又有申请合并者。同时一些小公司却在不断分立，20世纪80年代以来的铁路产业结构调整中，小铁路得到长足发展，公司数目增加一倍以上，运营里程和雇员人数都有大幅度的提高。这是因为政府放松规制，允许大铁路放弃它们不愿经营的支线，同时鼓励地方政府和承运人支持或者购买这些对他们重要的线路，把不经济的支线变成有活力的小铁路。政府对小铁路的规制和约束少，使小铁路的经营机制比较灵活，特别是对劳动用工的限制少，因而劳动力成本相对较低，使小铁路能在业务量小或者货物单一的情况下获得生存空间，在激烈的竞争中小铁路有自己的生存之道。这种变动趋势从逆运动方向上为逐步剥离初期运作的可行性提供了现实的论据。
逐步分离的第二步则是在上述支线和子网络分离的基础上，实现铁路主干线系统的网运有限分离。主要目的是适度改进业内垄断环节与潜在竞争环节相混淆的状态，通过市场划分，针对不同领域的特点实施相应的激励政策和扶持政策。这一步如何运作应视铁路主干线系统中路网基础设施与客、货运输的具体相关关系而定。如美国铁路首先将旅客运输剥离了出去，主要是由于铁路公司的客运业务从20世纪30年代开始就处于亏损之中，只是在政府的强制下才勉强维持，所以客运的分离能使货运和路网从对客运补贴的束缚中解脱出来，货网合一的多家公司能够更好地实行市场化经营。而客运归联邦政府所拥有，由国家铁路客运公司（Amtrak）独家经营，它与货网合一的铁路公司签订长期租赁合同，支付过路费。再看日本的情况，日本国铁（JNR）在第二次世界大战后一度运行良好，但到了20世纪80年代中期已经是债台高筑（1985年赤字为130亿美元）。由于人口密度大且相对集中，铁路客运负荷非常沉重，纵向一体化的模式也牵累了货运的发展，因此在铁路重组改革时，实行了客网合一，将具有全国性流动特点和收支平衡的货运释放了出去。货运公司可以在所有的客运线上运行，并向其支付使用费（与美国的Amtrak正好相反）。日本的新干线（高速铁路）由于是国家出资，建成后通过资产评估租赁或出售给各客网合一的铁路公司负责。日本铁路重组后，从1986年亏损32亿美元到1991年盈利47亿美元，改革成绩斐然。其独到之处是沿着商业性、利润导向的原则进行管理并促成铁路与其他运输方式之间的竞争。相比较而言，我国铁路的客货运输结构既不同于日本，也异于美国，客货运输均表现为高运量、高行车密度。但客运公司的运营时间和使用机车车辆一般是固定的，与线路公司的交易频率和不确定因素相对较低。货运公司却需要与线路公司进行频繁的谈判，相互之间的清算也较客运复杂，而且货运与路网之间还涉及到建设基金的问题。因此，美国的网运有限分离模式可能比较贴近我国的具体国情，即可以先将客运从货网中分离出来。剥离后，客运公司成为具有相对独立而明确的经营权责、能够实现经营自主决策、成本自控、自筹资金与政府补贴相结合的市场主体，并可以开展不同形式的列车竞争。货网合一中的货运领域也具有了更富弹性的发展空间，在尽可能引入多个竞争主体的情况下，形成不同公司在相同路线或相同货类上的市场竞争。
随着中国铁路制度的变迁和市场化程度的提高，逐步剥离进一步的预期步骤很可能是形成少数几个相对独立的主干线路网体系和众多的支线公司，客、货、网实行全面分离，并有较多的运输企业参与形式多样的市场竞争。其中客货运输领域的竞争程度从无到有、由弱渐强，路网公司也将在激励性的制度安排下逐步走向自我完善的发展道路。逐步剥离重组后的铁路运输市场，如果在一定程度上能够打破进入壁垒并引入更有效的竞争手段，还能从根本上解决中国铁路原有的体制弊端，较好地实现诸如政企分开、企业市场化经营、引入内部竞争机制、企业直接从市场获得收入等在原有体制中难于实现的改革目标。另外，铁路业的深化改革使其与其他方式间的市场环境差异变小，并形成建立在综合运输系统基础上的、公平的方式间竞争，使铁路业在市场内和市场上的双重竞争压力下，得到更快的发展。
我国铁路重组改革是一项巨大的系统工程，其复杂程度超过其他任何行业。逐步剥离的思路不仅考虑了在重组过程中引入竞争的途径，同时也兼顾了最大限度地减少改革成本。该思路不以改革的“力度”为近期目标，因为力度需要发展基础、制度环境、监控能力等外部条件与之相配套，而是将这种“力度”蕴含在改革的不断推进过程之中。伴随着这个过程，各国铁路重组不断深入所产生的学习效应以及我国自身探索过程所积累的学习效应，必将促使我们对铁路重组的合理组织边界有一个更加清醒的认识。