中国社会保障模式的近代转型与道路选择，本文主要内容关键词为：近代论文,中国社会论文,道路论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C913.7 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-7672(2010)02-0104-07
中国自晚清以来，准确地说是自1840年鸦片战争以来，开始进入了社会转型期。这个社会转型期就是从农业社会逐渐走向工业社会的过程。随着社会形态的转换，社会经济的各种制度以及社会生活的各个方面往往也会随之“一转百转”，表现在社会保障方面，就是适应农业社会需要的传统社会保障模式要向适应工业社会需要的现代社会保障模式转化。中国近代时期，世界上先行的工业化国家已经探索出了工业化时代社会保障的基本模式。中国作为一个后工业化国家，在推进社会保障模式从传统向现代的转型过程中，如何科学合理地借鉴先行工业化国家的成功经验，从而选择一条适合本国国情的正确发展道路，无疑是一个需要慎重思考的重要课题。
一、中国传统社会保障的基本模式
中国自古就是一个以农立国的国度，在农业时代人们主要“靠天吃饭”，灾荒对人类来说也是最大威胁，远在夏朝就流传着“天有四殃，水旱饥荒”的说法。秦代“废井田，开阡陌”之后，逐步建立了中央集权与小农经济相结合的政治经济体制。这种体制在中国一直延续了两千多年，期间受传统宗法观念和儒家民本思想的影响，虽然历经朝代更迭，但“家天下”的政治格局始终没有改变。国与家并称意味着国是放大的家、家是缩微的国，家国同构是中国传统社会的突出特色。这种突出特色形成了国家“父爱”主义的传统，即君主或皇帝是国家最大的家长，万民百姓则是其子民，“保民若赤”一直是治国安民的统治理念。因此，当灾荒发生时，统治者一方面出于维护统治秩序的需要，一方面出于爱民如子的国家父爱主义观念，历朝历代都将灾荒救济作为一项重要政务，故有“荒政”之称。
南宋学者吕祖谦说：“大抵荒政，统而论之：先王有预备之政，上也；修李悝平粜之政，次也；所在蓄积，有可均处，使之流通，移民移粟，又其次也；咸无焉，设糜粥，最下也”。①实际指出了我国传统社会常用的三种救荒制度，即仓储制度、调粟制度和施粥制度，其中仓储制度即人们常说的“积谷备荒”，属于灾前预防的积极救济措施，而调粟制度和施粥制度则属于临灾而设的举措。另外，灾后还有比较完备的灾荒勘报、蠲缓及工赈制度。因此，中国传统社会的救荒制度与英国16世纪以来的济贫制度，堪称政府介入社会保障活动的两个典型代表，且中国救荒活动的传统之长、规模之大、制度之完备，都远远超过英国的济贫制度。
在我国传统社会里，灾荒救济虽然已经发展为一种比较完备的制度化体系，但毕竟属于一种非经常性的保障形式，因为这种保障机制只有在灾荒发生的“非常”时期才发挥作用。而在社会的常态运行中，以家庭为核心的互助机制则是一种经常性的保障形式。家庭实际上是一种家庭成员之间互助互济的生活共同体。在传统社会中，以家庭为核心的互助机制，其最基本内核或者说核心的核心，就是“养儿防老”，养儿防老的伦理文化基础就是“孝”，即儒家所倡导的“百善孝为先”。在传统农业时代，养儿的保障功能主要体现在三个方面：一是儿子多劳动力就多，农业生产就搞得好，粮食就生产得多，日常生活就有保障；二是儿子多了，老病之时照顾的人手就多，老了之后就有保障；三是儿子多了，后继有人，人丁就兴旺，在地方上就属于强势，没有人敢欺负。所以孔子说“不孝有三，无后为大”，所以国人“多子多福”的传统概念根深蒂固。
当然，在家庭互助这个核心以外，还存在多层外围性的互助机制。第一层是家族血亲之间的互助。在传统社会里，宗族的重要功能之一就是义助，义助就是以族产为经济基础的义务救助行为，族产有族田、族钱及其它实物之分，其中族田是家族内部互助的主要经济来源，如范仲淹于1049年在苏州创建的义庄便是管理族田的机构。第二层是邻里之间的互助。孟子主张“出入相友，守望相助”，老百姓说“远亲不如近邻”，都很好地说明了邻里互助的保障功能，如始于北宋的“乡约”制度就是传统社会出现的一种同乡居民和乡邻之间互助共济的制度，乡约内容包括德业相励、过失相规、礼俗相交、患难相恤四项，实际上不外弘扬传统道德文化和经济上互助互济两个方面。第三层是同乡同业之间的互助。会馆、公所等作为早期的同乡同业组织在明清时期非常活跃，直到民国时期会馆制度还比较广泛地存在着，这些同乡同业组织也发挥着重要的互助共济功能。中国有句古话叫“推己及人”，费孝通先生在《乡土中国》中认为，中国熟人社会的伦理是建立在伦常亲情基础上的，人际关系以自我为中心，“像水的波纹一般一圈圈推出去，愈推愈远，也愈推愈薄”。②这也鲜明地体现在社会保障方面，以家庭为核心的互助机制，从内到外其保障的效用也是越来越小。
由上可见，在中国传统社会里，以家庭为核心的互助机制作为一种经常性的保障形式，基本解决了社会成员的日常生活保障问题。只有当遇到灾荒这种重大的社会性问题的时候，国家保障才成为一种必需品，而这时由官府主办的荒政作为一种应急性的保障机制就会发生效用。因此，中国传统农业时代的社会保障模式用八个字就可以基本概括，即“养儿防老，积谷备荒”。当然在这两道保障线之外，仍然存在着鳏寡孤独、伤病残废等社会弱势人群，而传统社会广泛开展的慈善活动则为这些弱势人群提供了一定的生活救济，填补了前两道保障线的不足。中国传统的慈善活动堪称为一种社会化的保障机制，其中既有官方举办的，也有民间力量和宗教组织举办的，慈善设施也名目繁多，历朝历代差不多都设有名为病坊、普救病坊、悲田坊、福田院、居养院、安济坊、慈幼局、育婴堂、栖流所、惠民药局、漏泽园、养济院、普济堂等常设机构从事救济活动。然而，不论是以家庭为核心的互助活动，还是官办的救荒活动，抑或是社会各界共同参与的慈善活动，无非都属于互助共济、救灾济贫的范畴。换言之，除了社会救济活动外，“在农业社会里，没有社会保险，也没有社会福利，社会保障即是救灾济贫事业”。③因此，我国传统社会保障的基本模式显然是一种救济主导型模式。
二、中国社会保障模式近代转型的历史动因
中国社会转型的时期需要经历多长时间，学术界说法不一，有的认为需要200年时间，有的认为时间还要更长。但不管怎么说，民国时期都是中国社会转型过程中一个重要而特殊的阶段，因为“以中华民国为历史界标的20世纪上半叶，在中国几千年的历史长河中虽然只不过是极其短暂的一瞬”，但无疑是“其中社会生活各方面动荡和变化最为剧烈、最为惊心动魄的一个历史时段”。④那么，表现在社会保障方面，“最重要的发展是从传统的形态，发展到传统与近代混合的形态，显现了多元化的倾向”。⑤换句话说，随着中国从传统农业社会向现代工业社会的转型，社会保障模式也进入了转型时期，开始从传统模式向现代模式转换。那么，为什么会出现这种转型呢？或者说，当时是什么力量动推动着这种转型呢？归纳起来，主要有三个方面的因素：
一是初步的工业化，带来了新的社会问题。18世纪发生在英国的工业革命标志着人类社会工业时代的来临。中国工业化比西方晚了一个多世纪，经过清末的工业初始化和民国初期第二次工业化浪潮，到南京国民政府前期曾一度出现工业化的高峰，但随之而来的抗日战争严重阻碍了中国工业化的进程，并用“战争之手”改变了中国工业化的格局。截至20世纪上半个世纪，中国工业化仍处于不发达状态。然而，初步的工业化已经给近代中国带来了一系列新的社会问题和社会矛盾，诸如机械、化工等工业风险增加；工伤、失业问题严重；社会分配不公，贫富差距加大等。以工业风险为例，据国民政府实业部中央检查处1935年发表的当年全国工业灾害统计结果显示，工人死伤人数5629人；但同期出版的《工业安全月刊》指责政府公布的这一数字失实，认为实际数应为22568人，即全国工人中每20人有1人死伤。⑥但是，传统的救济主导型社会保障模式已难以完全应对由于工业化带来的这些新生社会问题。
二是城市化进程加快，冲击了传统的家庭保障功能。“养儿防老”是关于传统家庭养老保障功能的生动写照。但在民国时期，工业化和城市化已经在很大程度上冲击了传统家庭的这种养老保障功能。虽然当时无论在城市还是在乡村，赡养老人仍然是家庭的普遍现象，但其内容和实质已发生了变化。传统农村家庭赡养老人，除了道德感情的作用外，更主要的是受政治因素的影响，因为老人是家庭的中心。而自近代社会以来，家庭赡养老人，道德和感情的因素居多，老人已逐渐不再是家庭的中心了。而且供养的方式也在变化，传统是全家共同供养，现代多是分居供养或轮流供养，维持着小家庭的特点。在城市产业工人和一般市民家庭，这种趋势更加明显，家庭的经济保障功能大为削弱。家庭功能的变迁必然促进传统的家庭化保障形式向现代社会化保障形式的演变。
三是劳资矛盾日益尖锐，加速了社会保障模式转型的进程。工业化促进了生产力的发展，同时也造就一支新生的社会力量，那就是工人阶级。西方国家社会保障发展的历史已经表明，现代社会保障制度的出现，最初不过是为了瓦解劳工阶级的斗争，安定社会秩序。俾斯麦是德国社会保险制度的缔造者之一，他在国会的一次著名演说中曾毫不掩饰地指出：“伤残和养老保险是削弱革命的投资”；“一个期待领取养老金的人，是最守本分的，也是最容易被驯服的”。⑦可以说，正是劳工阶级的斗争催生了西方的现代社会保障制度。就中国的劳工阶级来说，民国时期，已经成为一支日渐壮大的新兴社会力量，正如当时学者所指出：中国“工业虽属落后，而劳工运动之热烈轩昂，决不在其他国家之下”。⑧表现在斗争目标上则出现了要求养老金、医疗补助、保障最低工资、劳动保险等具有社会保障性质的新内容。例如，从1918年至1926年的9年间，历经“五四”运动和“五卅”运动，劳工阶级罢工斗争出现了两次高潮，罢工达1233次，其中因经济压迫而罢工者，占罢工总次数的47.15%；因不堪虐待而罢工者，占罢工总次数的22.97%，两者合计则改善待遇的罢工占总次数的60.12%。⑨可见，劳工阶级的不断壮大和觉醒是推动中国传统社会保障模式向现代转换的重要社会动力。
在这种历史背景之下，传统农业时代的社会保障模式向适应工业时代需要的现代社会保障模式转换，就成为社会历史发展的必然趋势。
三、中国社会保障模式近代转型的道路选择
中国是一个后工业化国家，传统社会保障模式产生于农业社会，不可能为工业社会提供可资利用或借鉴的制度资源。在中国近代时期，西方工业发达国家在工业化的过程中，已经探索并创造出了与工业时代相适应的社会保障制度。因此，学习、借鉴和引入工业发达国家的社会保障模式，就成为中国社会保障模式从传统走向现代的基本路径。
在20世纪里，世界上曾出现过三种比较有影响的社会保障模式，即以英国为代表的福利国家型模式、以德国为代表的社会保险型模式和以新加坡为代表的强制储蓄型模式。但在20世纪上半叶，世界上比较成熟并有代表性的社会保障模式只有前两种。⑩因此，从理论上说，当时中国社会保障模式从传统向现代转换存在着两条可供选择的道路：一是转向福利国家型模式；二是转向社会保险型模式。但就中国近代的工业化程度及社会经济发展水平来看，福利国家型模式显然不适合中国，不具有现实可行性。因此，中国社会保障模式的近代转型实际上就是从社会救济主导型模式转向社会保险主导型模式的过程。
中国共产党早在1922年5月，刚刚成立还不到一年的时间，就在《劳动法案大纲》中要求：“劳动者应参加一切保险，其保险费用应完全由雇主或国家负担”(11)，首次提出了实行社会保险制度的主张。南京国民党政府于1929年春组织编纂了《劳动法典草案》，在最后一编专门规定“劳动保险”包括伤害保险和疾病保险两部分内容，并规定伤害保险费全部由业主负担；疾病保险费由业主及劳动者各负担一半。(12)《劳动法典草案》拟成后曾被呈报国民政府立法院审议，由于当时立法院已成立劳工法起草委员会，决定采取单行法形式进行劳工立法，《劳动法典草案》遂仅被留作起草其他劳工法之参考。然而，这已足以表明国民政府选择了实施社会保险制度的努力方向。
20世纪30年代，国民党政府拟定了《强制劳工保险法草案》，开始尝试以单行法形式建立社会保险制度。该草案仍将强制劳工保险分为伤害保险和疾病保险两种，但对保险费的负担办法进行了调整：“（一）伤害保险费由被保险人每月缴纳工资的1%，业主担负4%，（二）疾病保险费由被保险人每月缴纳工资的2%，业主担负3%”。(13)《强制劳工保险法草案》经修订后曾由国民政府行政院通过，并送立法院审议，但由于抗日战争的爆发，国民政府迁移不定，并未能最终完成立法程序。
与此同时，中国共产党在红色革命根据地颁布了《中华苏维埃共和国劳动法》，规定：“社会保险(14)基金由各企业、各机关、各商店及私人雇主按照中央劳动部统一制定的标准支付，保险金不得向被保险人征收，亦不得从被保险人的工资内扣除”(15)，开始尝试在红色革命根据地创建社会保险制度。1934年初，毛泽东在中华苏维埃第二次全国工农兵代表大会上总结各地办社会保险的情况时曾指出：“社会保险制度是确立了，社会保险局已建立在苏区各个城市中。所有这些，都是工人们在国民党政权下所丝毫不能得到的，然而苏维埃政权则以为这些政策的实行乃是自己最大责任”。(16)但随着第五次反“围剿”的失败，红军被迫于1934年10月退出中央革命根据地进行长征，革命根据地的社会保险事业也被迫中止。
抗日战争爆发后，中国共产党继续在各抗日根据地试办社会保险，而国民党政府也加紧筹办社会保险。一方面，国民政府成立专门机构，负责筹划并开始试办社会保险。1938年4月，国民政府成立社会部，隶属国民党中央执行委员会，1940年7月社会部改隶行政院，设社会福利司，加强了社会福利行政工作，倡议多年的社会保险也被列为社会福利行政的一环，并在社会部社会福利司内特设社会保险科，负责设计和规划社会保险的有关事宜。经过两年的研究和筹划，社会部决定选定一个地区先行试办，待试办成效良好再扩大实施。1943年间，社会部选定四川省北部著名的产盐地区——自流井一带的各盐场，分别创设盐工保险社，以贫苦的盐工为保险对象，试办盐工保险。川北盐工保险为近代中国举办社会保险进行了有益探索。
另一方面，国民政府还加强了社会保险立法。1941年4月，国民政府社会部召集社会行政计划委员会，议决《社会保险法原则草案》。7月，社会部组织社会法临时起草委员会，并公布了《社会法临时起草委员会简章》，将“起草社会保险法草案”列为该委员会的首项任务。社会法临时起草委员会从健康保险和伤害保险两个方面着手开始“起草社会保险法草案”的工作，并于1942年、1944年相继完成了《健康保险法草案》、《伤害保险法草案》。与此同时，社会部还于1944年拟订了《社会保险方案草案》，对社会保险的业务原则、财务管理、管理机构等问题作了比较全面的规划。
到抗战末期，中国国民党第六次全国代表大会又通过了《战后社会安全(17)初步设施纲领》，将举办社会保险列为基本内容。1945年5月，在国民政府行政院核定的《战后社会安全初步设施纲领实施办法》中明确规定：社会保险是保障社会安全及全体国民福利的措施之一，应采取强制政策，由中央政府主办；其一切经费，应切实保障，并依法管理使用。抗战胜利后，国民政府行政院于1946年11月颁布了《中央社会保险局筹备处组织章程》，并于1947年初成立中央社会保险局筹备处，负责施行社会保险的筹备工作。1947年10月31日，社会部拟定的《社会保险法原则草案》经修改后，由国民政府国务会议通过，定名为《社会保险法原则》。这是国民政府在大陆期间制定并正式通过的唯一一部社会保险法规，成为国民党政府退居台湾后筹建社会保险制度的重要基础。
中国共产党在解放战争后期开始在各解放区广泛推行社会保险制度。1948年12月，由东北行政委员会公布的《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》（下文简称为《东北条例》）明确规定，劳动保险金的征集标准为各公营企业工资支出总额的3%，各公营企业劳动保险管理机关必须按月缴纳(18)，其他如晋冀鲁豫边区制订的《劳动保险暂行办法》等法规也有类似的规定。《东北条例》从1949年4月1日起首先在东北地区铁路、邮电、矿山、军工、军需、电气、纺织等7大行业中试行，同年7月1日起扩大到东北地区所有公营企业。自《东北条例》公布至全国统一的劳动保险条例颁布前，东北全境共有420个厂矿企业的79.6万名职工享受社会保险待遇19，初步奠定了中国大陆地区社会保险制度的基础。
结语
世界社会保障发展的历史已经表明，社会保险制度是人类社会从农业文明向工业文明转型的产物。如果从更加宏观的视野观察，我们就不难发现，随着工业化和城市化的不断推进，在大多数国家和地区都经历过或正经历着从农业时代以社会救济为主导的社会保障模式向工业时代以社会保险为主导的社会保障模式转换的过程。因此，中国社会保障模式的近代转型实际上就是由传统农业时代的社会救济主导型模式走向工业时代的社会保险主导型模式的过程。在此过程中，社会保险制度的名称可能会有劳动保险、劳工保险、国家保险等不同说法，劳动者个人的缴费责任也许会出现从无到有、从少到多的调整变化，但选择走社会保险之路的基本方向应该不会发生根本变化。客观而言，中国社会转型的时期还远没有结束，从以农业生产方式为主的社会形态向以工业生产方式为主的社会形态的转化还在持续不断的进行之中。中国社会保障模式的转型过程是与中国的整个社会转型过程（即工业化、城市化过程）相始终的，要完成这个转型过程，并最终建立起具有中国特色的以社会保险为主导的现代社会保障体系，我们还有较长的路要走。
注释：
①马端临：《文献通考》卷二十六，清乾隆十三(1748)年刻本。
②费孝通：《乡土中国》，生活·读书·新知三联书店1985年版，第25页。
③郑功成：《社会保障学》，商务印书馆2000年版，第14页。
④周积明、宋德金：《中国社会史论》下卷，武汉：湖北教育出版社2000年版，第621页。
⑤张玉法：《民国初年的社会救济(1912-1937)——山东地区的个案研究》，载中华民国史专题第二届讨论会秘书处编《中华民国史专题论文集》，台湾“国史馆”1993版，第89页。
⑥龚书铎总主编：《中国社会通史·民国卷》，山西教育出版社1996年版，第540页。
⑦郑功成：《社会保障学》，商务印书馆2000年版，第381页。
⑧朱斯煌：《民国经济史》，文海出版社有限公司1985年版，第375页。
⑨王清彬等编：《第一次中国劳动年鉴》第2编，社会调查部1928年版，第149-151页。
⑩目前，我国社会保障学界一般把社会保障模式的划分为4种，有的学者归纳为投保资助型、福利国家型、国家保险型、储蓄保险型（参见孙光德、董克用主编《社会保障概论》，中国人民大学出版社2004年版）；有的学者归纳为社会保险型模式、福利国家模式、强制储蓄型、国家保险型（参见郑功成主编《社会保障概论》，复旦大学出版社2007年版；郑功成主编《社会保障学》，中国劳动社会保障出版社2008年版）。但“国家保险”不过是社会保险的一种变形，两者的实质区别仅在于劳动者个人是否承担缴费责任。因此，新中国成立前后，不论在中国共产党的文件中、还是在政府的法规政策中，仅用社会保险或劳动保险的概念，从未出现过国家保险的概念，故这里把国家保险归入“社会保险型”。
(11)中国总工会职工运动史研究室编：《中国工会历史文献(1921.7～1927.2)》，工人出版社1958年版，第15页。
(12)谢振民编：《中华民国立法史》下册，中国政法大学出版社2000年版，第1071-1073页。
(13)国民政府实业部年鉴编辑委员会编：《民国二十一年中国劳动年鉴》第5编，文海出版社有限公司1992年版，第133页。
(14)当时“社会保险”和“劳动保险”是两个普遍使用的概念，不论是在中国共产党领导的根据地和解放区，还是在国民党统治区域，这两个概念基本上都是通用的，在内涵上并没有严格的分别。只不过在社会保险制度的设计中，根据地和解放区劳动者一般不承担缴纳保险费的责任，国民党统治区则通常规定了劳动者缴费的责任，但两者在本质上都属于社会保险模式。
(15)蔡鸿源主编：《民国法规集成》第70册，黄山书社1999年版，第210页。
(16)吴申元、郑韫瑜主编：《中国保险史话》，经济管理出版社1993年版，第131-132页。
(17)民国时期，英语中“social security”一般被翻译为“社会安全”，现在中国台湾地区仍然广泛使用“社会安全”一词。
(18)蔡鸿源主编：《民国法规集成》第73册，黄山书社1999年版，第199页。