产业政策有效性问题的分析，本文主要内容关键词为：产业政策论文,性问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F270文献标识码：A文章编号：1672-8106（2009）03-0027-05
一、引言
产业政策是绝大多数市场经济国家普遍采用的一种公共政策。然而，产业政策是否有效，却是经济学界长期争论的问题。目前尚没有取得统一、明确的共识，存在两种截然相反的观点：
一种观点认为，产业政策具有有效性。其有效性体现在两个方面。一是产业政策有效地弥补了市场失灵。二是有效地促进了产业发展。从第一个方面来看，由于市场机制不是完美的，存在垄断、外部不经济、限制性交易等问题，所以通过实行一定的产业政策可以对产业间、产业内的资源分配进行政策干预和纠正，有效弥补市场失灵。从第二个方面来看，政府可以通过适当的产业政策增强本国的经济实力，提高产业国际竞争力、促进产业结构的合理化和高级化，并最终实现经济赶超。如果放弃了产业政策，一味地依赖市场调节，落后国家的产业很容易被锁定在国际价值链的低端，丧失竞争力，落入“贫困陷阱”。
支持产业政策有效性的例子主要来自于日、韩、巴西等国。比如，韩国的浦项钢铁（POSCO），成立之初既没有资本，又缺乏技术和经验，在政府产业政策的培育下，于20世纪90年代迅速跻身世界500强，成为世界上“最具竞争力的钢铁公司”。巴西作为一个落后的发展中国家，最初也不具备发展航空工业的资金和技术，同样也是在产业政策的扶持下，成为仅次于波音、空客的全球第三大商用飞机制造商。
另一种观点认为，产业政策具有无效性。原因在于：第一，由于信息不对称，政府无法挑选出具有潜力的“赢家”或“获胜者”；第二，政府部门制定和执行产业政策的人员很容易受政治左右，被利益集团“俘获”，产业政策最终成为部分人的牟利工具；第三，全球化时代，受WTO诸多规则的限制，推行产业政策的空间越来越小，可以运用的产业政策工具日益减少（Amseden，1989，1991）。
支持产业政策无效性的例子也有很多。日本政府从1971年开始通过产业政策推动飞机工业发展，1978年后又野心勃勃致力于软件工业，但是这些领域产业政策的推行效果一直不佳，无法使这些产业跃升到国际领导地位。印度尼西亚政府通过产业政策大力提升造纸产业竞争力的努力也失败了，印度尼西亚造纸业的技术能力长期无法提升，竞争优势难以维持。[1]
那么，应该如何认识产业政策的有效性，经济全球化背景下，政府应该实行什么样的产业政策才能有助于产业的健康发展，对这些问题的回答，具有重要的意义。本文试图从企业能力理论的角度给予一定的解释。
二、分析产业政策有效性问题的理论基础
传统的产业政策是建立在新古典经济学理论基础之上的。新古典经济学认为企业是一个没有内在结构的黑箱，一个反映投入产出关系的生产函数。由于新古典经济学认为信息是完全的和无成本的，所有的知识都是给定的、明确的和不存在转移成本，因此，所有企业面对的是同样的技术选择和逻辑选择问题。企业只需要根据生产要素的相对价格选择适当的技术，在给定预算约束下追求利润最大化就可以了。显然，新古典经济学理论假设下的企业具有“同质性”，因此，基于新古典经济学理论的产业政策主要倾向于对市场结构的考察和分析。
事实上，传统的产业政策理论（SCP模式）的目标正是主要集中在追求产业集中度、规模经济等市场结构层面上，而对于微观的企业能力方面则没有明确要求。比如，在传统的产业政策中，产业结构政策的目的在于通过政府对有关产业结构的规划和设计，提高产业结构的转换能力，推进产业结构的变换以加速经济增长。产业结构政策的核心内容是所谓产业发展的重点顺序选择问题，即挑选什么样的“获胜者”或“赢家”并加以扶植；产业组织政策的主要目标是为了解决所谓的“马歇尔冲突”的难题（即产业内企业的规模经济效应与企业之间的竞争活力的冲突），使市场结构趋于合理，获得最佳产业绩效。
近年来，基于新古典经济学理论的产业政策受到了其他理论越来越多的批评和质疑，而企业能力理论无疑是其中影响最大、最具挑战性的理论。企业能力理论是目前产业经济学和战略管理理论研究的热点和前沿，是随着企业战略管理理论关于企业竞争优势根源的探讨而发展起来的。企业能力理论最早可以追溯到亚当·斯密的劳动分工理论、阿尔弗雷德·马歇尔（Alfred Marshall，1925）的企业内部职能分工理论和潘罗斯（Penrose，1959）的企业成长理论。由于企业能力理论（capablities theory of the firm）尚未形成统一的理论体系，所以不同的流派在称谓上也各不相同，主要有基于资源的企业能力理论、基于核心能力的企业理论、基于动态能力的企业理论、基于知识的企业理论。
企业能力理论对新古典经济学不切实际的理论假设提出了批评，扬弃了新古典经济学对信息和知识的不符合实际的假定[2]。企业能力理论认为，企业能力的主要构成要素是企业的知识，尤其是难以表达的（tacit）知识。企业自身不断积累的异质、难以模仿和交易的能力或知识是企业成长和获取竞争优势的关键。企业能力的培育过程实际上是企业对关于“做什么”和“怎么做”等相关知识的不断积累过程。
企业能力的特点在于：（1）难以观察、模仿和复制。德瑞克斯和库尔（Dierickx and Cool，1989）在《资产存量积累与持续性竞争优势》一文中从时间压缩的不经济、资产群的效率、资产存量的相互联系、资产侵蚀与因果模糊六个方面说明了资产存量（包括知识资产）难以模仿和复制的原因[3]。（2）复杂、模糊性。企业能力具有一定的复杂性，有些资源和能力的形成具有历史与路径依赖性，只有那些经历过特殊历史发展过程的企业才会拥有某种特有的资源和能力（Arthur 1989），有时甚至一些偶然性的因素会导致企业的成功，有时企业自己也无法弄清楚企业成功的原因是什么，毕竟企业能力受到复杂社会关系的影响。（3）动态演进性。企业处在不断的学习中，企业能力总是随着外部环境的变化进行知识学习，从而实现能力动态演变的。
企业能力理论对于理解产业政策的有效性问题具有一定的启示作用。
传统的产业政策理论认为，知识是充分、完全的，并且知识的获取和转移没有任何成本，因此，政府可以指导产业怎么做。但是，根据企业能力理论可知，实际上政府并不具备这方面的相关知识。正如哈耶克（1945）在《知识在社会中的利用》一文中指出的那样：“目前许多关于经济理论和经济政策的争论，都源于对社会问题的本质的误解，对社会经济问题的分析，不能简单的假设我们具有一切有关的信息、能从一个已知的偏好体系出发、而且掌握了现有方式的全部知识，如果这样的话，经济问题就纯粹是一个逻辑问题了。实际上，我们所必须利用的关于各种具体情况的知识，从未以集中的或完整的形式存在，而只是以不全面而且时常矛盾的形式为各自独立的个人所掌握”[4]。由于产业发展的各种知识具有高度的分散性，并没有集中或完整的存在于产业政策制定者的头脑中，因此，政府在制定产业政策时没有信息和知识方面的优势，很难保证制定出的产业政策会起到有效作用。政府产业政策选定的有潜力的产业或未来“赢家”，很容易判断失误。例如，20世纪80年代，受录像机行业高额利润的刺激，我国政府实行了“全国录像机专项工程”，耗资几十亿组建了具有国际领先水平的大型录像机龙头企业——华录，以取得技术突破、实现规模经济、获取超额回报。可是，华录公司刚刚完成投资，1995年，市场风云突变，在新产品VCD的强烈冲击下，录像机一夜之间成了淘汰产品，整个产业陷入巨亏境地，损失惨重。因此，产业政策的重点不应是由政府选择“获胜者”，而是应为产业内所有企业发展营造良好的外部环境。
那么，什么样的产业政策会有效呢？根据企业能力理论，有效的产业政策至少应该从以下两个方面入手：
（一）有利于促进企业能力构建和企业的自主研发
企业能力理论认为，企业能力就是企业组织人和资源去实现企业目标的能力。这种能力通过企业的目标与定位、企业的价值标准和评价奖惩体系、管理和组织的流程和结构、学习与变革、市场制度环境及企业的应对五个方面表现出来[5]。企业自身不断积累的异质、难以模仿和交易的能力是企业成长和获取竞争优势的关键。企业能力是内生的，不是外部力量赋予的，企业必须依靠自身的努力，去积累企业能力。企业能力的积累过程实际上是企业掌握做什么和怎么做的知识学习过程。显然，这些具体、复杂的相关知识政府是很难判断和拥有的，政府的产业政策根本做不了，只能通过企业的知识学习来积累和实现。由于竞争优势来自于企业内部，因此，企业必须从上述五个方面进行全面的能力构建。随着市场竞争的加剧，科技进步越来越快，科技水平和能力日益成为企业赢得竞争的关键，由于发达国家及跨国公司越来越注重技术保护，因此，关键部件和核心技术是引进不来的，企业必须靠自己。因此，对于技术水平变革比较迅速的产业或部门，自主研发对于企业能力的构建就显得尤为重要，自主研发是实现企业技术学习、能力提升的最主要的途径，企业只有重视自主研发，才能够提升企业的竞争优势。
可见，有利于促进企业能力构建和自主研发的产业政策是有效的。产业政策之所以强调对某些产业发展的幼稚阶段给予一定的保护和支持，目的就在于促进企业能力的形成。因为，在一定时期内，企业能力的构建需要时间，如果缺乏必要的产业政策保护，企业很可能被国外强大的竞争对手所扼杀，从而失去进行企业能力构建的机会。所以，从能力构建的角度看，在产业发展的幼稚阶段，如果产业政策缺乏保护企业能力构建的内容，不支持企业进行自主研发，那么，产业政策很有可能就会失效。
（二）鼓励产业内的竞争
根据企业能力理论，由于知识是不完全的，许多知识内嵌于企业的行为中，难以察觉、甚至无法转移，所以，政府不具备判断、挑选产业和企业的各种知识，难以判断什么产业有发展潜力、谁是产业未来的“获胜者”。由于企业能力涉及面非常广，包括企业的目标和定位、企业的价值标准和评价奖惩体系、企业管理和组织的流程和结构、学习和变革、市场制度环境及企业的应对五个方面，这些方面存在动态的相互作用，不断变化和演进，因此，在企业竞争过程开始之前，政府很难判断哪个企业的定位是正确的、哪个企业的管理和组织流程是最好的、哪个企业会在未来竞争中胜出。因为企业能力是动态的，而不是静态不变的，因此，政府的产业政策应该鼓励竞争，在竞争中才能够产生“赢家”。
企业能力理论认为，企业能力是在竞争中产生的。一定的产业集中度、一定的企业规模是市场竞争的结果，而不是竞争的开始。企业能力理论强调的竞争，不是新古典经济学强调的那样，只是纯粹的价格竞争，而是包括价格竞争在内的多层次能力的竞争。在竞争性的环境中，企业为了战胜竞争对手，获取持续的超额回报，会展开各种层次的能力竞争，从而逐步积累和培育出各种能力。因此，能力构建的产业政策应该鼓励竞争，而不是挑选赢家，限制竞争。
可见，有利于鼓励企业竞争的产业政策具有一定的有效性。产业政策在对幼稚阶段的产业进行保护促进其能力构建的过程中，由于政府很难把握保护的力度，因此，有时会保护过度，限制了竞争，使得企业过分依赖外部资源而丧失企业能力构建的动力，从而导致了产业政策失效。
总的来看，产业政策应该鼓励企业进行自主研发、能力构建，并且鼓励企业进行竞争，只有这样才有助于企业能力的构建。企业能力的构建是产业结构升级、产业结构优化和产业竞争力提升的微观基础。基于企业能力构建的产业政策才有可能是有效的。同时，还要看到，产业政策的有效作用是十分有限的。产业政策提供的仅仅是一个外部环境而已，即使有好的产业政策，也并不能保证产业一定会成功，产业成功还受到一些其他因素的影响，有时甚至带有很大的偶然性，并非都是产业政策作用的结果。
三、关于产业政策有效性的实证分析
下面以汽车产业为例，通过中日两国汽车产业政策的比较来说明产业政策的有效性。
汽车产业是日本制造业最成功的典范。据统计，20世纪90年代，日本汽车产业的产值就占日本制造业的10％～15％，约占世界汽车产量的30％，设备投资和研发投入占日本汽车产业总产值的10％，汽车产业就业人数占总就业人数的10％[6]。关于日本汽车产业政策是否有效，有的学者以通产省限制本田进入汽车产业，而本田没有执行产业政策却大获成功的例子来说明日本汽车产业政策的失效。认为日本汽车产业的成功完全是市场竞争的结果。笔者认为，日本的汽车产业政策虽然有个别失误之处，但总体上来说，其有力支撑了日本汽车企业的能力构建，具有有效性。
首先，日本政府在产业发展初期的产业保护政策为日本汽车企业能力的构建提供了机会。早在战前，日本就实行了大量带有浓厚军工色彩的产业政策对汽车产业进行了保护和扶植。20世纪30年代初期，美国企业的组装车占据了日本市场的90％，具有压倒性优势，当时日本最发达的汽车企业丰田年产量不过每年5万辆左右，仅为福特的1／10。1936年日本政府颁布了《汽车制造事业法》，提出“彻底赶走美国企业，建立许可生产体制、扶植民族汽车工业发展”的方针。1956年《振兴机械工业临时措施法》的实施，使得日本汽车零部件企业可以轻易获得金融部门的资金支持。试想，如果没有这些产业政策的实施，很难想象日本的汽车产业会如此顺利地走出幼稚期而迅速崛起。
其次，日本的产业政策具有很强的竞争性，竞争性的产业政策促进了企业能力的构建。日本汽车产业政策对外限制竞争的同时，对内却采取了一系列竞争性的产业政策。虽然日本的汽车产业政策曾限制能力弱小、经验不足的本田公司进入汽车产业，但是，在实践过程中这种限制竞争的产业政策并没有得到彻底、严格的执行。通产省长期实行的产业政策是竞争性的，日本政府的汽车产业政策并不具体指定对哪家企业进行扶植，而是为国内所有企业提供了“公共竞争平台”，形成了汽车企业特有的“温室内竞争”格局[7]。激烈的国内竞争使得日本企业试图依赖廉价劳动、便宜的各种初级生产要素，指望表层能力建立竞争优势的做法起不了作用，日本汽车企业逐步走上了技术进步的能力构建之路。因此，竞争性的产业政策激发了日本企业进行了持续的能力构建（藤本隆宏，2007）。在短短30多年时间内，最初毫无汽车知识和能力的丰田公司（丰田最初并不生产汽车，主要从事织机技术的研究和开发）很快由最初的完全引进，到彻底摆脱了外国技术，走上了依靠自主技术研发生产汽车的时代，成为世界汽车制造的佼佼者。
第三，日本产业政策鼓励自主创新和企业能力构建。日本汽车企业进行自主研发、企业能力构建的做法带有一定的偶然性，由于战争的需要，尤其是在二次世界大战期间，日本和美国的敌对关系状态，迫使丰田公司等企业进行了大量的自主研发。另外，日本的汽车产业政策本身也非常重视激发、引导和帮助企业进行持续的自主研发和能力构建。1947年的《优秀汽车零部件认定规则》通过明确质量认定规则，引导汽车零部件企业提高了生产技术水平。石油危机爆发后，日本的产业政策又开始积极引导企业生产各种节能汽车。进入21世纪后，为保证废旧汽车再生资源合理使用，同时确保环境不受污染，日本政府于2002年7月颁布了废旧汽车处置法，鼓励进行相关方面的技术创新。正是产业政策的积极引导才使日本汽车企业能够及时察觉产业动向并快速做出反应，实现产业的可持续发展。
相比之下，我国汽车产业政策在体系内容和手段上虽然丝毫不逊色于日本通产省的汽车产业政策。但是，从产业政策的实际效果来看，却不尽如人意。我国汽车产业多年来一直实行的是从国外引进技术的政策，即“市场换技术”的做法，经过20多年的发展，汽车产业长期以来的“散”、“乱”、“小”，缺少自主品牌和独立研发能力等问题，没有得到根本性的改善，除了少数企业在低档车型上进行了少量自主创新外，大多数企业的开发设计、制造技术极大地依赖于外方，谈不上什么国际竞争力，汽车产业政策普遍被认为是失效的。
根据企业能力理论可以看出，我国汽车产业政策失效的原因之一在于汽车产业政策没有鼓励企业自主研发，进行相应的能力构建。北京大学政府管理学院的路风教授认为，汽车产业政策之所以失败，直接原因是我国的汽车产业政策从来没有把培育自主产品开发能力作为重点，而是始终把主要的政策目标放在“产业集中度’’和个别项目的规模上[8]。由于放弃了自主研发，所以我国的汽车产业长期走的是“技术引进”或“市场换技术”之路。显然，这种产业政策把技术本身与技术背后体现的能力和知识混为一谈了。企业能力是内生的，技术能力中包含大量的缄默知识，不容易被察觉、表达，无法通过交易、复制等简单方式获取，只能通过复杂的学习过程获得。技术学习过程能否实现，不仅取决于知识本身的属性、而且还取决于知识输出者的意愿、知识接收方的意愿、知识交易双方的学习努力程度、各自的知识存量、知识传递方式，知识吸收方式，知识交换双方的激励机制、外部环境等多种因素[9]。不容易编码的知识因为难以表达、“因果模糊性”、嵌入性等特征，是很难通过购买、复制等方式获得。同时，知识传递者（跨国公司）往往缺乏知识传递的意愿，只是为了占领我国的市场，因此，在我国企业放弃自主研发的情况下，我国汽车企业的知识吸收和学习能力普遍较弱，汽车产业一直走不出“引进——落后——再引进——再落后”的恶性循环怪圈。
我国汽车产业政策失效的原因还在于，产业政策缺乏竞争性。由于汽车产业政策的目标主要集中在市场集中度、企业规模等方面，采取的是保护少数“在位”企业、限制竞争的手段。1980年代以来，我国汽车产业政策实行了“三大三小”的战略。即国家只支持一汽、二汽和上汽三个轿车生产基地，和北京、广州、天津三个轿车生产点。对于其他的汽车生产企业则实行了一系列限制竞争的措施。“三大三小”的战略限制了汽车产业的竞争，保护了少数企业的垄断地位。因此，在一个垄断的气氛和环境下，国内汽车企业凭借垄断的地位就可以获得高额的利润回报，自然没有冒大风险进行自主研发的勇气和能力。我国产业政策保护的汽车企业很少对产品开发投入资金，甚至有的把技术开发机构也合并到为国产化服务的机构中，其结果是企业原有的自主开发能力逐步萎缩，产业政策失效。
值得欣慰的是，近年来，我国汽车产业政策发生了一些可喜的变化，过去曾受政策限制的一些汽车企业，逐步获得了公平的市场竞争环境，并在自主研发方面逐步得到了政府部门的鼓励和支持。吉利、奇瑞、比亚迪等正是在竞争的市场环境和鼓励自主创新的氛围中逐步成长和发展起来的，成了中国汽车产业的新希望。这些企业的崛起，说明了鼓励竞争、支持能力构建和自主研发产业政策的重要性。以吉利为例，吉利汽车最初是生产摩托车起家，毫无生产汽车的知识和能力，过去曾经受到产业政策的歧视，其生产的汽车甚至被业内嘲弄为“最低端”、“最不安全”的汽车。然而，在激烈的竞争中，吉利汽车意识到了“价格大战”、低水平竞争没有出路，转而实行战略转型，积极进行了包括自主研发在内的能力构建。在自主研发并拥有发动机CVVT技术、自动变速箱、电子转向助力EPS等核心技术后，吉利又在油电混合动力、电子平衡动力总成技术等安全、节能、环保方面取得了突破。2008年吉利汽车自主研发的BMBS（爆胎监测与安全控制系统技术）成功攻克了被称为汽车安全领域的“哥德巴赫猜想”的世界性难题——高速爆胎，获得了世界汽车业界的认可和尊重，企业竞争优势获得了很大的提升。
四、结论
企业能力理论为产业政策有效性问题的争论，提供了新的理论视角。企业能力的构建是产业结构升级、产业结构优化和产业竞争力提升的微观基础。因此，产业政策应该支持企业进行能力构建和自主研发，鼓励企业进行竞争。基于企业能力构建的产业政策才有可能是有效的。同时，产业政策的有效性是十分有限的。产业政策提供的仅仅是一个外部环境而已，并不意味着产业一定会成功，产业成功还受到其他因素，甚至是偶然性的影响，并非都是产业政策作用的结果。
收稿日期：2008-02-25