国有企业介入竞争性行业的国际比较，本文主要内容关键词为：竞争性论文,国有企业论文,行业论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年在经济理论界，对于政府是否还有必要投资于竞争性行业或盈利性行业，发展在这类行业中的国有企业有不同看法。其中，有一种观点主张，国有企业现在应该退出竞争性行业。主要理由是：在市场经济条件下，竞争性行业所需要的资源可以自由流动，并且在自由竞争的机制下实现最佳配置，实现利润最大化，因而无需政府的干预或介入。这种观点的进一步分析还认为，如果国家不再投资于这类行业，可以减轻其财政负担。然而，无论是从西方经济学的理论观点还是从一些发达国家的实证分析来看，这种观点都未免有失偏颇。
一、西方经济学的“市场结构模型”
在西方经济学中，市场按照竞争程度的强弱，具体分为“完全竞争市场”、“垄断竞争市场”、“寡头市场”和“完全垄断市场”等四种类型。其中，“完全竞争市场”是指不受任何外部力量的控制和干扰，完全自由化的市场。它的基本特点：一是市场上有无数的买者和卖者，任何人都无法影响商品的价格水平；二是同一行业中每个厂商生产的产品，无论在质量、销售条件、商标及装潢等方面都没有任何差别，因此所有厂商对于消费者而言也是没有差别的；三是市场上各种资源都可以充分自由流动，这表明厂商将按照优胜劣汰的原则自由地进入或退出市场；四是无论是买者还是卖者都能够从市场上获得与经济决策有关的各种信息。西方学经济家认为，完全竞争市场的条件是非常严格的，在现实经济生活中很难具备，因此完全竞争市场只能被当作一种理论模式，而那种属于“安全竞争”的行业在现实经济生活中也难以找到。同样，由于“完全垄断市场”是指仅仅由一家厂商完全控制一个部门的市场结构，在这个市场中只有唯一的出售者，且提供的商品和劳务没有直接的替代物，因而也被认为是一种极端的类型。实际上，在资本主义经济发展的现阶段，市场既非完全竞争性又非安全垄断性，而是这二者的混合。从这个意义上讲，“垄断竞争市场”和“寡头市场”是存在于现实经济生活中两种比较典型的市场类型。前者的主要特征是市场上有许多厂商生产和销售有差别的商品，侧重于竞争性；而后者的主要特征则为市场上只有少数几家厂商供给该行业的大部分商品，侧重于垄断性。与此相应，按照西方经济学家的归纳方法，符合“垄断竞争市场”特点的行业主要有零售业和服务业，这类行业一般采取生产集团的组织形式；而符合“寡头市场”的特点的行业主要有汽车、电气设备、机械制造、石油产品、钢铁、水泥等，由于这些行业中有在相当大的生产规模上进行生产，才能达到最佳的经济效益，因而需要得到政府的扶植和支持。在西方经济理论中，无论是“垄断竞争市场”亦或“寡头市场”都是在供求关系的作用下以追求利润为目的，然而它们往往只能达到短期均衡状态，从长期看总是处于市场的非均衡状态，要想在新的均衡状态下获取利润，只能通过各厂商之间的激烈竞争。就这点而言，我们也可以将属于这两种市场类型的行业统称为“竞争性行业”，但这显然已不是没有政府干预的“完全竞争”或“自由竞争”了。正因为这样，除德国是以“是否盈利”对国有企业进行分类外，其他许多国家都不是这样做的。例如，美国是根据政府持股的程度将国有企业具体划分为纯国有企业和官私合营企业；日本是根据企业经营状态将国有企业具体划分为政府直接经营的企业、政府间接经营的企业和公私合营的企业；英国是根据企业组织结构特点将国有企业具体划分为国家企业、国管公司和国有公司。
二、部分国家介入“竞争性行业”的实证分析
1.美国国有企业发展至今已有一百多年的历史，30年代经济危机曾促使政府全面干预经济，迅速发展包括竞争性行业在内的国营企业，但目前美国强调设立国有企业的一般原则是：只有私人无法做、不愿做或做不好的，才由政府去做。国有企业主要分布在邮政、电力、运输、环保、军工等行业。
美国最早的国有企业是联邦政府于1789年根据宪法建立起来的邮政部门。第一次世界大战期间，联邦政府将所有工业生产置于“战时产业局”的控制之下并组建了一批国有企业，主要经营商船队、建筑、租赁房屋、买卖食糖与谷物，以及其他一些商业活动。显然，其中有许多是属于以盈利为目的的“竞争性行业”。30年代经济危机后，迫使美国政府干预经济走向“全国化”、“经常化”，国有经济随之发展。在此需要强调指出的是，联邦政府为减少经济波动，分别于1933年和1935年颁布和制订了“银行法”，建立起由联邦中央银行控制的银行储备系统，使政府在金融领域与垄断资本融为一体，形成对整个国民经济的共同控制。其间，美国政府建立了一些专业贷款和抵押公司，主要是在金融方面通过实行低息政策，扶植住宅、农业等受危机影响严重的部门。据统计，这一时期美国国有资产得到较大发展。仅以制造业为例， 1917 ～1920年政府的直接投资为6亿美元，而私人投资则达90亿美元；1940 ～1943年这两项指标则分别为139.4亿美元和62.1亿美元。 但从总体来看，美国国有经济的发展，主要还集中于高科技产业、基础设施、环境保护和公用事业等方面。
目前，美国最大的国有企业是田纳西河流域管理局，其业务范围十分广泛：一是建设和管理水利工程系统；二是为企业和居民提供电力；三是综合治理田纳西河域的水土，保护生态环境。美国的国有企业主要是在公平竞争的市场条件和法律框架下运行和发展的，经营一般要体现商业原则。与此同时，政府为了实现某些特定的目的，也允许国有企业在市场准入方面享有一些特权，如制定某些特殊商品的价格等。美国联邦政府和地方政府是国有企业的行政管理者，其中由联邦政府直接经营管理的国有企业并不多，大约只有80多个，主要集中在电力、全国邮政、国土管理、运输、保险、医疗卫生、环境保护等行业。但这些企业的规模都很大且具有相当的重要性。按照美国宪法的分权原则，美国国会享有立法权并对国有企业的管理起到重要作用，它决定联邦政府能否组建国有企业，并通过立法确定有关企业的各种重大问题，制约政府对国有资产的管理活动。政府对国有企业的管理主要采取以下两种形式：（1）将一些原来由政府投资建设和经营管理的企业出租给私人经营。 在出租期间，承租者定期向政府缴纳包括折旧费和部分利润在内的租费，可以利用国有企业的生产能力自行决定生产和销售，极大地提高了企业运营的效率。（2）按照择优原则， 将部分国有企业的产品订货任务承包给主承包商，由他们再层层转包给其他承包商。实践证明，这种管理方式高效、简便，有利于政府按任务、项目、优先次序进行统一规划和划拨资金，有利于企业明确目标和职责，提高企业的生产积极性，生产出高质、优价、系统配套的产品。
目前，美国两大主要党派对企业持不同态度，共和党强调要减少政府干预经济，不主张发展国有企业，认为最好的做法是将其私有化，至少也要取消政府对国有企业的财政补贴；而民主党则认为，政府干预经济是必需的，为此，现存的国有企业并不算多，受到社会公众的欢迎，是一种可以选择的组织形式。但该党派也主张对国有企业进行改革，以增强竞争能力。
2.新加坡政府在创立转口贸易的经济发展阶段，积极鼓励在制造业发展国有企业，以提高国际竞争力；在高新技术经济发展阶段，又致力于投资高精尖技术领域，促进国有企业生产资本密集型和技术密集型等高附加值的产品。政府强调国有企业的发展应致力于社会与经济双重目标。
新加坡于1965 年宣布独立， 当时它的制造业仅占国民生产总值的11.6%。为了尽早实施由进口替代转向出口推进的经济发展战略，新加坡政府在抓好社会基础设施建设的同时，积极促进以劳动密集型制造业的发展为主。当时，政府认为，制造业的发展不仅可以改变出口商品的结构，而且还可以为出口贸易奠定基础。基于这一认识，新加坡建立了5个大型国有炼油厂，对马来西亚、文莱、 印度尼西亚等周边国家开采的石油进行加工、提炼，生产出价格高于原油数倍的航空油、汽油等。60年代后期，新加坡制造业在国内生产总值所占的比重已提高到22.3%，由于国有企业连年盈利，这一时期的经济增长率平均比1965年（3 %）增长了10%。
70年代，新加坡进入工业升级阶段，政府重点发展飞机部件、自动化器材、电子计算机及光学仪器等资本密集型和技术密集型产品的生产，并且在这些领域成立了许多由政府控制的国营企业，其中有一部分国有企业从事竞争性行业的盈利活动。例如，新加坡航空公司自1972年成立以来一直是盈利的，在1995年美国《幸福》杂志对全球500 家盈利最佳的大公司排名第23位，它发行的股票被誉为“超优良名牌”。很多人指出，新加坡之所以能够长期保持高经济增长率，与一些大型国有企业不但没有退出主战场，反而更具有竞争优势是分不开的。
新加坡政府对国有企业的管理，一方面是通过设立“法定机构”这种中介组织进行的，另一方面是成立政府控股公司。其中，“法定机构”是根据国会的法令而设立的半官方专业管理机构，分别隶属于不同的政府专业部门，其主要功能是：加强基础设施，营造良好的市场环境，为各类企业创造公平竞争的条件。与此同时，“法定机构”还可以依据法律规定和财政拨款或财政担保自主经营，但不能以盈利为目的。政府控股公司是新加坡管理国有资产而采取的一种主要形式，它往往以股东的身份通过向国有企业委派董事来体现政府的意图。另外，它还通过采取各种控股形式、调整股权结构保持对国有企业的控制地位。控股公司一般不干预下属企业的经营活动，它们完全按照市场经济规则运行。
3.英国在二战结束以后为加强政府干预经济力度，曾先后两次掀起国有化的浪潮，波及的范围既有基础设施和基础工业部门，又有以盈利为目的的制造业和商业，还有主导国民经济发展的新兴产业。当时，政府提出国有企业的经济职责不仅是承担非盈利性的社会劳务，而且是获取足够的利润。
二战结束后很长一个时期内，英国工党政府执政，国有企业作为政府进行宏观经济调控的重要手段之一，曾在英国经济中占有相当重要的地位。英国经济学家按照企业组织结构的不同，将国有企业具体分为三种类型：一是受主管大臣直接管理和控制的类似于政府部门的“国家企业”（如邮政总局）；二是由国家作为唯一的股东或者拥有绝大部分股份的“国管公司”（如英国石油公司）；三是由国家负责制定企业经营总方针并聘请董事会成员的“国有公司”。1945～1951年，英国掀起第一次国有化高潮，英国议会通过一系列国有化的法令、法规，将英格兰银行、邮政、铁路、民航、交通运输、发电和输电、煤炭和煤气等基础设施基础工业部门归为国家所有。当时，英国约有1500个国有煤炭矿井、1500家发电厂和70多家钢铁厂。1951～1964年，英保守党政府执政，国有化运动陷于停滞阶段。直至1974～1979年工党再次执政，掀起第二次国有化高潮，规定除燃料、能源等基础设施和基础工业部门归国家所有外，将国有企业扩展到制造业中的重要经济部门。这期间，国有企业在国民经济中所占的比重平均为10～11%；其中，1976年达到最高值，为11.7%。需要指出的是，这一时期英国的国有企业有三个特点：一是政府提出“国有企业的重点不再是承担非盈利性的社会劳务，而是获取足够的利润”（1961年《国有企业财政和经济职责》白皮书）。政府根据企业的实际经营状况和社会需求，明确规定了每个行业的收益率（如电力为12.5%，天然气为10%，煤炭为4.9%）， 籍此评价企业的经营效果。二是在宇航、电子等新兴产业形成了一批国有企业，充分发挥国有企业在经济结构调整和主导方面的作用。三是国有企业的投资规模大，生产集中程度高，如电信和邮政部门。
1979年撒切尔政府执政，该政府根据货币主义理论，竭力提倡自由竞争的市场经济，反对过多干预经济，并开始对国有企业实施大规模的私有化改革。先是将以英国钢铁公司为代表的一批竞争性行业的国有企业出售给私营公司或企业内部的经理和雇员；随后，又对电力、天然气、公用事业等非竞争性行业的国有企业进行出售。撒切尔政府进行私有化改革的主要原因之一，是认为国有企业的经营效率低下。然而，一些英国经济学家根据对国有企业经营情况的实证分析提出，不应把经营效率低下与国有企业的所有制联系起来。他们指出，在70年代以前，英国国有企业的经营效率在整体上基本与私营企业持平，有的甚至高于私营企业；70年代以后，受石油危机和经济、技术结构调整等因素的影响，一些市场需求不足行业的国有企业（如钢铁工业），其经营效率确实不如私营企业，但私有化以后由于没有投入新的技术，企业仍处于竞争劣势（例如英国的钢铁工业现在仍被认为落后于世界先进水平20年）；有些企业在私有化以后为提高经营效率，往往采取解雇工人、削减服务项目、降低服务质量等手段，严重影响了社会目标的实现。另外，象电力、自来水等自然垄断行业，私有化以后国家垄断为私人垄断所替代，而私人垄断受利益驱动的，凭借其垄断地位任意抬高价格，非但没有增进竞争能力反而破坏了公众利益，引起社会的强烈不满。
4.法国长期奉行“计划市场经济”，其国有化程度在西方发达国家中最高，国有企业分布既包括基础设施部门，也包括制造业等竞争性行业，但政府对不同行业的中国有企业采取不同的管理方式。
众所周知，法国是以计划作为宏观经济调控手段的国家，而规模庞大的国有企业是保证国家计划得以实施的重要基础。据法国经济部提供的统计资料，90年代初期，该国国有企业多达2265家，产值占国内生产总值的18%，投资额占全国投资总额的27.5%。近年来法国国有企业一直处于稳步发展之中，其国有化程度在西方发达国家中名列前茅。法国国有企业具体可分为四种类型：（1）军工厂、 制币厂等少数直接由国家经营的企业。这类企业既没有法人地位，也不实行独立的经济核算。（2）铁路运输、电力、机场、原子能等完全由国家垄断的企业。 这类企业虽然具有法人地位并实行独立的经济核算，但国家作为唯一的股东，对它们的干预较多。一是由主管部门任命企业领导人；二是由主管部门派驻的“政府专员”负责审查企业的劳动工资、价格、经营范围、兼并、发展计划等；三是由主管部门负责审批企业的年度预算。（3 ）汽车、化工、电子、电气等由国家实行不同程度控股的企业。对于这类竞争性行业的企业，主要是靠市场机制调节，在企业不违背公平竞争原则的条件下，国家除了任命企业领导人和对企业资产变动进行监督外，不再进行其他方面的干预，企业自己制定年度计划和中长期发展计划，自主决策产品开发、生产销售、劳动工资、利润分配等方面。（4 ）将国有资产租赁给私人经营的企业。近年来，为了增加国有企业的市场竞争能力，法国政府从两方面加强了国有企业的联合：一是一些国有企业与金融机构实行交叉参股，形成工业资本与金融资本的横向联合；二是通过采取组建控股公司和增设附属机构，从纵向对企业集团内部进行重组，使结构调整更加适应市场变化。
三、几点结论
通过对西方经济学市场结构模型的描述和对以上4 种国家国有企业发展过程的实证分析，可以得出以下几点结论：
第一，任何国家在其经济发展的恢复阶段或起飞阶段，都无一例外地允许或鼓励国有企业在竞争性行业中发展。所不同的是，主张自由经济的国家往往将这作为一种临时性或应急性的政策，而市场经济条件下的“政府主导型”国家，则更加倾向于将国有企业作为宏观经济调控的重要手段和促进经济发展的动力，因此鼓励国有企业在竞争性行业中发展，是其采取的一项长期性或稳定性政策。
第二，许多国家都主张，国有企业既要注重社会发展目标，又要注重经济发展济目标，应该坚持这二者并重。那种认为国有企业只应服从于社会发展目标的观点实际上是片面的，因为这无意于削弱了国有企业在促进经济发展方面的作用。
第三，实际情况表明，是否缩小国有企业的范围，主要取决于政府对于干预经济所持的基本态度。凡是主张实行自由经济的国家，都是尽量缩小国有企业的范围；凡是主张政府干预经济或加强宏观经济调控的国家，都是支持或鼓励国有企业在重要的行业和领域发展。
第四，在市场经济机制健全的国家，政府对于不同行业中的国有企业采取不同的管理办法。比较通行的做法是，政府对于关系到国计民生的基础性行业和公益性行业往往采取直接干预的管理办法，管理得也比较严格；而对于竞争性行业中以盈利为目的的国有企业，则大多采取间接干预的管理办法，政府的主要职责是反对垄断，维护公平竞争的原则。