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一、破产整顿制度：现代破产法意义上的又一次革命
破产整顿制度，是指企业因财务困难不能清偿到期债务或债务总额超过资产总额，因而出现破产原因或有破产原因出现的危险时，由利害关系人申请，经法院裁定，对其实行强制治理，使其得以维持和复兴的一种法律制度。[1]这一制度在英美法国家一般被称作公司重整制度(Corporate eorganization;Arrangement and restruction)；而在日本，因为整顿制度由公司整理制度和公司更生制度组成，整顿制度又被称为公司整理制度或公司更生制度，通常称为公司更生制度。
作为现代破产法的最新组成部分，破产整顿制度是现代商法鉴于大企业在社会经济生活中日益重要的地位与作用，为克服破产和解制度的消极之处而发展起来的一种新型的、更为有效的破产预防制度。它源于1867年的英国铁路公司法。当时，随着资本主义商品经济的发展，大的股份公司纷纷成立，这些公司在国家经济生活中举足轻重，其一旦破产势必会造成社会经济生活的混乱，带来职工失业、社会动荡等一系列社会问题。作为破产预防制度的和解制度，着眼于债权人的谅解与让步，不涉及对债务人内部事务的具体调整；和解协议能否达成，往往取决于债权人，债务人自身缺乏主动性，法院也只是消极的参与；并且，和解制度没有对享有优先受偿权的破产债权予以限制，这一部分债权往往能够得到无条件的全部满足，使得债务人企业在清偿完这一部分债务后很难恢复正常的经营能力来进行正常的经营活动，和解协议很难执行；所有这些，决定了和解只是一种消极维持债务人人格的措施，它在破产预防方面能够起到的作用是极其有限的。于是整顿制度应运而生。毫无疑问，整顿制度产生的直接动因，就是为了克服破产和解制度的诸多缺陷，使得对债务人程序救济，不仅可以恢复其清偿能力，而且更可以恢复其生产方式、经营能力，从而在根本上解决债务人所面临的经济困境，使破产预防的程序目的落到实处。[2]整顿制度在兼顾债权人利益的同时，更注重企业的继续与更生，更关注债务人的复苏机会和社会公共利益的保护，以全新的视角实现着现代破产法的宗旨。[3]可以说，破产和解制度的确立完成了传统破产法的第一次革命，而破产整顿制度的产生则是对传统破产法的又一次革命。
二、外国法律中的破产整顿制度
破产整顿制度最早产生于英国，继而在世界各地普遍发展，被广为采用。目前世界各地关于破产整顿制度的立法体例大致有三种：第一种是在统一的破产法中辟专门章节规定破产整顿制度，美国即采此种模式。美国联邦破产法的第11章至第13章所规定的均是破产整顿制度。第二种是专门制定单行的破产整顿法并使之与破产法相配套，典型国家是日本。日本于昭和27年（1952年）仿美国联邦破产法有关重整之规定，制定了《会社更生法》，计11章295条，是迄今为止最为详尽的有关公司重整的法律文件。第三种是将破产整顿制度规定于公司法等部门法中，使之成为该部门法的组成部分。以我国台湾地区为例，台湾地区于1996年颁布了公司法修正案，在公司法第五章第十节增订了公司重整制度，从而确立了台湾地区公司法中的重整制度。
综览各国（地区）的破产整顿法律制度，我们不难发现，对于破产整顿，各国（地区）有着这么一些共同规定：
1.对于财务困难，不能清偿到期债务而出现破产原因或有破产原因出现危险的企业适用破产整顿制度，其目的在于企业经营的维持和未来事业的发展，以使有破产危险的企业尽快经济复苏，进而清偿债务以保护债权人的利益，同时又兼顾债务人的利益与社会公共利益，从而维护社会经济秩序的稳定。美国联邦破产法就规定，企业整顿的目标在于通过“重新构筑企业和财经”，便其“继续营运”，为其雇员“提供工作机会”，偿还其债务，并为其股东再创收益。[4]日本的《会社更生法》第1条也明文规定：“本法的目的是，对于处于困境而又有再建希望的股份公司，一面调整其债权人、股东及其他利害关系人的利害关系，一面谋求其事业的保持、更生。”
2.破产整顿主要适用于股份公司和大型的有限责任公司，所以整顿制度通常被称为公司重整制度或公司更生制度。但也有例外。美国联邦破产法第103条第3项、第106条第3项规定：公司、合伙以及非受托营运之事业，均可申请重整。
3.可以提起公司破产整顿的法定事由主要有二：一是公司因财务困难、不能清偿到期债务而出现破产原因，二是公司将来可能会出现破产原因，即公司存在破产原因出现的危险。例如，美国联邦破产法第126条规定，债务已届清偿期但无法清偿或债务超过为申请重整的原因；日本《会社更生法》第30条之1规定，“事业的继续发生显著障碍，而不能偿还偿还期的债务时”以及“公司有可能发生成为破产原因的事实时”，可以申请公司重整；台湾公司法第282条亦规定，公司因财务困难、暂停营业或有停业之虞时，可以申请重整。在这些国家或地区，破产整顿的原因比破产原因有所扩大，只要公司“有陷入支付不能或资不抵债之虞”，即具备了破产整顿的实质要件，相应的法律后果是整顿即可以存在于破产程序中也可以出现于破产程序外，而且即使出现了破产原因，也还可以进行破产程序外的整顿。
4.破产整顿实行当事人申请主义。有权申请公司破产整顿的申请人主要包括：(1)公司或董事会；(2)股东；(3)债权人。如，日本《会社更生法》第30条规定：“①…公司得向法院提出更生手续开始的申诉…；②…有相当于资本的十分之一以上的债权的债权人或有相当于已发行股票总数的十分之一以上的股票的股东，仍可提出申诉。”台湾地区公司法第282条规定：董事会、“相当于公司已发行股份总数金额百分之十以上公司债权人”、“继续6个月以上持有已发行股份总数百分之十以上股份之股东”，可以申请公司重整。
5.公司进入破产整顿以后，公司原有的机关，如股东大会、董事会、监事会等，均停止行使职权，由法院选任或依法组织重整管理人管理公司并负责重整事务。重整管理人包括：(1)重整人。重整人由法院选任，原则上以董事为重整人，主要负责制定并执行重整计划，行使公司的财产处分权和事业经营权。(2)重整监督人。重整监督人亦由法院选任，其职责是；监督重整人执行重整计划；召集关系人会议；申请法院解除有不当行为之重整人；对重整人所为的重要行为进行事前审查许可。(3)关系人会议。关系人会议由公司债权人与股东共同组成，其职责是：听取关于公司业务及财务状况的报告并就公司重整提出意见；审议及表决通过重整计划；决议其他有关重整的事项。
6.别除权的行使在重整程序中受到限制。担保债权人在重整程序中不享有别除权；重整裁定前成立的所有债权，无论是担保债权还是普通债权，一概称之为重整债权，都必须按重整计划、依重整程序受偿。在重整裁定后因重整事务以及维持公司正常经营所生之债务被称为重整债务；重整债务不依重整程序而行使，债权人可随时向公司要求清偿，并不受终止重整裁定的影响。至于重整裁定生效后股东，则失去原有地位，其原有权利受到重整程序的限制，股东成为重整公司的利害关系人。
7.国家税金的优先受偿地位有所减弱。日本《会社更生法》第119条和第122条规定，对于更生开始时尚未到期的有关税金视为重整债务，对于更生裁定后应缴纳的有关税金，可经有关部门同意和批准后，予以缓缴或减免。
8.法院在重整程序中自始至终起着积极的作用。这主要表现在：(1)重整程序的开始、完成与终止，由法院裁定；(2)重整计划须经法院认可；(3)重整债权、重整债务、及股东权均由法院最后认定；(4)第一次关系人会议由法院召集。
三、我国现行破产整顿制度的现状及其不足
我国1986年12月颁行的《企业破产法（试行）》在第四章对和解与整顿作了专章规定，总计6条，内容涉及整顿的申请与期限，和解协议的提出与生效，整顿的进行以及终结，等等。可以看出，我国破产法所规定的这一整顿制度具有以下一些特征：
1.破产整顿制度的适用范围仅限于全民所有制企业，非全民所有制企业不得申请破产整顿。
2.破产整顿专指破产程序中的整顿。与外国的公司重整制度不同，我国破产法通过整顿原因与破产原因的同一化，使整顿制度成为一项破产制度，继而使整顿只出现于破产程序之中，从而使破产程序外的整顿失去了存在的可能性。
3.破产整顿中的申请只能由被申请破产的企业的上级主管部门提出，整顿方案的制定和实施也要由企业的上级主管部门负责主持。
4.破产整顿以和解成立并生效为前提。在国外，整顿与和解是两项相互独立的破产预防制度，两者虽有联系却又自成一体，和解不一定导致整顿，整顿也不必经过和解。而在我国，由于实行“和解前置”的整顿制度，和解必须先提出整顿申请，整顿提出必然先经过和解。
5.职工代表大会的地位与作用在破产整顿程序中得到强化。整顿方案须经过职工代表大会讨论通过；整顿情况应向职工代表大会报告并听取意见。
6.破产整顿受债权人会议和人民法院的双重监督。为了维护债权人的利益，保证整顿符合法定程序，破产法明文规定，企业整顿期间，企业的上级主管部门应当定期向债权人会议和人民法院报告整顿情况。
然而，必须指出的是，尽管我国破产法中所规定的破产整顿制度是在借鉴外国立法关于和解、整顿制度的一些经验的基础上，结合当时的实际情况制定的，它标志着我国对国有企业的行政整顿已开始被纳入法制轨道；但是，近十年的破产实践还是表明，这一破产整顿制度有其明显的不足之外。具体地表现在这么一些方面：
1.破产整顿制度的适用范围过窄。我国破产法中所规定的整顿只适用于全民所有制企业，而现代市场竞争是平等竞争，平等竞争要求建立一个平等的法律机制，即要求市场主体法律地位平等、竞争机会均等。[5]那么，既然全民所有制企业可以申请破产整顿，与之法律地位平等的非全民所有制的企业法人在出现整顿事由时，理当可以提出整顿申请。
2.排除了破产原因之外的整顿原因，整顿只限于破产程序中的整顿。整顿被限定于破产程序之中，缺少一种在破产公告前的预警系统，实际上使整顿成为破产公告后的一种被动补救措施，不利于企业的更生发展。[6]大量的、已有“出现破产原因之虞”的企业，不能适用整顿制度，既不利于债权人权益的维护和企业的稳定与发展，也使整顿制度的破产预防功能大打折扣。[7]
3.整顿制度与和解制度交织在一起，否定了整顿制度与和解制度各自独立存在的价值。由于破产法中所规定的整顿与和解是相互依存的，整顿制度与和解制度，尤其是和解制度的破产预防功能未能真正发挥出来。
4.人为地拓宽了企业上级主管部门的权能范围而忽视了企业自主决定经营事务的权利能力和行为能力。把整顿申请权赋予企业的上级主管部门而否定债权人的整顿申请权，又规定企业的整顿由其上级主管部门负责主持，这一方面是剥夺了企业的自主经营权，于企业发挥自身主观能动性恢复经济不利，另一方面又剥夺了债权人的整顿申请权，于保护债权人利益不利，与国际惯例也不相一致。
5.整个破产整顿尚未形成一套完整的规范体系制度。现有的破产整顿制度仅对整顿的申请与期限，整顿方案的提出，整顿的进行与终结等内容作了粗略的规定，而且这些规定也有欠全面、精确；对整顿申请的原因与条件、重整债权债务、法院的职权等内容也根本未有提及；整顿管理机制与整顿监督机制还未真正建立起来。
四、对我国破产整顿制度的完善
随着经济体制改革的深入发展，建立现代企业制度已成为时代的要求。破产整顿制度作为现代企业制度的有机组成部分，它的建立与健全自然也刻不容缓。由于过去受计划经济体制的影响以及立法水平的限制，我国现有的破产整顿制度存在着诸多不完备之处，急待完善。下面，笔者将就此谈谈笔者的一些粗浅看法。
1.将和解制度从整顿制度中分离出来，使和解制度与整顿制度成为相互关联又各自独立的破产预防制度；两者相互配合，共同构成完整的破产预防体系。
2.扩大整顿制度的适用范围，不以所有制形式的不同来确定整顿制度的适用于否。不仅全民所有制企业具备整顿原因可以申请整顿，非全民所有制的企业法人，只要其出现与全民所有制企业一样的法定整顿事由、具有与全民所有制企业一样的法定整顿原因，也可以申请破产整顿。
3.拓宽现行立法对整顿原因的限制。我们不妨借鉴外国经验，改变现行法中整顿原因与破产原因的同一化现状，规定企业法人只要不能清偿到期债务、出现破产原因或有破产原因出现的危险时，就可以对之适用整顿制度，将整顿程序提前到破产程序开始前的适当阶段加以运用，使整顿不仅包括具有破产原因的整顿，而且包括未达破产界限、不具破产原因的整顿。
4.拓宽整顿申请人的范围。现行立法规定，只有债务人企业的上级主管部门才可以申请对企业进行破产整顿，这于债务人企业利益不符，于债权人利益不符，与国际惯例也不符。既然整顿制度是一项破产预防制度，那么，债务人企业与债权人自当都有权申请整顿。唯有如此，债务人在运用整顿制度避免破产时才具有主动性，债权人也才可能通过申请对债务人企业整顿来维护自己的合法权益。当然，债权人所享有的整顿申请权应当受到一定的限制。我们大可借鉴国外有关的立法经验，对债权人的申请资格予以一定限制。如，美国联邦破产法第126条规定，债权人必须在3人以上且其债权总额达到5000美元以上，才享有重整申请权。
5.借鉴国外立法关于重整管理人的经验，引入整顿管理机构的概念。为了加强对企业整顿事务的管理与监督，不妨设立整顿管理机构。整顿管理机构包括：(1)整顿机构。整顿机构组成人员由法院选任，负责拟定并执行整顿方案，处理整顿日常事务。(2)整顿监督机构。整顿监督机构一般由法院选任具有专门经营知识的人及金融机关有关人员组成，负责监督整顿机构的整顿活动和整顿方案的执行，召集关系人会议，并对整顿机构的重要行为进行事前审查许可。(3)关系人会议。关系人会议由债权人和债务人企业的投资者组成，其职责是：听取关于企业业务与财务状况的报告及对企业整顿提出意见，审议及表决通过整顿方案，决议其他重要事项。
6.限制有优先受偿权的债权人的别除权的行使。可以规定在整顿生效前所成立的所有债权包括担保债权，都必须依循整顿程序、按整顿方案受偿；整顿过程中新增加的债务，债权人可不经整顿程序行使债权，他可以随时向债务人企业要求清偿，并不受整顿终结的影响。
7.重视法院在整顿程序中的地位与作用。在这方面，我们可以参照美国、日本等国的规定，联系我国司法实践，规定：整顿程序的开始、完成与终结，由法院裁定；对债务人企业财产的保全措施，由法院采取；债权的性质与数额须由法院最后认定；第一次关系人会议由法院召集；整顿方案须由法院最后认可；整顿方案的执行受法院监督；等等。
注释：
[1]杨辉：《公司重整制度评述》，《河北法学》，1995年第5期。
[2]汤维建：《优胜劣汰的法律机制——破产法要义》，贵州人民出版社，第105页。
[3]朱焕强：《企业重整制度的理论透视》，《现代法学》，1996年第一期。
[4]参见《1979年第95届美国国会第一次会议众议院报告》第595号，第220页。
[5]毕颖：《论设立公司重整制度》，《河北法学》，1995年第一期。
[6]王开国：《关于加强国有资产管理工作的几点意见》，《国有资产管理》，1995年第2期。
[7]顾培东：《破产法教程》，法律出版社，第126页。