市场准入条件下国民待遇原则的理解与应用，本文主要内容关键词为：条件下论文,市场准入论文,国民论文,待遇论文,原则论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F74
文献标识码：A
文章编号：1001-9952(2001)03-0050-08
1999年11月15日，中美两国就中国加入世界贸易组织（以下简称‘世贸组织’）达成了双边协议，使我国在加入世贸组织问题上迈出了关键的一步。可以说，我国对世贸组织的注意力，已开始转向加入之后如何才能维护国家利益、确保国家经济安全这一问题。世贸组织其实是一个庞大的国际规则体系，加入世贸组织也就意味着接受这种规则的约束。因此，如何准确地理解这一规则体系中的各种概念的含义，了解成员国对这些概念的运用情况、把握某些重要概念的变化及其背景，对于我国能否有效地维护本国利益是至关重要的。在本文中，笔者将主要围绕国民待遇原则这一重大问题进行探讨。
一、国民待遇原则的积极意义
1.国民待遇原则的精髓
最惠国待遇和国民待遇是关贸总协定的核心原则，也同样是世贸组织最主要的原则。相对而言，最惠国待遇原则较易于理解与操作，而国民待遇原则无论在理解上还是操作上，都不是易事。然而，对国民待遇原则的准确理解与熟练运用，对于维护一国的经济利益具有极为重大的意义。因此，真正弄清国民待遇原则的精髓就显得十分重要。
简单地说，最惠国待遇原则要求一国给予A国的企业与产品的待遇，也必须同样地给予B国，即实现“外外平等”。对比之下，国民待遇原则要求一国给予本国产品或企业的待遇，也须同样适用于本国境内的外国企业与产品，即实现“内外平等”。
国民待遇在1883年成立的关于保护工业产权的《巴黎公约》中被列为该条约的首要原则，国民待遇由此成为国际公认的准则。《巴称公约》之所以推崇国民待遇原则，在于协调当时各国宽严不一的专利制度。由于国民待遇的非歧视原则既有利于排除歧视外国的现象，也允许各国在不歧视外国的基础上保留与别国的不同之处，因而可以较好地处理不歧视外国与照顾国情的关系。换言之，国民待遇原则是一种在尊重各国国情前提下实现非歧视的原则，它为各国在复杂的国际经济关系中进行和平共处提供了一个基本理念。
国民待遇概念的实质可以通过以下两个关系来理解。
第一，国民待遇原则与相互主义(Reciprocity)的关系。国民待遇是向外国的企业、产品、人提供与本国的企业、产品、人完全相同的待遇。同样，只要A国政府对本国的企业、产品、人等没有提供某项待遇，那么即使B国政府向A国的企业、产品、人提供了这项待遇，也不产生A国政府向B国提供该项待遇的义务。因此，国民待遇提倡的是“机会的平等”，而不是“结果的平等”。
相互主义则要求“结果的平等”。从关贸总协定导言中的"recipr-ocal and mutually advantageous"一语看，总协定确实存在着类似于相互主义的概念，这与关贸总协定的对象主要是工业制品有关。关贸总协定的出发点是通过降低易于关税化的工业制品的关税来促进自由贸易，而相互主义的手法较能促进关税的减让谈判，这就是关贸总协定中的相互主义的概念，它并非是那种僵硬的相互主义，而更接近一种互惠、互让的精神。
第二，国民待遇原则与“自由化”的关系。关贸总协定的宗旨是促进贸易自由化，但在原来的关贸总协定中，并未出现过“自由化”一词，理由很简单。因为在关贸总协定的框架下，一国是否推行贸易自由化，衡量的标准即是国民待遇原则。就是说，只要一国将赋予本国的企业、产品、人的待遇非歧视性地赋予外国的企业、产品、人，即被认为遵守了自由贸易原则、实施了“自由化”政策。在原来的关贸总协定中，国民待遇原则与“自由化”即是同义词，所以没有必要特意再加进该词。
2.日本对国民待遇原则的运用
如果说国民待遇原则可以用来维护国家利益，那么在具体问题上它是如何操作的呢？由于国民待遇原则的运用主体是各国政府，为了保持政策的效力，即便有什么好经验也只能秘而不宣，因此要从别国找到“证据确凿”的好经验是困难的。尽管如此，我们依然可以通过日本的几个案例来获得一些启发。
可转让定期存单（简称'CD'）是银行吸收社会资金的一种方法，1961年以美国花旗银行发行大额面CD为契机而开始广泛流行。20世纪60年代正值日本的银行向海外发展的重要时期，这些日本的银行也想通过在海外发行CD来增强竞争力。1972年起，兴业银行等日本大银行的海外分行，纷纷开始在英国、美国发行CD。但在同一时期，日本政府禁止在本国发行CD，因此当时无论是本国银行还是外国银行都不能在日本发行CD。
外国银行不能在日本发行CD使美国深感不满。1977年，在日本的一个由日、美、英3方参加的金融问题意见交换会上，美方发问：“日本的兴业银行可以在美国发行CD，而美国的银行却不能在日本发行。岂有如此不公之理！”对此，日方的伊东光晴教授（注：伊东光晴（1927年～），国际著名的经济学家，日本京都大学名誉教授。伊东教授曾直接参与了许多战后日本经济政策的制定过程，在本文例子中时任千叶大学教授、大藏省咨询机构“金融问题研究会”座长（会长）。）反问道：“日本是否违反了国际经济的规则？战后国际经济的规则是国民待遇原则。”美方说：“的确如此。”伊东教授又问：“既然如此，因为日本政府目前并未允许本国银行发行CD，所以也不允许美国银行在日本发行。我们没有进行内外有别的歧视，因此并不违反关贸总协定的原则。”美方承认：“没有违反。”伊东教授申明：“美国政府准许美国银行在国内发行CD，所以日本的银行当然也同样可以在美国发行CD，这完全符合战后世界的经济的规则。”（注：伊东光晴：《21世纪的世界与日本》，岩波书店，1995年第143-144页。）
美国的抗议由此碰壁。要说明的是，日本政府当时不准许在本国发行CD，主要是为了照顾证券业的利益，而非阻止外国银行染指日本的CD发行业务。（注：CD的特点是大额面、高利率、未到期亦可向第三者转让。对银行来说，发行CD可在短期内吸收大量存款；对购买者（主要是地方公共团体和企业）来说，与在证券市场的资金运用相比，对CD的投资要更安全、利率更高、更灵活（可随时兑换现款）。如果准许银行发行CD，原来流向证券市场的大量资金会涌向银行，从而对证券业造成打击。顺便说明，随着日本国内的银行业要求发行CD的呼声不断高涨，日本政府于1978年5月起准许国内外银行在日本发行CD。日本有些文献将美国的压力列为日本态度变化的主要原因，但据笔者向当事者调查，两者之间基本没有关联。）但是，日本的做法所产生的效果、及其在反击美方要求时的论据令人回味。笔者认为，该案例提供的最重要的结论是：当本国在某个领域的竞争力尚弱时，一国若想阻止或减弱外国企业的境内活动，首先就要禁止或减少本国企业在该领域的活动。
但是，在国民待遇原则的运用上，日本也有反面的教训。1984年的日本信托市场的开放便是一例。由于日本的金融制度历来深受英国的商业银行主义（注：商业银行主义亦称分业银行主义，即指商业银行只经营短期金融、长期金融由各种长期金融机关经营的长短金融分离原则。该原则形成并盛行于18世纪后的英国。）的影响，并为了向支柱产业提供长期低息贷款，长期以来对银行业务和信托业务实施了极为严格的分离。日本规定，除了战后批准的7家专业的信托银行外，包括外国银行在内的普通银行均不准在本国经营信托业务。而在美国，虽然出于对30年代金融危机的反省，它也要求将银行账户与信托账户进行严格分离，但对银行兼营信托业务本身并不禁止。这样，自然出现了日本的银行可在美国开展信托业务而美国的银行却不能在日本开展的情况。
1984年5月，日本政府突然决定向外国银行开放信托市场。1985年，美国摩根银行等9家外国银行获准在日本经营信托业务。日本政府解释说，此次对外开放信托是为了“贯彻国民待遇原则”。对此，通商法专家、日本东京大学法学部教授石黑一宪认为，在日本的一般银行不能经营信托业务的情况下，以实施国民待遇为由向外国银行开放信托业务，显然超越了国民待遇原来的范畴。
由于日本已准许国内的7家信托银行经营信托业务，从国民待遇原则看，要完全禁止外国的金融机构插足该业务也许有困难，问题是，日本的是不能经营一般银行业务的纯粹的信托银行，而外国的则是像摩根银行那样的普通银行。因此，在本国的普通银行不能经营信托业务的情况下向外国的普通银行开放该业务，从国民待遇的角度看有很大疑问。佐佐波杨子教授等认为，上述信托业务开放的决定，与其说是基于国民待遇的内外非歧视原则，不如说是对美国的相互主义压力的让步。
3.我国应如何运用国民待遇原则
参考日本的经验，笔者认为，在如何利用国民待遇原则来保护国家利益问题上，我国可对下列几种方法重点地加以研究与落实。
第一，对国内的行业、企业的业务经营范围进行严格的、明确的限制，尽量限定兼营范围（尤其对制造业、金融业、通信业、流通业等之间的跨产业、跨行业的兼营必须严加控制）。这样可以有效地防止外商利用其强大的资金、技术力量“以点及面”地抢占我国市场。
第二，在形势明朗之前，尽可能地保留审批制，少采用登记制。这样既可在数量控制上留下余地，亦可按自己的条件来筛选内资、外资企业，有利于在实施国内产业政策上保持主动权。
第三，当外国企业以国民待遇为由向我国要求某种“敏感”的待遇时，则不应急于提供这种待遇，而首先可考虑撤消或更改对本国企业原先提供的待遇，如由登记制改为审批制等，这样即使不能完全阻止外国企业参与，至少也可在数量上进行控制。
因为上述措施的限制对象同时包括本国企业，所以从国民待遇的角度看应是无懈可击。只要具体规定透明度高，严格做到内外非歧视，外国政府、企业将难以对我国施加有效压力，下面试以中国的实例作一分析。
向外国企业赋予外贸经营权，一直是我国加入世贸组织谈判的一个焦点。在1997年3月的世贸组织中国工作组第三次会议上，中国就开放外贸经营权提出的方案被各国接受。中国方提案有3个要点：(1)承认每个中国企业有进出口的权利；(2)对进出口权与国内分销权进行分离；(3)不明确是否采用“外贸权登记制”。
从(1)看，既然我国承认每个中国企业拥有进出口权，那么按国民待遇原则办，也必须对任何外资企业赋予进出口权。(2)的意图，是为了防止外商利用进出口权对我国零售业进行渗透，该点被各国接受，应说是中方的一个得分。就(3)而言，不提“登记制”的用意在于留下一些灵活余地，这与1994年我国曾对“登记制”作出的承诺相比要稳妥得多。
总之，上述诸点中(1)是我国作出的承诺；(2)、(3)则是对这一承诺的界定，以减少该承诺可能带来的不利因素。因此就中方而言，可说是有得有失。不过笔者认为，鉴于我国承认了每个中国企业拥有进出口权，“登记制”是否明文化对外国企业等来说可能已无紧要，它们可以用国民待遇原则来向中国政府要求这种权利。倘若中方将(1)的提法改为“向每个具备条件的中国企业赋予进出口权”，并对应具备的“条件”作具体说明，似可更灵活地应付各种局面。
再看银行业的开放与利率的例子。
对外国银行来说，在打入一国市场时通常会采取这样两种战术：一是优惠利率，二是在该国大量开设分行，两者相较，前者的成本要大大低于后者，因此利用比当地银行更为优惠的利率是外国银行开拓市场的主要手段。由于外国大银行的效率远高于我国银行，只需较小的存贷利率差即足以赢利。因此，外国银行的存款利率即使高于国内银行也仍具有竞争力。当外国银行与国内银行进行竞争时，必定会以高于国内银行的存款利率与低于国内银行的贷款利率来争夺客户。那么，我国怎样才能打赢这种“利率战”呢？如用内外有别的歧视外资政策来保持内资银行的优势，很有可能被人指责为违反国民待遇原则而处于被动状态。此处不妨再看一下日本的例子。
日本为了防止银行间的过度竞争造成信用制度的混乱，曾长期对银行利率进行严格管理，使银行之间的利率保持相同水平。在这种利率一刀切的金融政策下，外国银行就很难使用利率战术与日本的银行竞争。当然，日本的这种金融政策因为不存在内外歧视问题，所以从国民待遇原则看无可非议。战后，在日本银行业的竞争力相对较弱的时期里，美国银行无法利用优势来打开其金融市场，原因之一就是受阻于日本的利率一刀切政策。笔者认为，我国也应借鉴日本的经验，在今后相当长的时间里，对银行利率实行一刀切的政策，如上所述，这一做法完全符合国民待遇原则，应该可以有效地遏制外资银行的利率武器。虽然这样也许会引起国内银行之间的某些矛盾，但在大敌当前的情况下，这些矛盾造成的损失是轻微的，可以忽略不计。
令笔者不安的是，对于外资银行的利率攻势可能会带来的严重后果，尚未引起我国有关部门的足够重视。有消息报道，中国人民银行将允许国内商业银行以更灵活的方式制定利率，以加快金融业的市场化进程。一旦如此，本来体力就弱的我国金融业将完全暴露于外资银行的强大火力面前，后果令人担忧。有人乐观地认为，中国可以通过某些行政手段来弥补国内银行的不足。这种想法不仅和“市场经济”的思路相矛盾，也会因违背国民待遇原则而自食不良的后果。
二、“市场准入”与美国的战略意图
1.机会的平等与结果的平等
就本质而言，国民待遇原则是一种机会平等主义，而并非是主张结果平等的相互主义。但是，始于1986年的乌拉圭回合使情况发生了重大变化。首先，“市场准入”与最惠国待遇、国民待遇一起被列为了世贸组织协定的“三大原则”。“市场准入”实质上是相互主义的代名词，由于该概念被推崇为“原则”，不仅使原来关贸总协定中的相互主义的含义发生了质的变化，也使世贸组织协定带上了强烈的结果主义色彩。其次，农业和服务业被弄进了关贸总协定和世贸组织的框架。这一变化为美国提供了这样的可能：可以更加冠冕堂皇地利用政治力量来强化本国企业的竞争力、更轻易地使本国的优势产业打入海外市场，不言而喻，美国是导演了这一变化的主谋。
由于美国的服务业成熟较早，因而其国内的服务业市场较为开放，自由化程度也较高。美国认为，如果各国的服务业市场不达到美国的自由化程度，那么不仅其服务业难以打入海外市场，其国内市场还会被人“白搭车”。美国感到，国民待遇原则已成为一些国家抵制其自由化压力的挡箭牌，有必要用相互主义来代替国民待遇原则。前面介绍的美国有关CD发行问题的摩擦，即很好地反映了美国的这一思维。
美国的这种相互主义其实有两层意思。第一层是：既然外国企业在美国享受了美国企业所享受的待遇，则外国政府也必须在本国向美国企业提供相同待遇。然而如前所述，国民待遇原则要求的是在内外非歧视前提下的机会平等，而非一对一的交换。第二层是：如果美国企业在某国享受的待遇并不能保证其获利，那么这种待遇就是“不公正待遇”。就是说，对方不仅要向美国企业提供“待遇”，更要保证美国企业在这种待遇下能够获得“实际利益”。这种相互主义的本质是主张“结果的平等”的结果主义。这种结果主义是对美国推崇的“机会平等”、“自由贸易”的意识形态的根本否定。
2.“市场准入”的险恶用心
目前，“市场准入”正越来越多地出现在贸易谈判桌上和各种国际协定中。然而问题是，“市场准入”一词的概念极不明确，以至国际上的许多通商问题专家都无法弄清其准确定义。石黑一宪指出，“市场准入”同当年的“非关税壁垒”一样，是个非常巧妙的战略用语。“……什么都成了非关税壁垒，因为没有概念的界定，以至出现了概念范围无限扩大的现象（注：石黑一宪，《乌拉圭回合之后的课题》，社团法人日本调查结合研究所资料，1994年第34页。）”。与相互主义的露骨的“以牙还牙”的语感相比，“市场准入”不那么咄咄逼人，使人感到似乎有一种“排除市场参与障碍、鼓励竞争”的语义。于是，在这面“市场原理”的大旗面前，一切抵抗都会显得不合时宜，一切异议都会令人自惭形秽。
尽管“市场准入”的词义暖昧，但其创造者的战略意图是明确的，就是突破对方的国民待遇原则的防线。这一倾向在服务贸易领域中表现得尤为明显，甚至可以说，“市场准入”一词主要就是为了配合美国的服务贸易战略而出笼的。众所周知，与制造业相比，服务产业不仅与一国的文化背景、传统习惯关系密切，而且出于公共性、安全性和卫生健康等原因，一般存在较多的政府限制。因此往往会有这样的情形：在服务部门，即使外国企业享有国民待遇，也较难同本地企业竞争。
“市场准入”正是考虑到了这种局面而被精心创作出来的。它的用意在于，即使一国实施了国民待遇，但只要外国的企业“在结果上”未能打入该国市场，或业绩不理想，均能以“市场封闭”为由而逼迫该国实施歧视本国、优待外国的“内外倒歧视”。
著名的美日移动电话摩擦案，即是对美国的“市场准入”战略的极好注解。
1987年4月，摩特罗拉公司获准以合资形式进入日本移动电话市场。尽管当时移动电话在国际上属于非开放性部门，而且摩特罗拉的移动电话的制式与日本NTT的不同，但摩特罗拉公司仍利用美国政府的压力达到了目的。然而在进入日本市场后，摩特罗拉公司由于业绩长期低迷，旋又以日本的“市场准入”的环境不佳为由，逼迫日本接受可帮助其提高竞争力的“硬性指标”。1994年3月，日本再次向美国政府屈服，不仅同意了摩特罗拉的增设移动电话基站等要求，而且还向摩特罗拉的合资伙伴的日本移动电话公司提供了财政援助（注：详情可参阅拙文《从乌拉圭回合服务贸易谈判看美国的战略意见》《世界经济文汇》1995年第5期。）。
可见美国所主张的“市场准入”的两大特点。第一，只要打着“市场准入”的旗号，即可无视各国的不同国情，随意侵犯一国的主权。第二，为其将基于结果主义的“数值目标”强加于对方创造条件。一言以蔽之，“市场准入”的本质就是为了架空原来的国民待遇原则，为本国企业打入对方市场鸣锣开道。
3.国民待遇原则还有效吗？
综上所述，只要细心分析关贸总协定与世贸组织协定的诸原则的演变及其背景，美国利用“市场准入”的概念来抵消国民待遇原则的用心便昭然若揭。那么，国民待遇原则究竟还能否抵挡美国的“市场准入”攻势呢？在新形势下，要使国民待遇原则继续保持效力，笔者认为首先要做到以下三点。
第一，弄清国民待遇的真正含义。自1986年我国申请“复关”以来，如何实施国民待遇成为国内各界的重点话题。或许是国民待遇一词的特有语感易使人联想到是一种优惠待遇，因此往往可以看到这样的议论：(1)为了吸引外资，应尽快地向外商全面赋予国民待遇；(2)为了保护民族产业，应取消对外资的“超国民待遇”。
笔者以为，上述论点是错误的。就(1)而言，如前文所述，国民待遇在本质上仅仅是一种非歧视性待遇，而非许多人所说的优惠待遇。既然是非歧视性待遇，从原理上讲我国必须向各国提供这种待遇，不存在什么“应该不应该”的问题。就(2)而言，国人通常所指的“超国民待遇”，实质上是一种“自愿性”优惠待遇。其或予或舍，由一国政府视需要而定，与国民待遇的概念并不直接发生关系（注：一些国家为了吸引外国投资而自愿给予外国投资者的待遇，即使要优于给予本国企业的，也不能称为“超国民待遇”。只有在外国压力下的“非自愿”的优惠待遇，才能被称为是“超国民待遇”，本文中日本对外国普通银行开放信托市场即属此类。而我国对外资的优惠政策，从现阶段看都是出于“自愿”（是否明智则另当别论），因而也谈不上什么“超国民待遇”。）。既然如此，也就不存在“超越”的前提。“超国民待遇”的说法似是而非，应该得到纠正。
第二，精心研究各国案例。当然，在目前毫无准备的情况下，如果我国向外资企业、外国产品、外国人彻底贯彻国民待遇原则，难免会使我国的很多重要产业遭受重大打击。要防止出现这种局面，就需要有关部门精心准备对策。
笔者认为可用三种手段来避免或减轻压力：(1)事先对本国企业作一些虚虚实实的限制，留下利用国民待遇原则的余地，使对外资企业、外国产品的限制成为“符合国际规则”的行为。(2)在事先未能留下国民待遇原则的“操作余地”的行业，如发现有必要对外资作一定的限制，则可对内资企业与外资企业无区别地追加一些限制性规定。(3)精心研究各国案例，做到心中有数。
前文中，笔者已对(1)与(2)作过阐述，现仅就(3)作一简述。
尽管发达国家喜欢用国民待遇等概念来要求对方开放市场，但这些国家本身也存在着许多违反国民待遇原则或其它国际规则的现象。我们如果有目的地收集、研究这方面的案例，既可以坚定保护民族产业的信心，也可以有效地反击外国的压力。比如，美国政府在开放市场问题上对我国锱铢必较、毫不手软，但对中国企业收购公开出售的美国企业，会随便以国家安全为由而加以拒绝。显然，这种做法违反了国民待遇原则和最惠国待遇原则。“国家安全”是一个灵活的概念，我们在有必要时亦可理直气壮地加以利用。再如，日本等一些西方国家在我国对美国的要求作出让步后，往往利用最惠国待遇原则也向我国提出类似要求。然而在实际上，这些国家的“对外开放”的对象有时也仅仅只限于美国，前面所举的美日移动电话摩擦中的日本的对美让步即是如此。掌握了这些情况，我们即能应付自如。
第三，原则问题决不让步。可以预料，当我国以国民待遇原则来维护国家利益时，美国或其他发达国家必然会搬出“市场准入”的概念来进行牵制。但这无足为惧。“市场准入”一词尽管已成为世贸组织协定的“原则”，但如前所述，其定义是该词的创作者也难以说清的。准确地说，“市场准入”概念只有在霸权主义的配合下才能发挥威力，日本在信托市场开放、移动电话等重大问题上对美国的让步已充分显示了这一点。但是，日本的让步绝不说明国民待遇原则已无力抵挡违反国际准则的外来压力，而只是日本的亲美政治的必然代价，应该说，政治上完全独立自主的中国有很强的抵制“市场准入”压力的能力。只要态度坚定，用国民待遇这个国际准则是可以击退打着“市场准入”幌子的自由化压力的。
要强调的是，作为最有力量的发展中国家，中国的一举一动对世界经济秩序的走向会带来深远的影响。伊东光晴教授曾指出，“在通信自由化问题上，如果中国尚不能站出来捍卫国家主权，那么还有哪个发展中国家有力量站出来呢？”（注：1997年12月，日本独协大学与中国复旦大学在日本草加市场共同举办了中日经济经研讨会。该段话引自伊东光晴教授在该研讨会上所作的基调报告。）如果中国不能有效地抵制那些冠冕堂皇的“自由化”压力，不仅将会严重损害本国的长远利益，也必然严重打击发展中国家的利益。而一旦广大发展中国家的抵抗被分化瓦解，中国也将陷入更为被动的局面。
三、结束语
世贸组织协定是一个国际规则的集大成，能否准确地理解和灵活地运用这些规则，关系到我国是否能有效地维护本国的经济利益这一重大问题。笔者认为，在世贸组织体系中，当前最能有效地为我国的民族产业提供保护的，是国民待遇的概念。
由于国民待遇原则的精髓是内外非歧视，所以既可被强者用来向弱者施压，亦可为弱者保护自己提供有力依据，关键要看当事国如何用战略眼光加以运用。笔者认为，只要准确地理解国民待遇原则的精神，充分借鉴国际经验，国民待遇原则应当在帮助中国抵制发达国家的超越国情的“自由化”压力方面起到非常重要的作用。
收稿日期：2000-09-19