我国治安管理学研究的回顾与反思，本文主要内容关键词为：管理学论文,治安论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D631.4 文献标识码：A 文章编号：1008—5246 （1999）03—0018—04
一、治安管理学的研究历程和现状
治安管理是国家的重要职能，历史悠久，但真正将其作为一门科学来研究，却是伴随着改革开放开始的。党的十一届三中全会之后，正规公安教育得以恢复，为了编写公安业务教材，对治安管理进行系统研究提上了日程。那时正式出版的第一本治安管理著作，是《治安管理工作》（1981年，群众出版社）。接着，1984年西南政法学院编印了《社会治安管理学》，首次将治安管理冠以“学”的名称，把对治安管理的研究提到科学的位置。
中国人民公安大学的成立和公安高等院校统编业务教材的启动，则把治安管理学的研究推向了一个新阶段。以《治安行政管理学总论》等9本专业教材的出版为标志，治安管理研究走上了全面、系统、 理论化的路程。
回首20年，治安管理理论研究及治安管理学学科建设取得了长足的进步。一是初步建立起治安管理学学科体系；二是治安管理专业中等和高等（专科、本科）教育得到较大发展，并开始了硕士研究生教育；三是形成了一支较稳定的、覆盖全国范围的、数量十分可观的治安管理教学科研队伍；四是以公安大学为代表，开展了有关国际交流，召开相关领域的国际学术研讨会，派遣和接收留学、进修生及访问学者；五是诞生了一批学术研究成果，在一些专门业务领域填补了空白或者在国内居于领先水平，例如，迄今有涉及治安管理学主要方面的著作四、五十本，有关专业教材涵盖本科、专科、中专、自学考试、岗位培训、在职进修和警衔晋升等，已形成不同层次、不同规格系列。另外，有一些专题被列为国家级或省部级科研课题，学术成果质量较高，如禁娼、禁毒、沿海沿边地区治安问题、治安灾害事故、治安状况评价与治安效益、治安基层组织建设与治安控制机制、治安案件、治安事件、巡警勤务、社区警务、治安史等等，不仅在理论上有建树和突破，而且对治安管理实践也起着积极的指导作用。所有这些，都为治安管理学的发展奠定了良好的基础。
二、治安管理学主要理论问题述评
（一）关于治安管理学学科自身的几个问题
1.关于学科名称。如前所述，1984年6月， 西南政法学院编印了《社会治安管理学》；1987年1月，公安部统编教材出版， 名为《治安行政管理学总论》；1992年6月， 中国政法大学出版专著《社会治安学》。与之相应，公安大学等公安（警察）院校原设治安管理专业；1998年，在国家教育部专业论证后公布的大学本科专业目录中，取消了治安管理专业，新设了治安学专业。诚然，教育专业设置与学科名称并非同一，也不必要一致，但这却使理论研究面临着这样一个无须回避的问题：这门研究社会治安的维护、管理和控制的学问，到底应冠以什么名称，是治安管理学、治安行政管理学还是治安学？显然，不同的名称蕴涵着其研究对象、研究范围以至学科属性等的差别。
2.关于治安管理学的定义和对象。多数著述认同《治安行政管理学总论》下的定义，即：治安管理学是关于治安管理主、客体矛盾运动规律的学说。对此定义，《新编治安行政管理学总论》作了进一步阐释：在公安主要学科中，刑事侦查学是研究发现、揭露、证实犯罪的科学；公安（警察）管理学是研究组织、协调公安机关和公安工作人、财、物、时间、信息等要素的科学；它们分别侧重研究并适应公安工作客体和主体的运行规律。而治安管理的对象（客体），是涉及社会治安秩序的人、地、物、事、时空和信息，要运用警察力量（治安管理主体）去组织、指挥、监督、控制和协调它们之间的关系及其与治安管理机关的关系，这两方面之间是彼此相互适应、矛盾运动、对立统一的关系和过程。治安管理主、客体的矛盾运动，推动着治安管理过程的发展和治安管理目标的实现。因此，“研究它们之间的矛盾运动规律并上升为理论，进而指导治安管理实践，就成为治安管理学的任务。”但是，也有观点认为：治安管理学是研究运用治安行政管理职能保障社会治安秩序、维护社会安全的管理科学。个别学者则主张：治安管理学是研究社会秩序及其管理与维护的科学。
至于治安管理学的研究对象，目前的表述五花八门。有的认为是治安管理实践或现实的治安管理；有的认为是治安管理主、客体矛盾运动规律；也有的认为是治安现象和治安管理规律；还有的认为是社会治安秩序及有效管理、维护社会治安秩序规律、特点、对策和方法；个别同志主张，治安管理学的研究对象是危害国家社会治安的行为及其存在和产生的特点与规律，以及公安机关管理社会治安的方针、政策、手段、方法和工作体系。
3.治安管理学的内容和分支学科。多数研究认为，治安管理学的内容包括：治安管理主体活动的基本理论，如治安管理的理论基础、职能任务、活动范围和活动原则等；治安管理客体活动的规律和特点；治安管理的法律、政策、手段和方法；治安管理的技术和技能；治安管理的历史发展和现实经验；治安管理学的学科体系及其与相关学科的关系。据此，治安管理学的分支学科可以分为基础学科和应用学科，基础学科包括治安管理学总论或治安管理学基础理论、治安思想史、治安制度史以及比较治安管理研究；应用学科又可分为专业管理、区域管理和应用技术，专业管理学科包括公共治安秩序管理、特种行业管理、危险违禁物品管理、治安案件查处、治安事件处置、治安事故对策、治安巡逻勤务、户口管理、道路交通管理、消防监督管理、出入境与外国人管理等，区域管理主要有城市治安管理、乡村治安管理、社区治安管理、内部治安管理、铁路治安管理、水上治安管理、边境治安管理等，治安管理应用技术学科包括道路交通管理技术、消防管理技术、安全预防技术以及计算机应用技术等。上述有些内容，如治安思想史、乡村治安管理、水上治安管理、比较治安管理研究，尚属空白；其他方面的研究也存在不系统、不深入、交叉、遗漏等问题。
（二）关于治安管理的概念和范围
1.关于治安的含义。研究治安管理概念，不能不涉及治安的含义。这个问题尚未达成共识。多数著述认为，治安有广义和狭义之分。广义治安指社会治安秩序，也有的认为指公安工作；狭义治安指治安管理。也有的学者认为，治安既是一个法律概念，又是一个政治概念。最新研究认为，现代治安的含义包括两个层面，一是指社会治安秩序，二是指治安工作，治安工作从不同角度又可以作不同分类，公安机关的治安行政执法活动即治安管理工作。
2.治安管理的概念。大部分学者认为，治安管理属于国家行政管理，是由公安（警察）机关代表国家实施执法行为，只是关于治安管理定义的具体表述有所不同。也有的观点认为，治安管理的含义不限于治安行政管理，专门社会组织如治保会、单位保卫处科、经济民警等的一些工作也应属于治安管理的范畴。关于治安管理的意义，较有代表性的有以下几种。《新编治安行政管理学总论》认为：“治安管理是国家警察机关为了维护社会治安秩序以保障社会生活的正常进行而依法从事的行政管理行为。”《治安行政管理学教程》认为：“治安行政管理是国家警察机关的治安部门为了维护社会秩序和公共安全，保护公民的合法权益，依照法律法规的规定，运用综合的手段，对影响治安秩序的多种因素加以认识和改造的活动。”《治安管理》认为：“治安管理就是国家为维护公共秩序的社会治安而依法组织行政管理工作。”
3.治安管理的业务范围。治安管理的业务范围包括哪些，在治安管理学界莫衷一是。80年代初，普遍认为治安管理业务范围包括公共治安秩序管理、特种行业管理、危险物品管理、道路交通管理、消防管理和户口管理；80年代末、90年代以来，随着公安机关业务机构的调整和工作内容的增多，消防、交通和户口管理等单独划分出来，成立专门机构管辖，一些学者随之主张治安管理业务范围不应再包括这些内容，而只限于公安机关各级“治安管理部门管辖的业务”。但是，这种观点值得商榷。不能因为组织机构的分设或合并，而改变业务工作的基本属性。治安管理的基本属性是警察行政管理，即公安机关维护治安秩序的行政执法活动。而规范治安秩序的法律的本质内容，是有关社会安定与公共安全的权利义务。消防、交通、户口管理以及出入境管理的基本方面，均涉及社会安定和公共安全，毫无疑义应属于治安行政管理的范畴。
（三）关于治安管理的职能和任务
职能是一定人员、事物或机构应有的作用和功能。治安管理职能是指治安管理机关和治安民警在职权范围内活动的基本方面和应有的作用。治安管理职能是确定治安管理任务的基本出发点和归宿。研究和理解治安管理职能，对于正确地把握治安管理方向，充分地履行治安管理职责，有效地发挥治安管理在改革、开放、建立社会主义市场经济新时期的作用，具有重要意义。治安管理职能是由国家的政治、经济形势决定的，不同时期治安管理的职能有所不同或者有不同的侧重。当前，治安管理职能具体表现为：保护公民的合法权益，保障公共安全和社会安定，保障经济建设和社会发展。第一项职能是履行其他职能的基础；第二项职能是治安管理的本质职能或根本职能；第三项职能是目的。这三项职能相互联系、密不可分，是公安工作民主、专政、管理、服务四大职能的具体体现。
治安管理任务是对法律规定治安管理机关和治安民警担负的责任的概括，是治安管理职能的具体化，是实现治安管理职能的保证。不同时期治安管理的任务也不同。由于《人民警察法》在1995年才通过施行，在此之前关于人民警察职责、任务的法定规定不明确，人们从不同方面概括、说法不一；《人民警察法》公布后，对有关条文的理解角度也不同；加之近20年一直未召开全国治安管理工作会议，关于治安管理任务没有权威的提法和共识。有关表述主要有：预防、发现和控制犯罪活动，预防、查处治安灾害事故，预防、查处治安案件和违反治安管理行为，为民排危解难，服务人民，服务于经济建设，维护社会治安秩序和公共安全，保护公民的合法权益，设计、规范适应社会主义建设需要的治安格局。公安大学出版社1998年出版的《新编治安行政管理学总论》将治安管理的任务概括为：维护社会治安秩序，预防、发现和控制违法犯罪活动，查处治安案件、治安事故、处置治安事件，协助其他行政管理，为民排危解难。无疑，关于治安管理的任务，有待于进一步研究和明确。
（四）关于治安秩序的规律
治安秩序是社会秩序的一种。研究治安秩序的规律，即研究治安秩序及其它相关因素间的内在的、本质的、必然的联系。治安秩序与其他社会秩序的关系可用下图表示：
社会秩序示意图
由此可见，治安秩序在社会秩序中的地位和作用是：1.治安秩序是社会秩序的一个必要组成部分，不是可有可无的；2.治安秩序不是独立存在的，它渗透、融合于其他社会秩序当中；3.治安秩序与多种社会秩序都有关系，并且是直接的联系；4.治安秩序是多种社会秩序的媒介，有关社会秩序通过治安秩序发生联系；5.影响治安秩序的治安问题往往是其他问题显性化、集中化、激化的结果和表现；6.治安秩序的稳定是其他社会秩序稳定、发展的保障。
考察影响治安秩序的因素，主要有政治、经济、意识、人口、地理因素等方面，它们与治安秩序之间的关系呈现出不同的规律和特点。从事治安管理，必须研究、把握治安秩序的规律，适应并能动地运用治安秩序的规律，根据治安秩序的规律制定行动方针、政策、原则和方法，进行科学决策。
（五）关于治安管理的原则
治安管理原则是治安民警从事治安管理活动、观察和处理治安问题的根本标准，是治安管理学理论的重要组成部分。
根据治安管理的长期实践经验和1978年第三次全国治安工作会议提出的治安工作方针，1984年全国公安基层基础工作会议提出的治安管理指导思想以及理论研究，多数论著认为治安管理原则有以下8 条：服从党和国家的路线、方针、政策，服务于经济建设与社会发展；专门机关管理与依靠群众相结合；预防为主，保障安全；保护合法，取缔非法；严格管理与文明管理相结合；有利生产建设，方便群众生活；教育与处罚相结合；公开管理与秘密工作相结合。此外，也有学者提出和论述了以下原则：依法管理，科学管理，动态管理，谁主管谁负责，控制与防范相结合，条块结合、实行治安区域控制，属地管理，等等。
（六）关于治安管理的手段
治安管理手段是治安管理机关和治安民警为了维护社会治安秩序依法采取的措施，是组织、指挥、监督社会组织和公民履行治安义务所运用的具体方法，它是治安管理权力的体现，是实现治安管理目标的保障。
多数著述在论及治安管理手段时，一般把治安管理手段概括为法律手段、行政手段、教育手段、经济手段、科技手段以及公安专业手段。这种分类看似一目了然，实则划分标准并不同一，在具体论述时有许多交叉性内容难以说清，并且未能突出治安管理手段与其他公安工作手段以及其他行政管理手段的区别和治安管理手段自身的特征，在实践中也难以避免混乱。
《新编治安行政管理学总论》根据治安管理手段的实际作用，将之分为主要的4类并分别加以阐述，克服了上述不足。第一类， 治安行政手段，即狭义上的，指在职权（权限）范围内依法发布行政命令、作出行政决定、采取行政措施和实施行政监督（控制）。第二类，治安强制手段，即指对不履行治安义务者依法运用行政权力和警察力量迫使其履行，或者为了排除治安管理障碍以保证治安管理的顺利实施而采取的各种方法。第三类，治安处罚手段，指对治安违法者依法剥夺其一定权益而采取的制裁措施。第四类，治安紧急处置手段，指在紧急情形时，为了排除治安障碍或者防范治安危害的发生、扩大而采取的武装性强制措施。治安管理手段研究，不仅是个重要的理论问题，对于规范治安管理实践活动也具有现实意义。
三、制约治安管理学发展的几个因素
回顾治安管理学的研究，近20年特别是近15年来，成果颇丰。不仅编写了各个系列专业教材，保障和促进了治安管理教育的发展；而且发表了大量论文，指导和推动了工作实践；尤其是以《中国古代治安简史》、《治安效益理论与实践》、《评价社会治安状况概论》、《紧急治安事件与对策》、《警察巡逻勤务论》、《现代治安警察素质》、《治安学理论研究综述》等专著的出版为代表，在有关专题的研究上填补了学科空白，在国内处于领先水平。无论从数量上还是质量上，治安管理学的研究与公安学其他学科相比并不弱。但同时也应看到，治安管理学研究也存在理论不够深入、系统，知识层次比较肤浅、概念术语粗放、学科范围不规范等问题，与治安管理教育的发展不适应，更不能满足实际工作的迫切需要。总的来看，制约治安管理学研究的因素有以下几方面：
首先，研究队伍结构不合理，素质不高。由于治安管理是公安机关的专门职能，是民警的专业工作，公安机关以外的组织和个人接触的少、了解的少，关心的少。所以，从事治安管理研究的基本上限于公安内部人员，处于相对封闭系统内。而治安管理学是一门综合性应用学科，需要多学科的交叉研究。因此，应当尽快在中国警察学会下设立治安管理学专业委员会，吸收社会学、法学、政治学、管理学等学科的知名学者参加，提升研究队伍的内涵。
其次，学术交流少。治安管理学是一门年轻的学科，应当开展广泛的学术交流。而由于至今没有全国的学术组织，更没有专门学术刊物，致使治安管理学的研究没有计划，几百人的专业教学队伍处在分散、各自为战甚至在一定程度上的盲目性和重复性研究状态。不同学术观点和新理念缺少争鸣的机会和条件，极大地限制了治安管理学的发展。
最后，理论与实际联系差。治安管理学是一门实践性很强的学科。然而，由于主要从事研究的多为公安警察院校的专业课教师，而我国公安机关尚未形成像西方发达国家那样的业务教员与现职警官的交流机制，加之一些主、客观条件的限制，因而教师深入治安管理实际不够；另一方面，从事治安管理实际工作的同志又对业务研究的少，形成研究成果理论与实际的部分脱节。应当采取措施改变这种状况，并且促使理论性研究提高思辩性、应用研究增强实证性，使治安管理学渐趋丰富和完善。
收稿日期：1999—05—01