摘要：行政公益诉讼尚属新生事物，在诉前程序操作规定、诉讼范围、启动标准、具体操作程序、审判和执行等规范程序上无统一规定，实践中如何贯彻落实，各地做法不一，在同等情况下就难免产生不同的法律后果，有损司法权威，亟待立法和司法解释的出台对公益诉讼统一进行规范。
关键词：行政公益诉讼；立法；诉前建议程序
行政公益诉讼脱胎于行政和刑事诉讼，一些基本原则与之相似，但由于其主体地位的特殊性又决定了不同于该二大诉讼法的不同特点，有其自身的独立原则。落脚到实践中，是一项从理论到实践的系统工程，不仅是要跟进立法，更要强调实践探索，在信息来源、立案标准、诉前程序、出庭公诉、审理判决、上诉、再审、执行上都要不断总结提升，积极推动中国特色的“公益诉讼法”将公益诉讼的司法体制、机制、制度和程序作出系统的规定。
一、案件受理
行政公诉要有明确的受理标准和条件，以人身损害和财产有形的损害进行明确，降低受案标准，畅通案件来源，对群众举报的、有关机关交办的、检察机关自己发现的，都应及时受理初查及时答复。受理标准降低在公益诉讼发展的初级阶段能确保案件来源，极易推动公益诉讼的开展。
人民检察院提起公诉和人民法院受理诉讼应当由被诉行政机关的上一级人民检察院机关受理审查决定是否提起诉讼并由同级人民法院管辖，可以确保这类案件起诉的公正性和严肃性，审判的正当性，避开了同级的利益影响关系。即确定由与中级人民法院相对应的州、地、市级人民检察院管辖为宜，当然，在诉前程序中发送检察建议也应当由上级人民检察院进行审查批准。
二、调查取证
行政公诉案件涉及国家利益和社会公共利益，案情复杂，涉案证据较多，来自行政机关的取证阻力较大，检察机关在行政公诉中应该享有调查取证权，包括询问当事人、证人、搜集书证、物证和有关证据，进行鉴定、勘验等，否则很难收集到充足的证据。根据行政立法规定，行政机关作出某种具体行政行为，应当有相应的事实和法律依据，才能有效成立。当进入行政诉讼程序之后，如果行政机关在法定期限内举不出证据，便说明其已经违反了法定行政程序，应当承担败诉责任。检察机关提起的行政公诉，应当由检察机关承担举证责任，但并不因此由检察机关承担举证不能的败诉后果，因检察机关不是实体利益的承担和享有者，实体利益的承担者是国家和不特定的行政相对人，败诉后的法律后果承担是国家赔偿和政府对不特定的行政相对人承担责任。
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三、诉前建议程序
设置诉前建议程序是诉讼效率原则的要求，经过诉前建议程序，违法行政机关在相应期限内拒不纠正其违法行政行为、行政机关本身不作为时，检察机关才能有依有据地向法院提起行政公诉，以理以法服人。但在回复期设置上与行政机关处理行政复议的期限有出入，宜统一规范为60日较为适宜。
四、提起公诉
经诉前程序行政机关在规定期限内未履行法定职责的，发出检察建议的检察机关依法向人民法院提起行政公诉，请求人民法院依法判令涉案行政机关承担相应责任。对人民检察院提起的行政公诉案件，适宜民行部门，对附带行政公益诉讼适宜公诉部门。一经提起行政公益诉讼无论证据如何人民法院必须受理，对于人民法院审查后认为不属于公益公诉的案件，在与人民检察院交换意见后人民检察院可以撤诉，对人民检察院不撤诉的，人民法院必须开庭审理。
五、对法院强制措施等违法行为、判决裁定的监督
人民法院在受理行政公诉案件前后，及作出生效判决或裁定前，检察机关可以向人民法院提出申请，请求裁定行政机关中止正在进行的不法行政行为，以制止损害的扩大，检察官有权对法官庭审中的不遵照法律程序的审判行为提出纠正意见，不服一审裁判的可以提出撤诉；对生效裁判发现确有错误的，可以按照审判监督程序提出抗诉。
人民检察院对一审法院还未生效的行政判决或裁定认为确有错误的，在法律规定的期限内可以向上一级人民法院提出抗诉。这种抗诉对上一级法院同样具有程序上的强制力，二审法院必须接受，不得驳回。按审判监督程序提出的抗诉，是由最高人民检察院对地方各级人民法院，以及上级人民检察院对下级人民法院生效的行政判决或裁定，认为确有错误，依法向同级人民法院提出的诉讼。
六、判决裁定的执行
判决裁定的执行是公益公诉的最终结果体现，对损害公益的行政判决，由人民检察院提出执行申请，人民法院必须进行执行，执行结果上缴财政，执行行为由败诉行政机关负担费用。对于公益的败诉案件法院可移送执行，应当由财政支付的由财政负担，由政府修复的公共利益列入政府计划对受损的公益进行修复，只有如此才能推动社会公益事业的良性发展。
七、诉讼费用的承担
行政公益诉讼所保护的是不特定多数人的利益，并没有为个体利益消费公共资源，检察机关作为公诉人，是公共财政负担，因此无承担诉讼费用的必要，但在被告败诉的情况下，行政机关尽管也是财政负担，也应判决行政机关承担诉讼费用，并根据国家赔偿法的规定向有故意和重大过失的行政机关工作人员进行追偿，才符合职责与责任一体的原则，也才能起到一定的惩戒作用。
参考资料：
[1]参见胡卫列、迟晓燕《从试点情况看行政公益诉讼诉前程序》载《国家检察官学院学报》2017年）。
[2]参见高建伟、马晓锐《检察机关提起公益诉讼诉前程序研究》载《人民检察》2017第19期）。
论文作者:何应斌
论文发表刊物:《基层建设》2018年第21期
论文发表时间:2018/9/10
标签：行政论文; 公益论文; 行政机关论文; 程序论文; 人民法院论文; 人民检察院论文; 检察机关论文; 《基层建设》2018年第21期论文;