行政问责制存在的问题与对策——基于六省市问责办法的比较分析，本文主要内容关键词为：省市论文,对策论文,问责制论文,行政论文,办法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2009年5月22日，中共中央政治局召开会议，审议并通过了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，掀起了我国行政问责制发展的崭新一页。自2003年以来，我国开始大力推行行政问责制，各地纷纷出台问责办法，高举问责利剑，“铁腕问责”让一批行政不作为、乱作为者丢掉了乌纱帽，但“问责秀”、“假问责”也时有发生，带来了一定的负面影响。行政问责办法是行政问责行为实施的依据，本文试图通过对我国内地六个省市现行的行政问责办法进行比较分析，来探讨行政问责制存在的问题与对策。
一、我国行政问责办法的现状分析
（一）行政问责办法的比较
本文选取我国内地东、中、西部地区六个省市（天津、广东、长沙、安徽、重庆、云南）出台的行政问责办法进行比较分析，具体办法为《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》、《广东省各级政府部门行政首长问责暂行办法》、《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》、《安徽省人民政府行政问责暂行办法》、《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》、《云南省人民政府关于省政府部门及州市行政负责人问责办法》。
这六个省市的行政问责办法在问责主体、问责对象、问责内容和实现机制等方面各有特点。
1.问责主体
行政问责的主体，即由谁来认定和追究责任。通过对六省市行政问责办法的比较，可以发现，行政问责主体无一例外的都是单一的政府。唯一不同的是，广东省在问责办法中明确提出问责主体是各级人民政府，而其他五省市或没有提及问责主体以下层级的政府是否参照办法执行（天津、长沙），或是在办法中单列一条指出问责主体以下层级的政府参照办法执行（重庆），或是依照办法另定执行（安徽、云南）。
2.问责对象
行政问责的对象，即追究谁的责任。从六省市行政问责办法中问责对象的比较可以看出，对问责对象的界定宽窄不一，有较大的差别。虽然六省市都规定所属部门的行政主要负责人为问责对象，但其中广东规定的问责对象还包括所属部门，长沙规定的问责对象还包括现任市政府领导，天津、长沙、安徽、云南规定的问责对象还包括下级人民政府的行政主要负责人，广东、重庆明确问责对象包括主持工作的副职，云南更是将副职（不一定是主持工作的副职）与正职一同纳入问责对象之中。
3.问责内容
行政问责的内容，即追究什么。分析六省市行政问责办法中的问责内容，可以看出，除了云南规定得相当粗略以外，其他五省市对问责内容的规定都比较具体。从具体细则来看，六省市都注重了对问责对象在决策、执行和监督三环节中行为的约束，除云南以外的其他五省市都注重和明确了对问责对象在处理重大自然灾害、重特大事故、重特大突发公共事件中行为的约束。
4.实现机制
行政问责的实现机制探讨的是行政问责的程序，即如何认定和追究责任。一个完善的问责实现机制包括启动、调查、决定、复审和执行五个方面。
（1）启动。启动是问责的第一步，也是决定问责是行政系统内主体实施的同体问责还是行政系统外主体实施的异体问责的重要标准。从六省市问责启动主体比较来看，启动主体无论是人民政府、政府常务会议，还是市长、副市长、秘书长等，决定了问责都属于同体问责，即上对下的问责、系统内的问责。
（2）调查。由于行政监察机关的主要职能有检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令时存在的问题，调查处理国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为等，六省市的问责都是同体问责，问责调查的任务也就自然落在了监察部门身上。其中，云南省规定由省政府办公厅负责协调省监察厅、省人事厅、省审计厅、省政府法制办及有关部门组成省政府调查组进行调查，对调查主体规定得广泛而又具体。
（3）决定。实质调查形成调查报告之后就进入了问责决定阶段，也就是问责主体研究决定如何对问责对象进行责任追究的阶段。六省市均规定政府或政府首长根据调查组的处理建议作出问责决定，在决定做出之前都强调集体讨论。
（4）复审。复审并不是一个必然环节，如果问责对象对处理结果能够接受，那么问责决定就是终局决定。但是，问责决定也有可能出现偏差，问责对象、投诉人和举报人也有可能不服。因此，为了避免有失公正，必须设计一个复审环节。六省市中，除了安徽没有对此作出规定，其他五省市均作出了相关规定。其中，广东、重庆还规定复审期间原问责决定可以暂停或中止执行，这保证了对问责对象“救济”的实现。
（5）执行。执行是问责的最后一个环节。从六省市的办法来看，对问责执行的规定少之又少，即使有规定也很简单，只有一两句话。云南省的规定稍详细：省政府办公厅负责实施问责办法的组织协调，省监察厅具体承办，省人事厅、省审计厅、省政府法制办及有关部门依照各自职责协助做好相关工作。
（二）行政问责办法的成效
从六省市的执行情况来看，行政问责办法的成效主要表现为：其一，问责办法使对领导干部责任的追究和责任的承担有章可循，有法可依；其二，一批违法失职的领导干部得到了及时处理，安抚了社会公众的情绪；其三，领导干部的责任意识得到强化。问责办法的实施初步发挥出了惩罚和教育、警示和预防以及安抚和补救的功能，行政问责的制度化、民主化、法制化和科学化程度不断增强，实效性和影响力正在逐步加大，等等。但是，由于我国的行政问责制尚处于初创阶段，法律规定方面还存在着一些突出的问题，与我国行政管理体制改革和政府管理创新的要求相比，还存在着一定的差距。
（三）行政问责办法的不足
1.问责立法相对滞后。从六省市的问责办法可以看出，关于行政问责制的规定过于分散，高位阶的法律和行政法规涉及较少，规定很不完备，现有针对行政问责的文件只是中央政策而不是法律，至今还没有一部全国统一的行政问责法律法规，专门规定问责办法的只有一些部门规章和地方规章，而这些规范性文件存在着法律位阶低、问责标准不明确等问题。一些地方政府在制定行政问责办法时照抄照搬，内容过于笼统，缺乏针对性和实用性，在实践中难以操作，问责办法成了一个地方标榜民主和法治建设的摆设。
2.异体问责几乎空白。从六省市的问责办法来看，目前我国的行政问责只是行政机关的内部问责，即同体问责，而权力机关和社会公众的问责涉及极少。应该说，不同的问责主体有着不同的惩戒权限和工作方式，能够发挥各自独特的优势，如果各问责主体能在分工负责的基础上相互配合，多元化问责主体之间就能较好地实现功能互补。
3.问责对象不够全面。六省市的问责办法都规定所属部门的行政主要负责人为问责对象，而把数量众多的一般行政人员排除在行政问责对象之外，这显然不利于对行政权力的有效制约。任何一个行政主体或行政人员在被授予行政权力的同时，也意味着必须承担相应的责任，而且其手中的权力越大，其肩负的责任也就越重。上至行政首长，下至一般行政人员，都肩负着不同的行政责任，都应当无一例外地成为行政问责的对象。
4.问责内容过于狭窄。六省市的问责办法大多注重和强调了对问责对象在处理重大自然灾害、重特大事故、重特大突发公共事件中行为的约束，而忽视了对决策、用人、工作绩效和廉政建设责任的追究，使问责制只能在一定范围内发挥有限作用，而不能全方位地约束行政权力。一个有效的问责办法，其对问责范围的界定既不能过于宽泛，也不能过于狭窄。过于宽泛，不分事情大小轻重一律问责，只能是假问责、问责秀；过于狭窄，只对重大、特大突发事故问责，忽视日常问责，也不利于政府高效廉洁行政。
二、完善我国行政问责办法的建议
（一）强化责任理念
理念的更新是创新的前提。行政问责的制度化和规范化实质上是一个制度创新的过程，在这个过程中，必须根据法治社会的要求，实现权利与义务、权力与责任的平衡。强化责任理念、打造责任政府正是基于此提出的。为此，必须做好以下几个方面的工作：一是提高对依法行政的认识，逐步改变原来“重权力、轻义务，重管理、轻服务，重行政效率、轻行政程序”的观念；二是不断强化责任意识，正确行使行政权力，履行法定职责；三是自觉接受来自各方面的监督，避免或减少越权、失职等违法行政行为的发生。
（二）加快问责立法
拥有一个较完善的法律体系是西方发达国家成功实施问责，保证其制度化、法制化的一大法宝。新时期，全面、稳步推进行政问责制，必须加快问责立法。具体来说，一要加强对问责办法实施运作情况的调查研究，不断加以完善，使“暂行”办法、“试行”办法早日“转正”。二要尽快出台全国统一的行政问责法律法规，将责任以法律的方式予以确立。可先由国务院制定相关行政法规，对行政问责的主体、对象、内容、程序和结果等作出统一规定，适时再由全国人大制定相关法律。三要完善行政问责制的配套措施，如《行政过错责任追究条例》，尽快修改《行政诉讼法》，扩大行政诉讼的受案范围，制定《公务员道德法》，界定行政职业道德规范。
（三）加强异体问责
异体问责较之同体问责无疑是一种更有效、更符合民主政治要求的问责机制。实践证明，只有加强异体问责，才能对问责对象产生应有的政治压力和制约作用。因此，在继续充分发挥同体问责主体作用的同时，要积极探索发挥异体问责主体作用的路径，逐步建立以民意和舆论为基础，以权力机关为主导，民主党派、人民团体、大众传媒、社会公众等多方有序参与、相互配合、共同促进的异体问责体系（刘厚金：《我国问责制的多维困境及其路径选择》，《行政论坛》2005年第11期）。加强人大的刚性问责功能是加强异体问责的一个最为关键的突破口。要完善人大问责程序，把宪法赋予人大问责领导干部的形式——询问、质询、特定问题调查、罢免、弹劾权，通过规范程序加以保证，使之具有可操作性。人大通过行使询问权、质询权和特定问题调查权，可以对有关领导干部的行政行为起到督察和规范的作用；通过罢免和弹劾等方式，可以对领导干部起到约束和威慑作用。随着立法力度的不断加大，需要进一步建立信任投票制、弹劾制及主要负责人引咎辞职制等，以加大人大问责的力度。
（四）拓宽问责对象
行政问责究竟只是行政系统的“专利”，还是整个干部队伍系统都可以运用？这涉及对行政问责概念的理解。笔者认为，行政问责的主要对象是国家公务员，即所有行使公共权力的组织与人员都应该成为行政问责的对象。依据公务员法，行政问责的对象可覆盖党委机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关等七类机关的工作人员以及参照公务员法管理的单位的工作人员。实际上，近年来党的问责制度建设日益严密，涉及的文件有《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等。目前要做的是整合有关问责规定和法律，形成统一权威的问责法律。
（五）明确问责内容
行政人员的哪些行为应该被问责，哪些行为可以通过别的途径给予约束，行政问责与规范行政行为的其他法律法规之间关系如何协调统一等，这些问题在完善问责制过程中必须进一步明确。不同法律在规定责任形式的同时，不仅要明确各种责任的具体适用范围，还要解决好行政法律责任与其他法律责任之间的关系问题。由于各种法律责任的性质不同，彼此之间不应当是一种吸收关系，而应当相互独立，在空间上并存，在功能上互补（陈党：《行政问责实践中存在的主要问题及解决途径》，《理论与改革》2006年第9期）；必须跳出以前所设定的问责“圈圈”，用统一的标准和原则对问责内容进行重新设计。基于政府及其行政人员的职责权限、工作内容和要求标准各异，在规定问责的情形时，要按照权责一致的原则，采用定性和定量、原则和具体相结合的办法，既尽可能地涵盖全面，使之有普遍的应用性，又体现一定的量化依据，使之有较强的可操作性。
（六）优化问责环境
任何一项法律制度的顺利实施，都需要一个良好的外部环境，行政问责也不例外。其除了有赖于民主政治的发展之外，还有赖于职责权限的明确划分和政务公开的稳步推行。实施行政问责的第一个前提条件是明确职责权限，即不同层级、不同部门、不同职位之间有严格的责任划分，并以法律法规的形式加以明确规定。明确职责权限可以较好地解决当前的四个突出问题：一是由于党政不分造成的由常委会研究、书记“拍板”决策的重大事项出了问题追究行政首长的责任；二是由于正副职之间责任划分不明确造成的首长负责制成了副职负责制；三是由于集体领导与个人责任界定不清造成的首长负责制成了无人负责制；四是由于不同层级之间的责任界限比较模糊造成的首长负责制成了下级负责制。实施行政问责的第二个前提条件是政务公开。要切实贯彻落实《政府信息公开条例》，使政府信息公开成为一种制度化、法律化的行为，做到政府信息“公开是原则，不公开是例外”，让政府时时刻刻处在公众的视线之内，让行政人员的一举一动都能受到公众的监督。