主题转型：国内行政学研究状况分析——以《中国行政管理》为研究对象，本文主要内容关键词为：中国论文,行政管理论文,研究对象论文,行政学论文,状况论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035 ［文献标识码］A ［文章编号］1671－7287（2011）01－0036－07
一、文献评估的必要性及简要说明
从20世纪80年代初学科恢复以来，中国行政学取得了巨大发展。突破了新兴学科发展的瓶颈，由80年代研究对象的相对单一逐渐成长为一个融多学科为一体的研究领域。但学科的建设与成长，离不开对自身历程进行经常性、有意识的总结和反思。否则学科将会陷入一种自说自话的尴尬境地[1]。
当前国内诸多学者也开始从文献研究的角度来对中国行政学的发展做出了一系列评估，从不同角度对我国公共行政学研究进行了反思与总结。但总的说来，目前学术界对二十多年来中国公共行政学研究的反思仍显得比较薄弱，仅仅满足于感性分析或对少量论文的简单评论。由于缺乏具有说服力的定量分析，人们有可能对这样的评论提出质疑。
本文选取《中国行政管理》对中国行政学的学术研究情况进行分析会涉及一个问题：这一研究评估是否能够推及整个学术领域。因为在国内还有很多涉及公共行政、政治学、管理学的期刊和一些高校学报都没有包括进来。但是笔者认为《中国行政管理》是致力于发展中国行政管理学的学术杂志，也是记录中国行政管理学发展最完整的杂志（1985年创刊），所以我们有理由推测该领域研究的问题能够反应在该刊物中，相信加入其他行政学期刊的数据，不会明显改变目前的研究结论。
二、样本来源与基本设计
文本以1985年以来《中国行政管理》杂志刊登的学术论文为研究对象，剔除了非学术的笔谈、杂文、书评、会议综述、政策文件介绍等，最后获得总样本3167篇。参照行政过程的内在逻辑，将研究对象分为以下17个主题：
基本理论：主要涉及行政学基本原理、学科发展相关问题；
行政职能：主要涉及有关政府具体职能、职能转变、政府作为等问题；
行政组织：包括组织设计、组织层级、行政组织（如临时性组织）的各种提法；
行政行为：包括行政决策、行政执行、行政监督；
人事与人力资源管理：包括人事行政、组织内人力资源管理、公务员制度与公务员管理相关内容；
行政法制：包括行政法制化建设、各种行政法相关内容；
公共经济：包括公共税收、财政预算、公共产品（服务）的提供以及公共经济的相关理论问题；
绩效管理：包括行政效率、行政成本、绩效管理相关内容；
行政改革：包括行政体制改革、政治体制改革等相关内容；
行政哲学：包括行政文化和行政伦理；
地方行政：包括地方政府行政过程（如地方行政建制、基层行政）、府际关系等内容；
内部行政：包括机关内部各行政过程，主要涉及机关后勤、内部管理等问题；
社会治理与中介组织：包括社会治理理论，多中心治理，社会中介组织运转，NGO发展、事业单位改革相关问题；
研究方法：主要涉及行政学研究方法；
公共管理：包括公共管理相关理念（如服务型政府、公共管理相关概念、政府重塑与政府放权、公共服务理念等）；
公共政策：包括政策制定、政策执行、政策评估、政策工具以及公共政策学基础理论；
行政方法：包括行政过程中出现的各种行政技术和方法（如电子政务、行政公开、公共服务信息化）等相关问题。
在主题分类的过程中，有些学术论文很难精确确定其研究领域，我们只能根据其论文的主要内容将其归入某一专业领域。虽然尽量立足于数据分析的基础之上，但是在分类之时也不免存在一些主观因素。此外，由于所采用的观察时间段为1985～2008年之间的24年，所以在分5个时间段进行分析的时候，只能将最后一个时间段选取为2005～2008年4年。因此，分析结果尽量选择比例，即每个主题所占时间段所有学术论文的百分比来进行比较，以此消除时间分配不均对计量结果造成的影响。
三、分阶段样本分析
通过对3167篇学术论文进行分类分析得出以下统计结果（见表1）：
1.1985～1989年主题分类分析
在1985～1989年5年时间中，人事与人力资源管理类论文最多，占论文总数的24.21％，其次是行政改革类，占14.56％，地方行政也达到了10.88％的比例，三者占据了此阶段发文总数的近50％。基本理论和学科发展类在此阶段也占了8.6％的比例，这其中主要包括有关行政学基本原理与学科恢复建设的相关论文。在此时间段，公共管理、社会治理与中介组织、公共政策类论文几乎没有出现，公共管理类唯一的1篇也来自于国外经验的借鉴和对外文文献的翻译。
2.1990～1994年主题分类分析
在1990～1994年的5年时间中，各个主题比前一阶段呈现出更加均衡的状态，主题之间的差距正在逐渐缩小。其中，地方行政、人事行政与人力资源管理、行政改革、行政法制类分别有64、56、51、50篇，分别占总数的12.65％、11.07％、10.08％、9.88％。在这一阶段，公共管理和公共政策类论文所占比例开始增加。但公共管理类的论文依然主要来自于国外经验的借鉴与描述，公共政策主要来自于对具体政策的分析，而关于政策科学学科理论发展的论文较少。
3.1995～1999年主题分类分析
在这一阶段，所占比例最高的仍然是人事行政与人力资源管理，但是与前两个阶段不太相同的是，虽然还是这个领域的论文数量比较多，但是在此主题内部已经产生了巨大的转变。在前两个时间段中，出现较多的是有关人事行政、行政领导方面的内容，而在此阶段，出现最多的是与公务员制度相关内容。此外，行政哲学类论文在此阶段虽然所占比例没有太大变化，但是研究重点已经不是原来的行政文化和廉洁政府建设，行政伦理的相关研究已经开始占据一定比例，论文开始关注行政道德以及政府的合法性、责任性。此外，此阶段的公共政策、公共管理和社会治理与中介组织类论文开始增加，公共管理类论文开始出现本土化的公共管理研究，但主要还是以国外以及港台经验介绍为主。
4.2000～2004年主题分类分析
在此时间段，各主题所占比例已趋于均衡，公共管理类成为篇数最多的一类研究主题，有90篇，占总数的11.66％；公共政策类论文76篇，占9.84％；社会治理与中介组织类43篇，占5.57％。这一阶段电子政务、政府服务信息化等内容逐渐增多，行政方法类论文也占到6.87％的比例。而行政职能与行政组织类论文呈现减少趋势。此外，此阶段出现了7篇有关行政学研究方法的论文，但所占比例仅0.91％。
5.2005～2008年主题分类分析
此阶段绩效管理类论文出现频率较高，有63篇，占到总数的8.58％。此外，公共管理、公共政策、社会治理与中介组织类论文数量和比例继续呈上升趋势。公共经济类论文也由上阶段的40篇增长到60篇，所占比例由5.18％增长到8.17％。行政行为类论文所占比例除有所下降以外，研究方向也有一定转变，由最初的研究行政决策和行政执行逐渐转向行政监督和权力监督。行政哲学类文章在总数保持不变的前提下更加关注政府德行、政府责任和公务员职业道德建设问题。
四、不同研究领域纵向时间序列比较分析
通过不同时间段内的横向分析，我们可以看出每个阶段学者们关注焦点的转变，但是，单单这样的比较很难看出动态的研究变化。所以，我们有必要对各个主题的研究情况做纵向比较。图1是每个研究主题各个时间段论文数量占此阶段论文总数的百分比情况，通过对它的观察，我们可以获取每个研究领域总体的发展变化趋势。下面对几个需要说明的学术领域进行简单的论述：
图1 不同时间段各研究领域变化趋势
1.社会治理、公共管理、电子政府类主题内部研究方向的变化
图2显示了社会治理与中介组织、公共管理、电子政府类论文研究情况变化，不管从频数上还是从百分比上，都呈现相同的上升趋势，具有正相关关系，这就显示了学者对治理理念、政府与社会关系、非政府组织发展的关注以及对发端于西方的公共管理思想的重视。之所以将三者放在一起比较，在于公共管理和社会治理具有相通的思想内核：政府掌舵、社会自治与管理方式的现代化。
图2 社会治理与中介组织、公共管理类研究变化趋势
在20世纪80年代末90年代初就出现了有关公共管理理论的论述，但是都是对于国外文献的翻译以及对西方新公共管理运动的介绍，一直到90年代中期，本土化的公共管理研究还没有真正出现。从1997年开始，有关中国公共管理研究的相关论文开始出现，最初的方向为政府服务承诺、合同制、行政契约等等，但是在这个时期，公共管理类学术论文出现的频率还比较低，在总数上不足3％。从图2中可以看出，2000～2004年公共管理研究主题受到了学者的广泛关注。21世纪初期所发表的公共管理类论文大多关于学科发展及公共管理基本概念介绍，如张成福发表在2000年第5期上的《公共管理：现实的挑战》，陈庆云发表在2000年第8期上的《公共管理基本模式初探》，等等。到2005～2008年，公共管理研究开始关注我国现实存在的公共管理问题，如危机管理、服务型政府建设、公共服务理念提出等。
关于社会治理与中介组织类相关主题研究也开始于90年代中期，最初的研究方向是中介组织相关内容。2001年开始提出非政府公共组织、非营利组织。从2003年起，该主题下的研究方向出现一个大的转变：向研究事业单位改革、政事分开的相关内容转变。同时中介组织的提法逐渐被非营利组织、非政府组织所取代，研究方向也更加具有现实意义而不是仅仅停留在对非政府组织理论的简单论述上，相当数量的论文结合中国现实围绕行业协会、农村经济合作组织等现实话题展开。
有关电子政府的研究也产生于20世纪90年代，蓬勃发展于21世纪初的几年，研究主题主要是电子政务、政府管理信息化。当前，电子政务已经成为一个独立的学术研究领域，在公共行政学研究中占据重要的学术地位。
针对这3类研究主题的变化趋势，从图2的斜率变化我们可以得出这样的结论：我国公共管理和社会治理理念研究产生于20世纪90年代中末期，在21世纪初得到了蓬勃的发展，并逐渐稳定，研究遵循从理论关注到实践观察的发展过程。
2.行政职能类主题内部研究方向的变化
行政职能类论文在24年的发展中没有呈现诸如公共管理一样的线性变化规律，但是内部却存在着研究方向的转化。在创刊初期，行政职能类论文主要涉及政府经济职能的相关内容，主要是呼吁政府加强宏观调控职能，放松对经济的微观管制，一直到90年代中期对这一方向的关注仍然是政府职能类文章的研究重点。随后，政府职能类研究主题逐渐转向对政府服务职能的强化以及对具体行业和领域监管职能的关注。
3.人事与人力资源管理类主题内部研究方向的变化
此类研究主题在1985～1989年中占据了近25％的比例，可以说是当时的研究焦点。在这一时期人事行政主要关注人事制度改革、干部制度改革、行政领导、西方文官制度介绍等相关内容。1988年第3期第一次出现了公务员制度的相关内容，接下来，有关国家公务员制度的讨论逐渐成为此研究主题的关注焦点之一。直到20世纪末，公务员制度相关论文也开始呈现下降趋势，随之出现的是对于公共部门人力资源管理的研究，怎样刺激公共部门人员的工作积极性，采用企业的人力资源管理技术来管理公共部门正逐步成为现阶段此类研究主题的主要研究方向。
4.公共经济类主题内部研究方向的变化
在统计过程中，公共经济类主题包括预算、税收、公共产品供给以及一些公共经济相关理论，公共经济类研究论文总体呈现一定上升趋势，但是通过逐年的分析观察会发现，学者的研究方向发生了两次比较大的转型。从1985年到90年代初的几年，公共经济类论文主要集中在对行政经费管理的研究上，主要关注内部经费的控制、机关预算的制定等内容，也就是公共机关内部的财务运转情况。从1992年开始，公共经济类研究主题出现了一次研究转型，欧文汉在1992年第9期发表了《分税制：财政体制的一项重大改革》是这一转型的开端，此后《中国行政管理》杂志上出现的有关公共经济的论文由关注机关内部财政转化为宏观的对国家税制的研究。对这一焦点的关注一直延续到20世纪末，在出现新的研究方向之前，此类研究主题的论文数量呈现出了下降的趋势。1995、1996年两年的统计数据中，此类研究几乎处于空白。到21世纪初，公共经济类研究论文的数量实现了突飞猛进的增长。观察其内部研究焦点可以发现，在这一时期，学者们除了延续对国家税制的青睐以外，发现了一种新的研究方向：公共产品供给问题。尤其是农村的公共产品供给问题在研究论文中占了很大的比例。
5.行政改革类主题内部研究方向的变化
行政改革是诸多主题中呈现较大下降趋势的研究主题，但是观察其文章研究焦点，就可以很好地解释这一问题。在24年的统计数据中，行政改革几乎始终围绕行政体制改革这一焦点进行，在80、90年代，研究重点是机构改革和人员精简的相关问题。近些年，虽然不断有新的研究议题出现（如大部制改革），但是多年的机构改革研究使得这一领域呈现出了一种相对饱和的状态，所以论文数量呈现下降趋势。目前的行政改革类论文中占主导地位的是各种制度改革以及改革结果的评价。
6.行政哲学类主题内部研究方向的变化
在统计过程中，行政哲学类论文包括了行政文化和行政伦理。从表面上看，行政哲学类研究论文在各个时间段的变化趋势并不明显，但是内部却存在着一定的研究方向转型。90年代中期以前的此类论文有两个主题：行政文化和廉政建设。之所以将廉政建设放入行政哲学类别进行分析，是考虑到此类论文大部分都是从如何树立政府形象、强化政府责任的角度来讲的，所以将其划入行政伦理的逻辑范畴。1994年第11期，出现了一篇以重塑政府形象为主题的论文，1995年出现行政道德的提法，由此行政伦理才作为一个独立的研究领域发展起来。学者开始关注政府行为的责任性和回应性。2002年开始《中国行政管理》开设了行政哲学研究专题，此后行政哲学开始具有了它独立的学科地位。
7.公共政策类主题内部研究方向的变化
公共政策研究类论文在《中国行政管理》杂志也呈现了一个从无到有到逐渐稳定的过程。80年代，我国的政策科学研究几乎空白。1991年开始出现政策科学的理论研究，同年《中国行政管理》设置了政策科学论丛专题。1992年10月，为促进中国政策科学的发展，中国行政学会成立政策科学研究分会。所以说，90年代初期是我国政策科学发展的起步阶段。从开始出现此类研究论文到1994年左右，研究主题都以公共政策的基础理论和研究方法为主，由于以前我国政策学科发展的基础差，所以这一阶段大量的理论介绍就使得公共政策类研究论文迅速上升。从前一时期的0.53％上升到1990～1994年的7.31％。90年代中期以后，我国的公共政策研究由只关注政策理论转向兼顾具体的政策实施，各类政策分析占据了公共政策类研究论文的大部分比例，政策科学研究发展逐步走向稳定阶段。
五、中国行政学发展的背景分析
行政学学科恢复近30年取得了巨大的学术成就，以其各个研究领域发展为研究对象，以纵向时间序列为观察手段就可以发现，学科的发展具有很强的政策依赖性，深刻体现了学术对政治的回应性，也反映了学科对国家治理重大问题所作的贡献。
1.肇始：哲学社会科学的发展
行政学科恢复于20世纪80年代初，也就是国家大力提倡发展哲学社会科学的重要时期，在中央政策的大力号召下，诸多学科得以发展。也是从80年代初开始，各种学术期刊开始零星出现了有关行政管理学的文章，虽然一般都是扫盲性质的基础性论文，但这正是学科兴起的标志。所以说，在国家大力弘扬社会科学发展的政策支持下，行政学作为其中的受力点之一，得到了初始性的发展。
2.原始价值观的获取：经济体制改革的效率推崇
行政学在中国二十几年发展，其价值观经历了从效率推崇到效率淡化的过程，在行政学发展之初，由于经济体制改革的大力推进造成整个社会层面的效率推崇。所以在此过程中，行政学也从中确定了其原始价值观：对效率的偏爱。从学者研究论文的发表中可以看出，早期的行政学论文对行政效率、绩效管理领域的关注在80年代末90年代初出现了一个小高潮。但在90年代出现了大幅度回落，因为中央在政府改革的过程中已经结束了效率推崇期而走入了职能转变期。尽管如此还是不能否认经济体制改革赋予行政学研究的初始价值观。
3.机构改革推进下的行政职能、行政组织领域研究
1982年以来，5次大规模的机构改革为行政学科中行政职能、行政组织领域的研究提供了政策与实践支持。机构改革与体制改革呼吁与之相对应的理论支撑，在多次以精简机构、强化职能为主要目标的机构改革过程中，政府机构陷入了“膨胀—精简—再膨胀—再精简”的怪圈。面对这一实践问题，大量行政学者开始研究行政职能和组织行为相关内容。通过总结二十几年来《中国行政管理》发文情况可以看出，在1985～1994年10年间，关于行政职能和行政组织领域的研究在所有文章中占到了15％左右。从中可以看出中央机构改革政策下，行政学相关领域的蓬勃发展。
4.国家公务员制度推进下的人事行政研究
从1988年政府工作报告中提出加快制定《国家公务员条例》以来，1993年《国家公务员暂行条例》和2006年《中华人民共和国国家公务员法》的颁布为行政学学科中的人事行政和国家公务员制度的研究提供了研究契机。从最初研究政府以及事业单位的人事制度，逐步转换为对国家公务员招录、考核、晋升、薪酬的多方位研究。当前，国家公务员制度与公共部门人力资源管理已经成为高校行政管理专业的必修课。可以说，在相关政策法律出台的支持下，行政学中人事行政研究领域出现了长期繁荣的景象。
5.政府治理转型催生公共管理理念兴起
1997年开始，有关中国公共管理研究的相关论文开始出现，最初的方向为政府服务承诺、合同制、行政契约等。但是在这个时期，公共管理类学术论文出现的频率还比较低，21世纪以后，公共管理研究主题开始受到学者的普遍关注。以学科发展、公共管理基本概念介绍为内容的学术论文大规模出现。2003～2008年，公共管理研究开始关注我国现实存在的治理问题，如危机管理、服务型政府建设、公共服务理念提出等。
六、其他研究发现
通过数据分析，我们对《中国行政管理》的研究还得出了结论：
1.杂志的学术性逐渐增强、行政性逐渐减弱
通过对学术论文的总结，可以发现《中国行政管理》在5个时间段的学术论文数目基本上呈现上升的发展态势（1985～1994年1076篇，1995～2004年1357篇）。在杂志创刊初期，刊发了很多的非学术性论文，如杂评、会议纪要、政府工作文件等。经过二十多年的发展，《中国行政管理》的学术性逐渐增强，行政性的非学术论文在杂志中所占比例逐渐减少。
2.研究方法的弱关注
从表1可以看出，对行政学研究方法的关注度极低，可以说这一研究还没有形成，只有9篇相关的学术论文，其中的7篇还是因为《中国行政管理》在2001年设置了“公共行政学研究方法论”专栏，但遗憾的是此栏目只存在了半年，也没有在国内学术界形成很大的影响，更没有引发具有学术价值的讨论。虽然尚未全面起步，但是我们还是将其列为一个研究主题，因为对研究方法的关注度直接关系到学科的全面发展。
3.研究领域对实践有强烈的依托
从表1的统计数据中可以发现，变化在5％以上的7个主题（人事与人力资源管理、行政改革、公共政策、公共管理、基本理论、公共经济、社会治理与中介组织）中，大部分都是对实践存在重大依托的领域，而理论性较强的研究领域在二十几年的发展中变化并不是很大。这说明，中国的行政学研究与现实存在着一定的相关关系。
经过二十余年的发展，行政学学科体系基本建立，学术关注点亦较多地开始聚集在对行政实践有着积极指导意义的学术领域。正如在学科恢复之初，对行政学的基本理论尚未形成基本共识一样，近年来行政学较多地开始关注如何改善治理的领域。随着行政学科的不断发展，行政学共同体已经初步形成，该学术共同体正围绕着如何改善社会治理绩效、如何推动学科和实践良性结合以及持续发展而不懈努力，与社会治理实践有着很强的关联性。
［收稿日期］2010－10－19
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