广东省电力应急指挥中心 广东省广州市 510180
摘要：针对本轮国务院机构改革中国家组建应急管理部的新形势，了解新时代中国应急管理工作格局十分重要。介绍了应急管理机构改革主要情况，分析了改革主要特点，提出了推进应急救援体系建设建议。
关键词：应急管理，改革，整合
Discussion on the construction of emergency rescue system under the new situation of emergency management system reform
DAI Guang-fen
（Guangdong Electric Power Emergency Command Center）
Abstract:Base on the new situation of the establishing of the Emergency Management Department during the State Council institutional reform, it is very important to understand the new era’s Chinese emergency management work pattern. In this paper, the main reformations conducted during the emergency management institution reform is introduced, as well as the analysis of the main characteristics of this reform. At the end, puts forward some suggestions for promoting the construction of the emergency rescue system.
Key words：Emergency Management; Reform; Integration
0 引言
2018年3月13日，国务院机构改革方案公布，3月17日，十三届全国人大一次会议表决通过了国务院机构改革方案。在本轮国务院机构改革中，正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，进一步优化了部门设置及其职能配置。其中，也涉及应急管理部门的调整，故有必要对新时代中国应急管理工作的格局进行分析，提出推进应急救援体系建设建议，为更好地开展应急救援工作提供参考。
1. 应急管理机构改革主要情况
本次改革中，国家组建应急管理部，作为国务院组成部门。其主要职责是，组织编制国家应急总体预案和规划，指导各地区各部门应对突发事件工作，推动应急预案体系建设和预案演练。建立灾情报告系统并统一发布灾情，统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度，组织灾害救助体系建设，指导安全生产类、自然灾害类应急救援，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作。指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治。负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等[1]。应急管理部的组建，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策和战略部署，是推动形成中国特色应急管理体制的重要里程碑，充分体现了国家治理体系、治理能力现代化和发展完善中国特色社会主义制度的必然要求。
2018年4月10日，应急管理部总部办公机构入驻公安部消防局办公楼，4月16日，应急管理部正式挂牌，标志着我国应急管理事业开启了历史新篇章，踏上了新征程。
2 应急管理体制改革主要特点
2.1 职责整合
将过去分散在各个部门的应急管理职责进行统一整合，即将国家安全生产监督管理总局的职责、国务院应急管理办公室的职责，分散在民政、国土、水利、农业、林业、地震等部门的救灾、防灾、防火、震灾救援相关职责，以及国家防汛抗旱总指挥部、国家森林防火指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部的职责进行有机整合（见下表）。
应急管理体制改革前后对比情况
机构改革前机构改革后
部门职责部门主要职责
国家安全生产监督管理总局大部分职责（职业安全健康监督管理职责除外）应
急
管
理
部1.组织编制国家应急总体预案和规划，指导各地区各部门应对突发事件工作，推动应急预案体系建设和预案演练。
2.建立灾情报告系统并统一发布灾情，统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度，组织灾害救助体系建设，指导安全生产类、自然灾害类应急救援，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作。
3.指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治。
4.负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等。
2.2 专业化管理
应急管理部作为一个专业部门来设置，有利于管理者在预防与准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建等过程中，更好地进行统筹协调和专业应对，更好地发挥专业应急的最大效用。另改革后将公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部进行专业管理，进一步提高了应急救援队伍的专业化水平。
2.3 破解老难题
本次改革后，国务院组成部门共有26个，其中应急管理部作为一个专业管理部门来设置，统一行使国家应急管理职能，有效解决了过去我国应急管理“条块分割、各自为政”等存在的突出问题，充分调动了应急管理者的积极性和主动性，充分体现了国家对应急管理工作的高度重视，大大提高了应急管理的格局和地位。
2.4 适应新时代
党的十九大报告指出：当前，国内外形势正在发生深刻复杂变化，我国发展仍处于重要战略机遇期，前景十分光明，挑战也十分严峻。要求全党同志一定要登高望远、居安思危……奋力夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利。应急管理部的设立，进一步适应了新时代应急管理工作形势发展需要，为实现党的十九大报告提出的“坚决遏制重特大安全事故，提高防范和抵御安全风险能力，健全各方面风险防控机制，打好防范化解重大风险攻坚战，提升防灾减灾救灾能力”目标任务奠定良好基础。
3. 当前应急救援工作面临形势分析
2018年7月30日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《应急管理部职能配置、内设机构和人员编制规定》，明确应急管理部负责应急管理工作，指导各地区各部门应对安全生产类、自然灾害类等突发事件和综合防灾减灾救灾工作等十八项主要职责。该三定方案强调：应急管理部应加强、优化、统筹国家应急能力建设，构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。
当前，应急救援体系建设主要面临以几方面的问题：
3.1 党和国家对应急救援工作寄望和要求越来越高
应急管理部的成立，把分散于各有关部门的应急资源和力量整合起来，形成统一高效的应急管理体系，全面提升我国防灾减灾救灾能力，这是应急救援体系建设的重大机遇，同时，也对应急救援工作的效率、速度提出了更高、更严的要求，今后的应急救援体系建设需在提高风险防控、抢险救援等各方面应急能力，实现应急管理体系和能力现代化，全力保护好群众生命财产安全和社会稳定方面有所建树，以充分展现应急管理部设立的重大作用和意义。
3.2 当前社会经济发展对应急救援工作要求越来越高
随着工业化、城镇化、现代化快速发展，各种安全事故也日趋增多，如交通事故、火灾、化学危险品泄漏、建筑物倒塌等，如果防范不当、救援不力，可能造成重大损失；我国自然灾害频发多发，如台风、地震、山体滑坡、泥石流，如果防灾减灾救灾不力，就会给人民群众生命财产带来不可挽回的重大损失。当前，我国安全生产基础仍然比较薄弱，防灾减灾救灾体系不健全，全民防范意识、自救互救能力不够强，应急救援整体能力水平还不够高。今后，应急救援工作的对象和范围将更加广泛，应急救援的工作责任将更加重大，工作任务会更加繁重。
3.3 人民群众美好生活向往对应急救援工作要求越来越高
当前，人民群众正不断追求美好生活，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在安全、环境等方面的要求日益增长。突发事件发生后，人民群众希望自己正常的社会生活秩序不受影响并尽快恢复过来，人民生命安全及财产安全能够得到有力保障，人民对应急救援队伍所发挥的作用期望更高，这对应急救援队伍技能水平、应急救援工作及时性和有效性提出了更高的要求。
4 推进应急救援体系建设建议
4.1 树立新时代应急管理理念
应急救援体系建设要全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持以人民为中心的发展理念，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，着力构建与经济社会发展新阶段相适应的应急管理体制、机制、法制，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力[2]，为实现人民对美好生活的向往提供坚实保障。这是今后我国应急救援体系建设工作的基本理念和根本遵循。
4.2 充分发挥我国体制优势
应急救援体系建设实施过程中,要立足于我国“一方有难、八方支援”、“集中力量办大事”体制优势，充分发挥我国应急指挥号召力强、动员范围广、资源调集快，能迅速形成超强应对能力的制度优势[3]，从民生、政治、经济、人文环境、自然资源环境等多个角度去设计、规划、实施应急救援体系。进一步增强应急救援工作的光荣感、责任感和使命感，将应急救援力量延伸到社区、乡镇、居委会、居民和村民，将“条块分割、各自为政”转为“条块联动，协同行政”[4]，做到应急管理全覆盖，应急救援无死角，切实提高应急救援综合能力，切实维护人民群众生命财产安全。
4.3 科学设置内设部门
应急救援部门内部设置要充分考虑应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等灾害事件，要走出“重应对、轻管理”误区，做到预防与应急并重，更加突出预防和准备，按照“统一领导、分级负责、属地为主”等原则，以应急管理自上而下、应急救援由下往上双向流为主线，明晰党中央及国家、省（自治区）、市（地）、县（市、区）、乡镇（街道）、村（居委会）等不同层级在预防准备、监测预警、应急处置、应急救援、恢复重建各阶段各自承担的职责和应发挥的作用，明确各层级责任清单。
4.4 将应急救援队伍、物资有机整合
整合部门职能时，在将所涉及的人员、装备、办公场所、应急指挥/议事机构、应急指挥平台等进行集中整合过程中，在将所涉及的人员、装备、办公场所、应急指挥/议事机构、应急指挥平台等进行集中整合过程中，要将相近的专业救援人员、相同或相似的装备设备进行科学归类，重新梳理应急救援所涉及的人、事、物，并进行统筹考虑和有机融合，充分发挥“1+1>2”的作用。
4.5 配备专业的人才队伍
应急救援是一项综合性和专业性很强的工作，对象包括自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等，涉及气象、水文、地质、森林、草原、海洋等灾害应对，金属矿山、能源化工、制造装备、危险物质等安全管理，食品、医药、传染病疫情等卫生健康管理[5]，在突发情况下，应急救援人员需综合运用各种知识，科学、快速、正确、有序地开展应急救援工作，在人员岗位设置和队伍配置时，要充分考虑不同突发事件对救援人员的不同要求，对救援人员专业水平和救援能力进行科学归类和综合评估，把专业的人员放到专业的救援队伍中，在应对突发事件时，做到统一调配，专业、科学施救。
4.6 应急救援工作机制要覆盖应急管理全过程
根据自然灾害、事故灾难、公共卫生及社会安全等不同类型风险引发突发事件的特点，认真分析各种风险（隐患）在萌芽、发生、扩大、减弱、消除等过程的演变规律，将应急救援与预防准备有机结合起来，建立起基于全风险、全过程管理的应急救援体系，着力加强应急救援工作计划和规划管理，加强应急救援规章制度建设，健全应急救援培训及演练工作机制、应急物资储备管理工作机制、应急救援队伍调拨工作机制、救援现场风险评估及脆弱性分析工作机制、突发事件现场指挥协调工作机制、应急救援后勤保障工作机制、应急救援后评估及持续改进工作机制等，实现应急救援工作在突发事件事前、事发、事中、事后全覆盖。
4.7 促进应急救援体系最优运转
应急救援开展过程中，救援工作大都依赖于交通、通信、供电、供油、供气、供水、排水等公共基础设施的恢复情况，特别是交通、通信、供电方面的恢复，对应急救援工作有效开展有着重要支撑作用，要探索建立“政府主导、行业联动、专业施救、团体支持、群众配合”的多元主体共同参与的应急救援机制，将各级政府部门、企事业单位、行业协会、社会团体、社区家庭、居民群众纳入应急救援工作范畴，建立相关的征用、补偿、奖励和激励机制，充分发挥设备制造企业、应急装备及应急物资供应商、银行、保险公司等相关利益方的积极性，不断提高应急救援效率、降低应急救援成本，实现应急救援体系的最优运转。
5 结束语
本轮国务院机构改革中，将过去分散在各个部门的应急管理职责进行统一整合，确定了新时代中国应急管理工作格局，面对此新的形势，有必要树立新理念，充分发挥我国体制优势，科学整合与设置部门，加强人才队伍专业建设，将应急救援工作机制覆盖应急管理全过程，以实现应急救援体系的最优运转，确保应急救援工作迅速、有效开展，为国家建设和人民生活提供重要保障。
参考文献
[1]国务院.国务院机构改革方案[EB/OL]
[2]国务院办公厅.国务院办公厅关于印发国家综合防灾减灾规划（2016-2020年）的通知(国办发〔2016〕104号)
[3]徐松鹤,韩传峰,孟令鹏,吴启迪.中国应急管理体系的动力结构分析及模式重构策略[J].中国软科学,2015(07):20-28.
[4]淡欣.现代政府运行管理[M].人民出版社, 2016, 27-42.
[5]李湖生.安全与应急管理学科领域的概念视图及主要研究内容[J].安全,2017,38(10):23-26+32.
论文作者:戴光奋
论文发表刊物:《防护工程》2018年第29期
论文发表时间:2019/1/9
标签：应急救援论文; 工作论文; 国务院论文; 体系建设论文; 国家论文; 职责论文; 部门论文; 《防护工程》2018年第29期论文;